Мудрый Юрист

Реализация права законодательной инициативы в региональных парламентах *

<*> Artamonov A.N. Implementation of the right of legislative initiative in the regional parliaments.

Артамонов Алексей Николаевич, заместитель начальника Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области, государственный советник юстиции Российской Федерации 2-го класса.

По результатам анализа механизма реализации права законодательной инициативы в региональных парламентах автор рассматривает вопросы ответственности за дефекты нормотворческой деятельности, предлагает продолжить поиск оптимального состава субъектов указанного права.

Ключевые слова: право законодательной инициативы; законодательный процесс; региональный парламент; нормативный правовой акт; ответственность.

Having analyzed the mechanism of the implementation of the right of legislative initiative in the regional parliaments, the author reviews the issues of responsibility for shortcomings in the law-making process and offers to continue the search of appropriate structure of the subjects of the abovementioned right.

Key words: the right of legislative initiative; law-making process; regional parliament; regulatory act; responsibility.

В любых общественных процессах возможность реализации прав зависит от их нормативного закрепления и установленных механизмов их воплощения в объективную действительность. Но начинается все с определения исходных понятий.

И.А. Абрамова предлагает признавать основными формами законодательной инициативы законопроект и законодательное предложение. Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и законопроекта является, на взгляд автора, то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из названных инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации <1>.

<1> Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 16.

Аналогичной позиции придерживается А.В. Кочетков, касаясь законодательного процесса на региональном уровне, под правом законодательной инициативы предлагает понимать законодательно (как правило, конституционно) установленную, юридически значимую возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов РФ, а также предложения об их издании, изменении, отмене в законодательный орган субъекта Российской Федерации, т.е. право инициировать законодательный процесс <2>.

<2> Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 59.

На наш взгляд, право на внесение предложений об издании, изменении или отмене какого-либо нормативного правового акта в региональный законодательный орган не может являться характеристикой права законодательной инициативы, поскольку вносить подобные предложения могут все заинтересованные лица, и не только, наделенные правом законодательной инициативы.

В настоящее время в Российской Федерации подобная форма участия в правотворчестве органов власти установлена для муниципального уровня, которая именуется правотворческой инициативой, которая может быть реализована инициативной группой граждан, обладающих избирательным правом. Профессор С.А. Авакьян, предлагая рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт законотворческого и законодательного процесса, определяет ее в качестве разновидности коллективного обращения граждан <3>.

<3> Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".

В субъектах Российской Федерации с подобными предложениями о необходимости принятия или корректировки действующих региональных законов в парламенты обращаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, в некоторых случаях граждане и общественные организации, при этом они не наделены конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации правом законодательной инициативы. Например, в большинстве регионов активно используют такой метод взаимодействия с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации прокуратуры и территориальные органы Минюста России, что связано с их работой по контролю за соблюдением законодательства, проведению правовых экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, осуществлению мониторингов законодательства в различных сферах общественных отношений. Все это позволяет оперативно выявлять недостатки региональных законов и иных нормативных правовых актов и соответствующие замечания и предложения высказывать парламентам субъектов Федерации, при этом далеко не во всех субъектах прокуратуры наделены правом законодательной инициативы, а территориальные органы Минюста России наделены этим правом в единичных случаях. Однако подобная совместная работа в настоящее время обеспечивает достаточно высокий уровень законодательства и в целом нормотворчества практически во всех субъектах Российской Федерации.

С.В. Бошно определяет комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы как: 1) возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать проект <4>.

<4> Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 14.

На наш взгляд, существенный и единственный признак права законодательной инициативы - это возможность его субъектов самостоятельно разрабатывать проекты законов и вносить их на рассмотрение в парламент.

В чем смысл наделения правом законодательной инициативы? Применительно к федеральному нормотворчеству и наделению этим правом субъектов Российской Федерации Г.Р. Симонян высказывает мысль, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и проблемы в законодательном регулировании общественных отношений <5>.

<5> Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 50.

Речь идет о том, что субъекты права законодательной инициативы видят окружающую их действительность и знают необходимость регулирования общественных отношений той сферы, которой они занимаются или в которой они находятся, изнутри, наблюдают фактические изменения этих отношений или знают причины необходимости их корректировки.

И здесь на первый план выходит вопрос практической реализации подобной инициативы, т.е. фактического ее воплощения в принятый закон.

Кто на сегодняшний день наделяется таким правом в субъектах Российской Федерации, посмотрим на примере региональных парламентов Южного федерального округа.

Напомним, что согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Помимо трех обязательных субъектов, предусмотренных федеральным законодательством, право законодательной инициативы в региональных парламентах Южного федерального округа предоставлено высшему исполнительному органу государственной власти субъекта, конституционному суду субъекта, центральной избирательной комиссии региона, региональному суду, арбитражному суду, их председателям по вопросам их ведения, председателю регионального парламента, его комитетам, комиссиям, прокурору субъекта, руководителю территориального органа Минюста России, гражданам, при соблюдении требуемых условий, а также региональной торгово-промышленной, контрольно-счетной палате, совету федерации профсоюзов субъекта Российской Федерации по вопросам их ведения.

Из указанных субъектов права законодательной инициативы наиболее активны высшие должностные лица, которые представляют в региональные парламенты коллективные труды исполнительных органов власти, и депутаты, поскольку комитеты законодательных органов являются субъектами права законодательной инициативы лишь в двух из шести, перечисленных выше. В последнем случае отдельные депутаты, как правило, являются председателями комитетов и вносят законопроекты, разработанные коллективами этих комитетов.

По данным А.И. Абрамовой, в федеральном парламенте сегодня еще существует практика, когда инициатор законопроекта вытесняется из процесса комитетом, ответственным за рассмотрение законопроекта в законодательном органе <6>. Произведя подготовку законопроекта к первому чтению, его доработку (подчас весьма существенную), комитет при последующем рассмотрении законопроекта законодательным органом выступает уже от своего имени.

<6> Абрамова А.И. Указ. соч. С. 20.

Приведенный пример организации нормотворческой работы характеризует федеральный законодательный орган, однако таких примеров более чем достаточно и в каждом из субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, это не стоит рассматривать как негативный фактор, наоборот, мы настаиваем на необходимости законодательного закрепления субъектами права законодательной инициативы, единственными разработчиками и ответственными за качество, сроки подготовки и внесения на рассмотрение в региональные парламенты необходимых законопроектов, как раз комитеты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подобное предложение применительно к федеральному законодательному процессу предлагает С.А. Авакьян, полагая необходимым предоставить право общероссийским общественным объединениям в порядке своеобразной правотворческой инициативы готовить законопроекты и представлять их в профильные комитеты Государственной Думы (подчеркивая: именно законопроекты, а не проблемы, вопросы и т.п., и только в комитеты, а не в саму Государственную Думу). Комитет квалифицированно оценит законопроект. Если он будет отклонен, на этом все завершится. Но если комитет поддержит идею, тогда общественному объединению будет легче, поскольку оно отдаст свою идею в руки субъекта права законодательной инициативы (например, депутата, группы депутатов Государственной Думы), который в состоянии помочь законопроекту двигаться дальше <7>.

<7> Авакьян С.А. Указ. раб.

Основные недостатки регионального законодательства, на наш взгляд, связаны с отсутствием четких, понятных, по возможности несложных процедур определения ответственных лиц и строгого их соблюдения с применением обязательных мер наказания, как индивидуального, так и коллективного. По емкой оценке Ю.А. Тихомирова, необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур <8>.

<8> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 118.

Мерам ответственности, связанным с неудовлетворительным качеством нормотворческой деятельности, по крайней мере до последнего времени, уделялось недостаточно внимания. Постоянно выявляются дефекты в принимаемых нормативных правовых актах любых уровней власти и видов - от федеральных законов до муниципальных актов, и не всегда подготовка проектов нормативных правовых актов имеет тенденцию к улучшению их качества.

Здесь необходимо выделить в отдельный вопрос муниципальное нормотворчество, поскольку низкий его уровень связан с отсутствием специалистов, способных выполнять данный вид работы, особенно в сельских и городских поселениях.

На уровне субъектов Российской Федерации, и особенно федеральном, брак в нормотворчестве, на наш взгляд, связан как раз с отсутствием ответственности.

Рассматривая меры ответственности в сфере нормотворчества на примере результатов антикоррупционной экспертизы, Е.В. Каменская, А.А. Рождествина, приводя в качестве мер конституционной ответственности представительных органов официальное предупреждение о возможности роспуска и досрочное прекращение его полномочий, приходят к выводу, что такие меры в настоящее время малоэффективны, особенно если предусмотреть роспуск органа, принявшего акт. Такие роспуски, учитывая качество принимаемых законов и подзаконных актов, станут слишком частыми. Поэтому для того, чтобы исключить споры о применении, а тем более о реализации коллективной ответственности в рассматриваемой сфере, целесообразнее было бы перейти к принципу индивидуальной ответственности за принятие коррупционного акта <9>.

<9> Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: Научно-практическое пособие // СПС "КонсультантПлюс".

Страх перед неизбежностью принятия мер может порождать только безответственность. Необходима индивидуальная ответственность, но без ответственности коллективной, неразрывно связанной с нарушениями каждого из членов этого коллектива, будет невозможно изменить систему (коллектив будет пытаться переложить ответственность на своего члена, под любым предлогом избавиться от него, решая таким образом проблему для себя).

Если за каждое нарушение законодательства не будет нести ответственность руководитель коллектива, его допустивший, сам коллектив, мы никогда не добьемся положительных результатов ни в одной отрасли общественной деятельности, в том числе в нормотворчестве.

Обосновывая уход от коллективной ответственности в сфере нормотворчества, Е.В. Каменская, А.А. Рождествина в указанной работе предлагают установить ответственность за правонарушения в отношении конкретных лиц, которые обладают полномочиями подписывать и обнародовать нормативные правовые акты: на федеральном уровне - это Президент Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации - глава субъекта, в муниципальных образованиях - главы местного самоуправления.

С этим необходимо согласиться, но указанные субъекты выполняют свою работу и должны нести за нее ответственность, при этом они должны быть фильтром, не пропускающим дефектные нормативные правовые акты, в случае выявления принимать меры в отношении законодательных (нормотворческих) органов, принявших такой акт.

При этом профессор С.А. Авакьян в цитированной выше работе задается вопросом: как обеспечить учет мнения и квалификации тех, кто не причастен к государственной составляющей законотворческого процесса, но вполне может быть его общественной составляющей <10>, в том числе подчеркивая единство данного процесса, состоящего из разных слагаемых?

<10> Авакьян С.А. Указ. соч.

Обращает на себя внимание достаточно скромное разнообразие субъектов права законодательной инициативы в регионах Южного федерального округа. Ненамного расширится перечень субъектов данного права и за счет других регионов нашей страны. Плохо это или хорошо и как зависит уровень регионального законодательства от количества лиц, органов власти или организаций, обладающих правом законодательной инициативы? Однозначный ответ на этот вопрос не дают ни теоретические рассуждения, ни практика законотворческой деятельности.

Наверное, право законодательной инициативы существует для целей связи прямой и обратной, условно говоря, между обществом и государством, а чем больше субъектов этого права, казалось бы, тем должен быть выше уровень реализации прав отдельных граждан и их сообществ. Так ли это?

Существуют мнения, что с расширением субъектов данного права могут быть связаны проблемы, главная из которых заключается в возрастающей сложности процесса законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных действий, непосредственно связанных с подготовкой законопроекта. Сюда можно также отнести разное в ресурсном, организационном и информационном отношении обеспечение участия субъектов права законодательной инициативы в законодательной деятельности, неоправданно большое количество субъектов, обладающих этим правом, и др. <11>.

<11> Абрамова А.И. Указ. соч. С. 14.

Некоторые авторы связывают с этим и проблемы лоббизма. По мнению В.И. Чехариной, достаточно часто используемым методом организованных лоббистов является именно представление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения этого законопроекта по ступеням законодательного процесса <12>, в том числе используя право законодательной инициативы.

<12> Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 94.

В связи с этим интересен опыт, складывающийся на региональном уровне. Конституционно-уставными документами ряда субъектов Федерации официально признана возможность реализации права законодательной инициативы в форме внесения в законодательный орган предложений о разработке законопроектов. Практика некоторых субъектов Федерации идет по пути закрепления права реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов, связывая его, как правило, с инициативой депутатов. При этом регламенты законодательных органов субъектов Федерации содержат процедуры внесения и рассмотрения предложений депутатов, разработки на их основе проектов законов при помощи специально создаваемых рабочих групп.

Речь идет прежде всего о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает достаточным потенциалом для того, чтобы самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном урегулировании выдвигаемой им идеи очевидна <13>.

<13> Абрамова А.И. Указ. соч. С. 18.

Один из основных законных интересов любого гражданина государства, соотносящего свои взаимоотношения в обществе с действующим в стране законодательством, является желание руководствоваться нормативными предписаниями, адекватными его жизненным запросам, возможностям государства их обеспечить, а общества с ними согласиться.

Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления. Опыт убеждает, что гарантирование права тем эффективнее, чем больший потенциал нормативных императивов заложен в механизм по его обеспечению и защите <14>.

<14> Там же. С. 12.

На наш взгляд, необходимо установить обязательность рассмотрения соответствующих запросов (обращений) в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации с предложением законодательного урегулирования (отмены, изменения закона) тех или иных общественных отношений. При этом результатом рассмотрения в установленные сроки будет или обоснованный отказ в разработке и принятии соответствующего регионального закона, который можно будет оспорить в суде, или согласие парламента на его разработку и рассмотрение, с обязательным установлением сроков подготовки проекта и вынесения его на рассмотрение. В последнем случае, если инициатор запроса считает данные сроки неприемлемыми, он может их также оспорить в суд, где законодательный (представительный) орган будет доказывать их обоснованность.

В случае судебного признания позиции регионального парламента ущербной последний должен нести соответствующую ответственность.

Не претендуя на оригинальность высказанных в настоящей работе предложений, которые достаточно много обсуждаются в научной среде, в том числе уважаемыми учеными, процитированными выше, хочется лишний раз обратить внимание, прежде всего практиков, специалистов, занимающихся вопросами нормотворчества, на процедуры принятия управленческих решений, на необходимость поиска механизмов оптимального регулирования общественных отношений, предусматривающего интересы и государства, и отдельного человека.

При этом нельзя забывать, что уровень законности и законодательства в стране напрямую зависит от правовой культуры и в целом от культурного уровня ее населения. Взаимосвязь законности и культурности характеризует нравственную природу законности. Общая и правовая культура - это социальная основа законности. Без достижений определенного уровня правовой культуры всех субъектов права, населения страны невозможно обеспечить должный уровень законности. За законность надо бороться культурно <15>, но биться за нее, как призывал еще Гераклит Эфесский, как за городскую стену.

<15> Иванников И.А. Теория государства и права: Учеб. пособие. Ростов н/Д.: Изд-во Рост. ун-та, 2001. С. 261.