Мудрый Юрист

Становление и организация пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей в России *

<*> Novik V.I. Formation and organization of penitentiary institutions for minos in Russia.

Новик Валентина Ивановна, кандидат юридических наук, член Ассоциации юристов России.

В статье рассматривается исторический опыт правового регулирования деятельности пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей с начала их становления, а также обозначаются наиболее эффективные и действенные организационно-правовые формы и механизмы функционирования исправительных учреждений для несовершеннолетних.

Ключевые слова: беспризорность, преступность несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних, пенитенциарные учреждения, воспитательная колония, реформаторий, трудовые дома для несовершеннолетних.

The article considers historical experience of legal regulation of activities of penitentiary institutions for minors from the beginning and also notes the most efficient and operative organizational-law forms and mechanisms of functioning of correctional facilities for minors.

Key words: homelessness, criminality of minors, commissions on affairs of minors, penitentiary institutions, juvenile correctional facility, reformatory, labor houses for minors.

Борьба с преступностью несовершеннолетних - дело исключительной государственной важности, которое всегда представляло одну из острых социальных проблем, решавшихся по-разному в различные исторические периоды.

В дореволюционной России осужденные несовершеннолетние в большинстве своем отбывали наказание в тюрьмах, арестных домах, колониях и приютах, часто совместно со взрослыми преступниками. Например, для арестных домов это было общим правилом, а в тюрьмах около 43% содержалось вместе со взрослыми. Пользовались обучением в арестных домах менее 3% несовершеннолетних <1>.

<1> Люблинский И.И. Борьба с преступностью в детском и юношеском возрасте. М., 1923. С. 46.

Рост преступности в царской России при отсутствии единой педагогической системы воспитания и исправления несовершеннолетних правонарушителей порождал неуверенность в целесообразности существования детских исправительных заведений. В них подростки нравственно портились больше, чем до осуждения.

С первых лет своего существования Советское государство начало проводить гуманную политику правовой и социальной защиты детства. Об этом свидетельствует изданный Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 г. "О комиссиях для несовершеннолетних", упразднявший суды и тюремное заключение для подростков. Все несовершеннолетние, содержавшиеся в тюрьмах и арестных домах, были освобождены, стали проводиться мероприятия по коренной реорганизации и созданию принципиально новых воспитательных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей, отбывающих в них уголовное наказание. Этим же Декретом исключалась уголовная ответственность несовершеннолетних до 17-летнего возраста.

В то же время почти все дела о преступлениях несовершеннолетних рассматривались в комиссиях по делам несовершеннолетних, которые определяли им различные меры наказания, но, как правило, не связанные с лишением свободы. И только в исключительных случаях комиссии передавали дела в народные суды. Но необходимо отметить, что комиссии этим не злоупотребляли, о чем свидетельствуют их отчеты. Так, например, за период с октября 1922 г. по февраль 1923 г. в суд было направлено в среднем 10% всех дел несовершеннолетних правонарушителей <2>.

<2> ЦГАОР. Ф. 1575. Оп. 6. Ед. хр. 169. Л. 50.

Через суд проходили, как правило, дела о несовершеннолетних правонарушителях-рецидивистах или совершивших тяжкие преступления, слабо поддающихся мерам медико-педагогического характера. За кражу и другие преступления против собственности осуждалось 83% всех несовершеннолетних (для взрослых этот процент был иным: 22,3% - для мужчин, 64,5% - для женщин). В отчете управления местами заключения НКВД за 1922 г. называется количество заключенных несовершеннолетних 1200 человек <3>.

<3> Люблинский И.И. Борьба с преступностью в детском и юношеском возрасте. М., 1923. С. 31.

Такие несовершеннолетние направлялись в закрытые воспитательные учреждения системы НКЮ - реформатории и земледельческие колонии, предусмотренные Временной инструкцией "О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового". Первый реформаторий был открыт в Москве в декабре 1918 г. Здесь содержались лица в основном 18-летнего возраста и как исключение - до 21 года. Срок пребывания в реформатории определен не был. Суды выносили неопределенные приговоры, и в дальнейшем судьбу воспитанника коллегиально решало правление учреждения.

Организаторы реформаториев ставили перед собой задачу: "Изъять из тюрьмы молодых людей в возрасте от 17 до 21 года и поместить последних в учебно-воспитательное заведение в целях обучения, воспитания и подготовки их к трудовой жизни путем преподавания практических знаний и путем расширения общего их интеллектуального развития" <4>.

<4> Материалы НКЮ. Вып. 8. 1920. С. 71.

Одной из особенностей правового регулирования деятельности мест лишения свободы в 20-е годы являлось широкое нормотворчество местных органов власти. Так, например, в 1918 г. съездом комиссаров юстиции Сибири, Урала и Туркестана было принято региональное "Положение о колониях для несовершеннолетних, содеявших преступное деяние". Таким образом, в ряде мест наряду с реформаториями открывались и колонии для несовершеннолетних правонарушителей.

Однако к концу 1919 г. реформатории стали закрываться. В основном из-за тяжелых экономических условий в стране и отсутствия педагогических кадров.

Рост подростковой преступности и изменение ее в сторону увеличения процента наиболее общественно опасных преступлений побудили законодателя ограничить применение к несовершеннолетним медико-педагогических мер и стать на путь передачи дел о "преступных" подростках на рассмотрение судебных органов. Так, СНК РСФСР принял Декрет от 4 марта 1920 г. "О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях". В нем говорилось: "...если комиссией будет установлена невозможность применения к несовершеннолетнему мер медико-педагогического воздействия, дело передается комиссией в народный суд" <5>. Таких подростков по решению суда помещали в трудовые дома.

<5> СУ. 1920. N 13.

В 1921 г. было принято "Положение о трудовых домах для несовершеннолетних". В первом параграфе указывалось: "Цель помещения несовершеннолетних в труддом - обучить их квалифицированным видам труда, привить им нравственные устои, развить в них высшие духовные интересы, расширить их умственный горизонт путем общего и профессионального образования и создать из них самодеятельных и сознающих свои права и обязанности граждан Советской республики, а также дать им физическое воспитание и оздоровление их посредством гимнастики, спорта и гигиены тела". В этих целях в трудовых домах функционировали общеобразовательные школы и учебно-производственные мастерские. Воспитанники делились на категории в соответствии со степенью нравственно-педагогической запущенности, возрастом. Кроме того, из воспитанников формировали группы по 10 - 20 человек, каждая из которых находилась в ведении двух воспитателей, выполнявших свои обязанности поочередно.

Содержание несовершеннолетних в трудовом доме продолжалось до истечения назначенного судебным приговором срока, а в случае необходимости - до исправления, но не дольше достижения ими 20-летнего возраста <6>.

<6> СУ. 1920. N 13.

В 1922 г. в ведении ГУМЗ НКВД РСФСР <7> находилось четыре трудовых дома для несовершеннолетних (в Москве, Петрограде, Саратове и Иркутске) с общим лимитом 531 место. В этой связи в отчете ГУМЗ НКВД РСФСР за 1922 г. говорилось: "Дело принудительного воспитания несовершеннолетних правонарушителей пока еще также не стоит на должной высоте, т.к. большинство несовершеннолетних заключенных за недостатком специальных учреждений (трудовых домов) находится в особых отделениях исправдомов в условиях, не удовлетворяющих тем задачам, какие ставятся специальным учреждениям по перевоспитанию подростков" <8>.

<7> В 1922 г. все места лишения свободы из НКЮ перешли в ведение НКВД (см.: Постановление НКЮ и НКВД от 12 октября 1922 г. // Еженедельник советской юстиции. 1922. С. 37 - 38).
<8> Пенитенциарное дело в 1922 г. Изд. ГУМЗ НКВД РСФСР. С. 7, 19.

В 1925 - 1926 гг. на территории РСФСР числилось уже 9 труддомов: 7 - с числом штатных мест 946 для несовершеннолетних в возрасте 14 - 16 лет, а 2 - для молодежи в возрасте 16 - 20 лет (такое деление труддомов произошло в 1924 г.).

В основе исправления и перевоспитания несовершеннолетних в трудовых домах должен был лежать труд, трудовое воспитание подростков. Однако в тех условиях, в которых они работали, труддома оказались не в состоянии обеспечить надлежащее трудовое воспитание правонарушителей. Мелкое производство труддомов давало воспитанникам лишь элементарные трудовые навыки, готовя из них кустарей. Возникла необходимость реорганизации труддомов в школы фабрично-заводского ученичества (ФЗУ). В 1930 г. начался этот процесс.

При реорганизации трудовых домов широко был использован опыт работы учреждений для несовершеннолетних правонарушителей системы Наркомпроса, и особенно трудовых коммун ОГПУ (например, таких как трудовая коммуна на ст. Болшево Московской области, трудовая коммуна имени Ф.Э. Дзержинского, которой руководил А.С. Макаренко).

К марту 1931 г., по существу, была закончена работа по перестройке всех трудовых домов в школы ФЗУ НКЮ <9>.

<9> В декабре 1930 г. все места лишения свободы были переданы из НКВД в ведение НКЮ.

В школы ФЗУ НКЮ помещались несовершеннолетние правонарушители в возрасте от 15 до 18 лет на основании приговоров суда, постановлений комиссий по делам несовершеннолетних, постановлений других уполномоченных на то органов. Для дифференцированной организации процесса исправления и перевоспитания различных категорий правонарушителей Положение предусматривало несколько видов школ ФЗУ НКЮ: закрытые, полуоткрытые, открытые.

Работа школ ФЗУ строилась в органической связи со всей общественно-политической жизнью страны. Непосредственная связь с промышленными предприятиями, с коллективами трудящихся позволяла лучше осуществлять трудовое воспитание. Шефство рабочих коллективов, участие комсомола в работе школ как по линии культурного шефства, так и путем выделения лучших молодых рабочих на постоянную работу в школы и другие формы участия общественности в деятельности школ ФЗУ НКЮ помогали успешно решать их задачи.

Фабрики и заводы заключали со школами ФЗУ специальные договоры о подготовке высококвалифицированных рабочих требуемых специальностей. Уже в 1931 г. из них было выпущено 500 молодых рабочих. По окончании школы ФЗУ бывшие правонарушители сразу попадали в здоровую среду заводских рабочих. Курс обучения в школах ФЗУ устанавливался в 2 - 2,5 года. Помимо занятий в школе подростки ежедневно работали на производстве от 4 до 6 часов, с учетом их возраста и состояния здоровья. В школах ФЗУ с сельскохозяйственным уклоном подростки приобретали профессии механиков, животноводов, садоводов, полеводов.

Школы ФЗУ получили всеобщее признание, они довольно быстро и повсеместно открывались. Так, в 1934 г. в РСФСР их было 19, в УССР - 5, в БССР - 2 <10>. Однако в связи с принятием Закона от 7 апреля 1935 г. "О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних", который устанавливал уголовную ответственность несовершеннолетних за определенную категорию преступлений с 12-летнего возраста, судебная практика пошла по линии более широкого применения к ним уголовного наказания, особенно лишения свободы. Возникла необходимость в расширении сети специальных учреждений для несовершеннолетних, осужденных к лишению свободы. Между тем дальнейшее расширение сети школ ФЗУ было связано с большими трудностями, так как по своему характеру они требовали высокой технической оснащенности и высококвалифицированных кадров специалистов. Встал вопрос о новом типе учреждений, которые можно было бы открыть во всех областях и республиках и в которых можно было бы содержать большее число осужденных.

<10> От тюрем к воспитательным учреждениям. М., 1934. С. 340.

Постановление СНК СССР от 31 мая 1935 г. "О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности" установило типы учреждений для несовершеннолетних правонарушителей, это: изоляторы, трудовые колонии и приемники-распределители.

До 1935 г. несовершеннолетние правонарушители содержались в воспитательно-исправительных учреждениях различных типов: специальных детских домах, школах-коммунах, находившихся в ведении органов просвещения; трудовых домах и школах ФЗО особого типа в системе органов юстиции; трудовых коммунах и колониях в системе органов внутренних дел.

В этом же году было принято Положение о трудовых колониях для несовершеннолетних.

До 1935 г. деятельность исправительных учреждений регламентировалась исправительным законодательством (ИТК РСФСР 1924 г. и ИТК РСФСР 1933 г.). Согласно этому положению в трудовых колониях содержались несовершеннолетние преступники в возрасте от 12 до 16 лет и беспризорные в возрасте от 14 до 16 лет (п. 1). Несовершеннолетние же старшего возраста (16 - 18 лет), осужденные к лишению свободы, подлежали направлению в общие места заключения для взрослых преступников. Такая практика продолжалась до 1948 г. (с перерывом с 1940 по 1942 г., когда в эти колонии направлялись все правонарушители в возрасте до 18 лет, подвергнутые лишению свободы).

Срок содержания в колонии не всегда зависел от срока, назначенного судебным приговором. Пребывание в этих колониях осужденных определялось не столько сроками наказания по приговору, сколько фактическим достижением цели перевоспитания несовершеннолетнего правонарушителя и обучения его определенной рабочей специальности. Поэтому практиковалось оставление несовершеннолетних в колонии до тех пор, пока они не будут подготовлены к самостоятельной трудовой жизни и не возникнет уверенность, что они не вернутся на путь преступлений.

Для руководства трудовыми колониями в системе НКВД был создан в 1935 г. отдел трудовых колоний.

В период Великой Отечественной войны СНК СССР 15 июня 1943 г. издал Постановление "Об усилении борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством".

Их создание позволило более дифференцированно организовать содержание и воспитание разных категорий несовершеннолетних правонарушителей, способствовало улучшению деятельности трудовых колоний для несовершеннолетних, куда стали определять лишь несовершеннолетних, лишенных свободы по приговорам суда. В 1948 г. в трудовые колонии направляли всех несовершеннолетних до 18-летнего возраста, осужденных к лишению свободы.

В 1956 г. были разработаны и приняты новые положения о детских трудовых колониях и детских воспитательных колониях. Трудовые колонии являлись исправительно-трудовыми учреждениями для несовершеннолетних, осужденных к лишению свободы. В трудовые колонии со строгим режимом направлялись несовершеннолетние, которые злостно нарушали режим или совершали преступления в местах лишения свободы.

Деятельность детских приемников-распределителей, детских воспитательных и трудовых колоний регламентировалась Положением о них, которое утверждалось НКВД - МВД СССР. В 1968 г. оно было впервые утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР, и ему был придан законодательный характер (Указ ПВС от 3 июля 1968 г.).

Таким образом, была создана стройная система управления воспитательно-трудовыми колониями для несовершеннолетних.

Образование такой системы сделало руководство этими учреждениями более оперативным, обеспечило условия для непосредственного контакта с управляемыми объектами, повысило ответственность за состояние дел в этих учреждениях, позволило сосредоточить внимание на наиболее важных проблемах, более правильно организовать процесс исправления и перевоспитания несовершеннолетних правонарушителей, придать этому процессу большую психолого-педагогическую направленность.

Вся деятельность колоний основывалась на идее гуманного отношения к несовершеннолетним правонарушителям, допустимости привлечения их к уголовной ответственности только тогда, когда их исправление было невозможно без применения мер карательно-воспитательного воздействия.

В колониях были созданы учебно-производственные мастерские, профессионально-технические училища, средние образовательные школы, необходимые условия для проведения политико-воспитательной, культурно-массовой и физкультурно-спортивной работы.

Они были открытыми учреждениями для посещения общественностью, шефами, родителями. В колониях были созданы попечительские советы и родительские комитеты. Ежегодно проводились общественные смотры, родительские конференции, совместные вечера отдыха воспитанников с шефами, спортивные соревнования, в том числе и за пределами колонии. Воспитанники выезжали на экскурсии, с концертами, с докладами рапортов о трудовых делах в другие колонии, принимали участие в оказании помощи совхозам и колхозам в посевной и уборочной кампании, работали на подсобном хозяйстве колонии по уходу за животными. Воспитанникам, успешно окончившим среднюю школу, твердо вставшим на путь исправления, разрешалось обучение на заочных отделениях в институтах и техникумах, выдавались золотые и серебряные медали. Хорошо было развито самоуправление воспитанников, детская символика.

Воспитательная работа с воспитанниками строилась на глубоком изучении и творческом использовании наследия А. Макаренко, достижений педагогической, психологической, криминологической и других наук. Именно в этот период в колониях был накоплен значительный потенциал интересных и содержательных форм воспитательной работы с несовершеннолетними правонарушителями, которые заслуживают изучения и использования в современных ВК.

В июле 1969 г. в связи с принятием Основ исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик воспитательно-трудовые колонии вошли в систему исправительно-трудовых учреждений. Отдел ВТК МВД СССР был лишен самостоятельности и стал в рамках ГУИТУ МВД СССР на правах структурного отдела. Из его ведения были изъяты такие важные для деятельности ВТК функции, как производственная и планово-финансовая деятельность, материально-техническое обеспечение, вопросы капитального строительства, оперативная работа и др. Эти функции были переданы в ведение других отделов Главка, интересы которых нередко обусловливали иной подход к решению того или иного общего для ВТК и ИТК вопроса.

Ликвидированы были соответствующие отделы (отделения) по руководству воспитательно-трудовыми колониями и в МВД - УВД. Практика деятельности воспитательных колоний за период после их включения в общую уголовно-исполнительную систему показала, что такая структура управления исправительными учреждениями для несовершеннолетних страдала серьезными изъянами и не обеспечивала выполнение стоящих перед ними задач по исправлению и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей.

Многие воспитательные колонии стали напоминать учреждения для взрослых, откуда были перенесены в их деятельности многие формы и методы работы. Произошло выхолащивание педагогической сути работы этих учреждений. Приоритет стал отдаваться производственной деятельности и ее результатам, которая отодвинула личность несовершеннолетнего на второй план. Эффективность работы воспитательно-трудовых колоний резко снизилась.

На местах деятельность ВТК замыкалась на одном - двух инспекторах, многие из которых работу этих учреждений знали слабо. Что касается отделов и служб УИТУ, ОИТУ МВД, УВД, то они, как правило, руководили соответствующими линиями работы ВТК без учета их специфических особенностей, предусмотренных исправительно-трудовым законодательством, что крайне отрицательно сказывалось на их деятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. N 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение системы Министерства юстиции Российской Федерации" отдел воспитательных колоний в составе ГУИН также перешел в ведение Минюста России. При пересмотре структуры Главка его численность была определена в количестве шести сотрудников. В результате своей малочисленности отдел был не в состоянии обеспечить в полном объеме руководство и контроль над этими воспитательными учреждениями.

Проблема управления воспитательными колониями является и на сегодня одной из самых злободневных, требует своего творческого переосмысления с тем, чтобы сделать ее более оптимальной и действенной. Речь, однако, должна идти не о проведении каких-либо волевых преобразований: история учит нас, насколько чревата негативными последствиями поспешная, порой ничем не обоснованная перестройка управления в той или иной отрасли хозяйствования. Но имеется твердое убеждение, что с учетом сложившегося положительного опыта систему управления деятельностью воспитательных колоний следует унифицировать и сделать более мобильной и эффективной.

Суть перестройки работы ВК состоит в том, чтобы целенаправленная воспитательная работа и обучение в них приобрели доминирующее положение: