Мудрый Юрист

Правовые основы учреждения и деятельности воронежской палаты государственных имуществ *

<*> Py'l'tsina M.V. Legal fundamentals of formation and activities of voron ezh chamber of state properties.

Пыльцина Марина Викторовна, старший преподаватель кафедры права и правоохранительной деятельности гуманитарно-правового факультета Воронежского государственного аграрного университета, кандидат исторических наук.

В содержании статьи автор исследует процесс становления Воронежской палаты государственных имуществ как элемента административной сельскохозяйственной системы России, ее организационно-структурное построение. Кратко анализируется начальный этап ее деятельности в сфере сельского хозяйства.

Ключевые слова: Палата государственных имуществ, окружное управление, Воронежская губерния, сельское хозяйство, право, история.

In the content of the article the author explores the process of formation of the Voronezh Chamber of the Government Properties as a part of the administrative agricultural system of Russia, its organizational and structural construction. The initial stage of its activity in the agricultural field is briefly analysed.

Key words: the Chamber of the Government Properties, district administration, Voronezh Province, agriculture, right, history.

С учреждением Министерства государственных имуществ (МГИ) 26 декабря 1837 г. <1> возникла необходимость в перестройке и дальнейшем совершенствовании работы местных учреждений, предназначенных для проведения в жизнь мероприятий центрального правительства в области управления государственными крестьянами и имуществами, а также для преобразования отраслей сельского хозяйства.

<1> ПСЗ. Собр. 2-е. Т. XII. Отд. II. N 10834.

Идея создания в каждой губернии Палаты государственных имуществ принадлежала будущему Министру государственных имуществ П.Д. Киселеву, который, принимая активное участие в деятельности секретного комитета по крестьянскому делу 1835 - 1836-х гг., составил особую записку "Изложение главных оснований преобразования управления государственными крестьянами и имуществами" <2>. В ней, в частности, отмечалось, что "в губерниях в ведомство палат государственных имуществ отделяются все части управления государственными имуществами, все предметы попечительства над государственными крестьянами, свободными хлебопашцами и колонистами" <3>.

<2> Заблоцкий-Десятовский А.П. Граф П.Д. Киселев и его время. СПб., 1882. Т. 2. С. 41.
<3> Там же. С. 54.

Рассматривая заведование сельскохозяйственной частью в тесной взаимосвязи с предметами управления государственным имуществом, автор записки в четвертый пункт своей программы помимо указанных реорганизаций включал и меры по развитию сельского хозяйства, мотивируя это тем, что "правительство... имеет более основания и возможности оказывать покровительство и поощрение к извлечению богатств от возделывания земли" <4>.

<4> Там же. С. 53 - 54.

Разработанный на основе предложенной записки П.Д. Киселева проект "Учреждение об управлении государственными имуществами в губерниях", получив одобрение в Государственном совете, 30 апреля 1838 г. был утвержден императором <5>.

<5> ПСЗ. Собр. 2-е. Т. XXIII. Отд. I. N 11189.

В преамбуле этого объемного нормативного правового акта сообщалось о создании единой структуры сельскохозяйственных органов на местах. В пределах губернии вводились: Палата государственных имуществ - окружное управление - волостное и сельское управление. Статус каждой губернской инстанции регулировался отдельным разделом, включавшим "Учреждение" и "Наказ" по аналогии с "Общим учреждением министерств" от 25 июня 1811 г.

Следует отметить, что введение на территории Российской империи палат государственных имуществ, игравших значительную роль в выработке государственной сельскохозяйственной политики, осуществлялось постепенно. По замыслу законодателя, первоначально они должны были появиться в Санкт-Петербургской, Московской, Псковской, Курской и Тамбовской губерниях с испытательным сроком на три года, по истечении которого с учетом исправлений и доработок предполагалось окончательно разработать общий план и основные принципы деятельности палат. В остальных же губерниях управление государственными имуществами утверждалось особым Высочайшим повелением <6>. Так, Именным указом от 21 ноября 1838 г. <7> в Воронежской, Новгородской, Саратовской, Харьковской и ряде других губерний открытие палат и окружных управлений, представляющих сельскохозяйственные интересы региона, состоялось 1 января 1839 г. <8>, о чем незамедлительно было сообщено в первом номере "Воронежских губернских ведомостей". В тот же день состоялось первое официальное заседание Воронежской палаты государственных имуществ.

<6> Там же.
<7> Там же. Отд. II. N 11754.
<8> Государственный архив Воронежской области (далее - ГАВО). Ф. 24. Оп. 1. Д. 9. Л. 1 - 2.

В соответствии с Законом "Учреждение об управлении государственными имуществами в губерниях" меры Воронежской палаты по подъему и усовершенствованию аграрной отрасли экономики осуществлялись через хозяйственное отделение, разделенное на три стола и принадлежавшее по количеству государственных крестьян и обширности государственных имуществ к 1-му разряду.

Во исполнение Закона все вопросы, находящиеся в компетенции Палаты, решали управляющий Палатой совместно с советником хозяйственного отделения и лесничим лесного отделения либо общее присутствие по делам особой важности. Последнее являлось коллегиальным органом. Помимо председательствующего управляющего в его состав входили советники от хозяйственного отделения и по управлению иностранными поселенцами, губернский и ученый лесничий, если таковой имелся при палате, асессоры. Общее присутствие могло решать дела, касающиеся нескольких отделений или внесенные на рассмотрение управляющим Палатой: о движении денежных сумм, штрафовании, отстранении от должности и предании суду чинов, состоящих при Палате и окружных управлениях.

На основании ст. 22 кроме вышеуказанных служащих штат Палаты включал чиновников особых поручений, контролера для ревизии и составления отчетов, гражданского инженера, стряпчего по делам государственных имуществ, журналиста и его помощника, казначея и архивариуса.

В главе III содержались нормы о назначении, увольнении и содержании чиновников Палаты. Управляющий палаты назначался и перемещался по личному распоряжению монарха, а ответственные служащие среднего звена - Министром государственных имуществ. Чины нижестоящего уровня назначались и увольнялись по представлению управляющего Палатой, с санкции начальника губернии и Департамента МГИ.

Получил детальную правовую регламентацию и институт ответственности чиновников. При осуществлении надзора за действиями подчиненных мест и лиц палате разрешалось применять к ним меры наказания в случае бездействия или неправильного исполнения своих обязанностей, вплоть до отстранения от должностей, и даже предавать их суду в случае важных преступлений (ст. ст. 135 - 136).

Значительный массив материалов о персональном составе Воронежской палаты, финансовых активах и конкретной ее деятельности содержится в фонде "Воронежская палата государственных имуществ" Государственного архива Воронежской области.

В отчете Воронежской палаты государственных имуществ за 1841 г. приведены данные о количестве принятых на службу и уволенных чиновников разных уровней. Так, для укомплектования назначенных по штату должностей определены 12 человек, уволены по Палате 5, а по окружным управлениям - 8 человек. За разного рода противозаконные по службе действия 2 окружных начальника подверглись следствию и 2 преданы суду за должностные злоупотребления. На содержание штатных мест было израсходовано 22286 руб. 44/7 коп. <9>. В целом же проблема нехватки компетентных чиновников, недостатка материального обеспечения длительное время оставалась актуальной не только для Воронежской губернии, но и для других российских регионов.

<9> Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 70. Л. 1, об., 44, об.

Несмотря на то что Палата подчинялась непосредственно Министру государственных имуществ, ряд статей давал возможность контроля ее деятельности со стороны губернской администрации. Включение подобных норм в законодательный акт указывало на принцип двойного подчинения Палаты: с одной стороны, Министру указанного ведомства, а с другой - непосредственно начальнику губернии. Воронежская палата предоставляла в МГИ ежегодные отчеты о нерешенных делах с непременным обоснованием причины. Вносить же предложения в адрес Министерства Палате разрешалось только в случае их санкционирования губернатором. К сожалению, открытым остается вопрос, как часто хозяин губернии сдерживал позитивные начинания Воронежской палаты.

Так как специального помещения Палате не было выделено, казна несла все расходы по найму дома. Так, в 1841 г. данная статья расхода составила 714 руб. 28 4/7 коп. Сверх того "на отопление и освещение дома употреблено в год 285 руб. 71 3/7 коп." <10>.

<10> Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 70. Л. 1.

В непосредственном подчинении Воронежской палаты состояло 12 окружных управлений (по количеству уездов) во главе с окружными начальниками, которые являлись исполнителями распоряжений Палаты в уездах и попечителями над уездными крестьянами. Протокол заседания хозяйственного отделения за январь 1839 г. свидетельствует, что на основании предписаний Первого департамента МГИ для первоначального обзаведения имуществом воронежским окружным управлениям "из казны было выделено по 200 руб. на каждое. Всего 2400 руб." <11>.

<11> Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 9. Л. 67.

Основаниями для деятельности Воронежской палаты государственных имуществ являлись указы Сената, предписания Министра государственных имуществ, предложения начальника губернии, записки управляющих отделениями, донесения окружных начальников, прошения частных лиц (крестьян, отставных военных и пр.). В 1841 г. только в хозяйственное отделение было подано к слушанию 5759 записок <12>. Становится очевидным, что на это отделение (без учета праздничных и выходных) приходилось около 16 дел ежедневно. Такая нагрузка, по нашему мнению, приводила к медлительности делопроизводства. Этот вывод подтверждает Циркуляр Министра от 30 ноября 1843 г., направленный управляющим палатами государственных имуществ: "Делопроизводство вообще в палатах и у окружных начальников более или менее медленно; от того число нерешенных дел умножается" <13>.

<12> Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 70. Л. 48.
<13> Заблоцкий-Десятовский А.П. Указ. соч. С. 165.

Спектр вопросов, рассматриваемый Палатой, касался всех сфер сельскохозяйственной деятельности и самых широких кругов населения. В январе 1839 г. хозяйственное отделение рассмотрело жалобу от сельского общества Задонского уезда Манинской волости на неправильное размежевание земли с "отрезкой помещикам удобной земли под самые их дворы". Для урегулирования вопроса и исключения повторения подобных инцидентов в дальнейшем хозяйственное отделение предписало уездному землемеру представить отчет о своих действиях, а губернскому произвести повторное размежевание земли в строгом соответствии с принятыми узаконениями <14>.

<14> ГАВО. Ф. 24. Оп. 1. Д. 9. Л. 99, об.

На хозяйственное отделение Воронежской палаты возлагалась и борьба с широко распространенными в рассматриваемый период эпидемиями скота. Так, в донесении Богучарского окружного начальника за 1839 г. отмечался массовый падеж рогатого скота. Оперативно посланное ходатайство во Врачебную управу с просьбой о командировке на место ветеринарного врача, подробно разработанные наставления поселянам по устранению причины заболевания скота и выделение денежных сумм на ликвидацию последствий эпидемии позволили предотвратить дальнейшее распространение заболевания на соседние волости <15>.

<15> Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 9. Л. 116, об.

Анализируя содержательную сторону деятельности Воронежской палаты государственных имуществ на этапе становления, следует отметить, что многие инновационные проекты, которые предлагались МГИ, не оставались не замеченными на воронежской земле. Активно апробировались семена различных улучшенных хлебов, зерновых, масляных и красильных растений, пусть даже и не всегда свойственных местному климату. А реализация Высочайших повелений 1840, 1842 гг. о повсеместном распространении картофеля повлекла раздачу наград и премий особо отличившимся воронежским земледельцам.

Из вышесказанного следует, что Воронежскую палату государственных имуществ можно рассматривать как элемент административной сельскохозяйственной системы Российской империи. Несмотря на то что ее деятельность по улучшению состояния сельского хозяйства в губернии находилась в пределах очерченного круга вопросов ведомства, она способствовала определенному перевороту не только в развитии экономического мышления, но и в гражданском самосознании культурных хозяев.