Мудрый Юрист

К вопросу об исчислении сроков в производстве по делам об административных правонарушениях

Косарева Наталья Васильевна, адъюнкт кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России.

В статье анализируются нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляющие правила исчисления сроков по делам об административных правонарушениях. Автор исследует современное состояние правового регулирования данного вопроса и формулирует собственную позицию в рамках предмета статьи. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, исчисление сроков, срок, день, сутки, месяц, год.

On the issue of calculation of periods in proceeding on cases of administrative-law violations

N.V. Kosareva

The article analyses the norms of the Code of the Russian Federation on Administrative-law Violations consolidating the rules of calculation of periods on cases of administrative-law violations. The author studies the contemporary state of legal regulation of this issue and formulates his own position with the frames of the subject-matter of the article. The conclusions set forward in the article can be used in law-application practice.

Key words: proceeding on cases of administrative-law violations, calculation of periods, period, day, month, twenty-four hours, month, year.

На современном этапе развития науки административного права вопрос о процессуальных сроках в производстве по делам об административных правонарушениях и порядке их исчисления продолжает оставаться весьма актуальным.

Многообразные сроки, закрепленные в административном законодательстве Российской Федерации, и порядок их исчисления должны быть по возможности едиными, понятными и удобными для правоприменителя. В этой связи справедливо замечание В.В. Путина о необходимости улучшения языка правотворчества, который должен быть если не благозвучным, то хотя бы понятным для адресатов норм <1>.

<1> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. N 20/П (4805). 6 февраля.

В КоАП РФ ранее не содержалось положений, определяющих порядок исчисления сроков, в том числе и в производстве по делу об административных правонарушениях, поэтому правоприменитель был вынужден применять аналогии права.

Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 409-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> в КоАП РФ была внесена ст. 4.8 "Исчисление сроков". Данная статья, к сожалению, не раскрывает содержание понятия "исчисление". Однако путем анализа правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях можно предложить следующую дефиницию. "Исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях" можно определить как закрепленные в административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах правовые нормы, содержащие положения, позволяющие установить единицы исчисления сроков, начало и окончание течения сроков, а также особенности исчисления их отдельных категорий.

<2> Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 409-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 5654. 2011. 9 декабря.

Часть 1 ст. 4.8 КоАП РФ закрепляет положения о том, что сроки исчисляются часами, сутками, днями, месяцами, годами. Можно привести следующие примеры исчисления сроков согласно КоАП РФ:

При более подробном анализе норм об исчислении сроков не совсем ясной представляется ситуация со сроками, характеризующимися оценочными понятиями. Среди таких можно привести, например, "немедленно" (срок составления протокола, срок объявления постановления), "незамедлительно" (срок уведомления военной комендатуры или воинской части об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы), "в возможно короткий срок" (срок доставления), "в кратчайший срок" (срок уведомления о месте нахождения задержанного лица) и т.д.

При рассмотрении данного вопроса Т.Р. Мещерякова предлагает временные отрезки "немедленно" и "незамедлительно" исчислять в минутах <3>. На наш взгляд, с подобной позицией вряд ли можно согласиться.

<3> См.: Мещерякова Т.Р. Сроки в административном законодательстве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 42.

Оценивая содержание понятия "немедленно", целесообразно отметить его нераздельную связь с такими категориями, как немедля, срочно, безотлагательно, незамедлительно, без замедления, враз, сейчас (же), сей же час, тут же, сию (же) минуту (секунду) и т.д.

То есть мы приходим к тому, что "немедленно", "незамедлительно" и "сию минуту" - это синонимы, но это не дает оснований говорить нам об исчислении данных категорий в минутах. Так как, по нашему мнению, оценочные категории вообще проблематично заключать в какие-либо временные границы. Не случайно многие авторы <4>, предлагая классифицировать сроки по критерию определения их продолжительности, вышеуказанные категории включали в группу неопределенных сроков, т.е. сроков совершения процессуальных действий, временная продолжительность которых законом четко не определена.

<4> См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989. С. 18; Дугенец А.С. О классификации сроков в производстве по делам об административных правонарушениях // Научные труды РАЮН. М., 2002. С. 371; Зуева Л.Ю. Классификация процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2011. N 6. С. 22.

Таким образом, отмечая известную новизну предложения Т.Р. Мещеряковой об исчислении сроков "немедленно" и "незамедлительно" в минутах, стоит отметить, что данные сроки достаточно проблематично относить к категории сроков, исчисляемых минутами.

Так, п. 2 ст. 28.8 КоАП РФ гласит: "Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения)". Понятно, что в данном случае "немедленно" может затянуться и на часы. В соответствии с п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту. Представляется ясным, что данную категорию не всегда корректно исчислять минутами. С момента вынесения решения постановление одномоментно вступает в законную силу, и течение какого-либо срока не подразумевается.

Аналогичные ситуации возникают и при исчислении сроков с использованием категории "незамедлительно".

В действующих нормативных правовых актах, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, применяются и такие оценочные понятия, как "в возможно короткий срок" и "в кратчайший срок".

Анализируя данные категории, мы пришли к выводу, что данные сроки также не совсем корректно было бы предлагать закреплять в определенные временные рамки. "В возможно короткий срок" (при первой возможности) и "в кратчайший срок" являются синонимами, оба срока указывают на самый возможно малый временной промежуток их исчисления. Так, согласно п. 1 ст. 4.8 КоАП РФ им является час, но они могут быть осуществлены и за более малый промежуток времени, например несколько минут. Согласно п. 3 ст. 27.3 КоАП РФ по просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы) и защитника. Как представляется, совершение данных действий может растянуться и на несколько часов.

В юридической литературе высказывалось мнение, что в целях соблюдения принципа своевременности, защиты прав и свобод человека и гражданина для неопределенного срока должен быть определен их максимум <5>.

<5> См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: теоретические и прикладные проблемы: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 180.

Противоположной позиции придерживается профессор А.С. Дугенец, который указывает на невозможность установления максимальной продолжительности сроков, так как это может негативно отразиться на содержании работы соответствующих должностных лиц. Они будут вынуждены осуществлять указанные действия помимо основной работы <6>.

<6> См.: Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 58 - 59.

В то же время проблема исчисления указанных выше процессуальных сроков решена в ФЗ "О полиции" <7> путем указания на максимальный размер данных сроков.

<7> Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // Российская газета. N 540. 2011. 8 февраля.

Так, п. 7 ст. 14 содержит следующие положения: задержанное лицо в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания имеет право на один телефонный разговор. Или другой пример: согласно п. 5 ст. 19 в случае причинения гражданину телесных повреждений полиция в возможно короткий срок, но не более 24 часов уведомляет близких родственников.

Однако приведенные новации не всегда возможно применять к положениям КоАП РФ. Возникает неопределенность по вопросу продолжительности сроков, напрямую зависящих от обстоятельств, указанных в п. 2 ст. 27.2 КоАП РФ. Закрепление какого-либо точного срока доставления представляется в настоящее время невозможным из-за того, что в конкретных ситуациях длительность доставления может отличаться в разы, например, из-за различной длительности маршрутов, которые необходимо преодолеть, наличия или отсутствия транспортных средств, погодных условий и т.п.

Т.Р. Мещерякова, предлагая дополнить текст КоАП РФ ст. 1.9 "Исчисление сроков", не упоминает о такой временной единице измерения сроков, как минуты, а говорит лишь о часах, рабочих днях, сутках, месяцах и годах <8>. В предлагаемых положениях автор акцентирует внимание на том, что началом течения срока является день, следующий за тем, с которым связывается начало срока. В других же положениях Т.Р. Мещерякова допускает иное исчисление начала срока, а именно если в срок включался день, с которым связывали начало исчисления срока (например, непосредственный день наступления события), то соответствующим днем (день истечения срока) будет предыдущий по названию день, а если нет - то будет соответствовать дню начала срока. Не совсем ясно, какое из предложенных положений относительно начала исчисления срока использовать правоприменителю в рамках конкретного правоотношения.

<8> См.: Мещерякова Т.Р. Указ. соч. С. 52 - 54.

В свою очередь Н.Н. Цуканов предлагает исчислять сроки, предусмотренные КоАП РФ, годами, месяцами, сутками и часами, не включая в данный перечень категорию "день", однако в предлагаемых им нормах "О порядке исчисления сроков, установленных законодательством об административных правонарушениях" <9> он все же говорит о сроках, исчисляемых днями.

<9> См.: Цуканов Н.Н. О сроках в производстве по делам об административных правонарушениях и порядке их исчисления в органах внутренних дел // Вестник ВГУ. Серия "Право". 2009. N 1. С. 230.

Автор срок, исчисляемый днями, рассматривает по правилам, установленным для суток. Далее он пишет, что срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток. Таким образом, сроки, исчисляемые днями, по мнению автора, также истекают в 24 часа, следовательно, исчисление сроков в днях и сутках осуществляется одинаково.

Н.Н. Цуканов также рассматривает такую разновидность срока, как "дневной срок", данная категория представляется нам неопределенной, так как автор не раскрывает содержание ее понятия и в рамках КоАП РФ она не закреплена.

Далее автор пишет, что, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока является ближайший следующий за ним рабочий день. Однако остается не ясным, применима ли данная норма к срокам, исчисляемым сутками, или нет.

Подобное предложение по совершенствованию административного законодательства предлагает и Т.Н. Хохлова <10>. Она исчисляет сроки годами, месяцами или днями, указывая в своей работе на нецелесообразность применения двух разных категорий "дни" и "сутки". Оценивая новаторство предложенного автором подхода, необходимо отметить ряд нерассмотренных аспектов данного вопроса. Так, не раскрыты правила исчисления для конкретных сроков и не исследована такая категория, как "сутки", что вряд ли является допустимым.

<10> См.: Хохлова Т.Н. Производство по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 131 - 132.

В действующих нормах КоАП РФ при исчислении сроков совершения одних и тех же процессуальных действий устанавливаются различные временные единицы их измерения. Так, например, согласно ч. 1 ст. 30.3 жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток, а в ч. 3 анализируемой статьи закреплено, что подача жалобы на постановление по делам об административных правонарушениях осуществляется в пятидневный срок.

Совместное использование данных понятий приводит к неоднозначному пониманию, так как из приведенного примера видно, что категория "день" применяется в значении "сутки". Возникает вопрос о целесообразности закрепления в ст. 4.8 КоАП РФ положений, которые содержат различные правила исчисления для данных категорий срока. Представляется необходимой корректировка либо норм вышеуказанной статьи, либо положений КоАП РФ, в которых одновременно используются категории "день" и "сутки".

Далее считаем целесообразным рассмотреть вопрос возможности переноса срока. Исследуя правило о переносе окончания сроков на следующий день, А.А. Гараев приходит к выводу о том, что оно не должно применяться к производству по делам об административных правонарушениях ввиду недопустимости применения аналогии закона <11>.

<11> См.: Гараев А.А. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях // Законность. 2010. N 8. С. 55.

Так, например, при рассмотрении вопроса об исчислении сроков днями в ст. 4.8 КоАП РФ устанавливается, что срок, исчисляемый днями, истекает в его последний день. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий день, его последним днем считается первый следующий за ним рабочий день. Таким образом, в данном случае предусматривается возможность переноса срока. Однако при исчислении срока сутками он истекает в 24 часа последних суток <12>. Законодатель не устанавливает возможность переноса срока с нерабочего дня на следующий за ним рабочий при исчислении срока в сутках.

<12> См.: ч. 2 ст. 4.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 N 195-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.

Анализ действующих норм КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что исчисление срока одних и тех же процессуальных действий в различных временных единицах может привести к нарушению равенства прав участников административного процесса. В сложившейся ситуации граждане, являющиеся субъектами тех или иных процессуальных действий, могут обладать не равными временными периодами для их совершения. Подобная ситуация может привести к нарушению конституционного принципа равенства перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ <13>.

<13> См.: ст. 19 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Так, в КоАП РФ существуют нормы, где один и тот же срок предусмотрен и сутками, и днями. Например, согласно ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае попадания окончания срока на нерабочий день, например воскресенье, ни в коем случае не переносится на понедельник, и срок истечет в 00.00, а так как фактически физическое лицо не сможет в нерабочие дни обратиться с подачей жалобы, данный срок будет уменьшен, в конкретном примере - до 8 дней, что, на наш взгляд, представляется неправомерным.

Положение о переносе последнего дня процессуального срока с нерабочего дня на первый следующий за ним рабочий день считается усиливающим защиту прав и законных интересов участников административного производства <14>.

<14> См.: Москаленко С.С., Головко В.В. К вопросу о совершенствовании применения процессуальных сроков по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения // Мировой судья. 2006. N 11. С. 33.

В ст. 4.8 КоАП РФ также указано, что если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным. То есть при исчислении срока сутками можно решить данный вопрос, не "теряя времени", воспользоваться организацией связи и отправить жалобу и в выходной день, в этом случае срок не будет пропущен.

Статья 30.3 КоАП РФ содержит норму, исчисляемую днями, а именно в ч. 3 данной статьи сказано, что жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56 КоАП РФ, могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копии постановления, это означает, что при попадании окончания данного срока на нерабочий день срок переносится на следующий за ним рабочий день, т.е. если срок заканчивается в субботу, то он может быть перенесен на понедельник, тем самым быть растянутым до 7 дней.

Слово "сутки" означает астрономический оборот Земли, т.е. от 00.00.01 до 00.00.00, в то же время "день" означает светлое время суток - от рассвета до заката, полагаем, что в данном случае применили слово "день" в значении "сутки".

Тогда не ясно, с какой целью законодатель в ст. 4.8 КоАП РФ предусматривает различные правила для исчисления сроков днями и сутками.

Анализируя правовое регулирование исчисления сроков по делам об административных правонарушениях, Н.Н Цуканов предлагает использовать следующее правило. Если срок исчисляется в сутках и его течение начинается "со дня", то во внимание должны приниматься лишь полные сутки без учета часов. Если же начало срока связывается законодателем с каким-либо моментом ("с момента", "немедленно" и т.д.), то во внимание должны приниматься часы и минуты <15>.

<15> См.: Цуканов Н.Н. Указ. соч. С. 228.

Представляется, что при разработке норм ст. 4.8 КоАП РФ, содержащей правила исчисления сроков, целесообразно было предусмотреть трудности, которые могут возникнуть при их применении.

Немаловажное значение имеет определение начала течения срока, так как законодатель связывает его с каким-нибудь юридическим фактом, чаще всего с определенным действием.

Так, ч. 2.1 ст. 27.13 содержит положения, указывающее на то, что движение транспортного средства к месту устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства разрешается (за исключением случаев, предусмотренных ст. 9.3 и ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ) не более чем в течение суток с момента запрещения эксплуатации транспортного средства, ч. 2 ст. 27.17 КоАП РФ гласит, что срок временного запрета деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг и т.д.

Однако исходя из норм, закрепленных в административном законодательстве, можно прийти к выводу, что момент (день), которым определяется начало течения срока, не засчитывается в его продолжительность. Очевидно, законодатель стремился к тому, чтобы первый учитываемый день срока также был полными сутками <16>. Исчисление всех сроков, определяемых периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты, которой определено начало процессуального срока <17>. Однако в КоАП РФ предусмотрены случаи отсчета срока с того дня и даже часа, когда имело место процессуальное действие (административное задержание), с наступления события (вытрезвления) <18>.

<16> См.: Долинская В.В. Сроки в материальном и процессуальном праве // Закон. 2004. N 6. С. 7.
<17> См.: Москаленко С.С., Головко В.В. Указ. соч. С. 27.
<18> См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 402.

В ч. 1 ст. 4.8 КоАП сказано, что "течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока". Анализируя данную норму, необходимо отметить расплывчатость используемой законодателем правовой категории "следующий день", не ясно, в каком значении она использована и с какого часа начинает течь тот или иной срок. Началом исчисления срока будет служить начало рабочего дня или 00.00 часов? И что делать в случае, если начало течения (исчисления) срока выпадает на нерабочий или праздничный день?

Для правильного понимания и решения вопроса исчисления срока важным также является вопрос окончания его исчисления.

В ст. 4.8 КоАП РФ закреплены нормы исчисления конкретных видов сроков. А именно положения, закрепляющие истечение сроков, исчисляемых днями, сутками, месяцами, годами. Про "месяц" сказано, что срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца. В положениях о сроках, исчисляемых годами, законодатель не делает оговорки на случай, если при исчислении срока годами последний день срока в году, на который выпадает число истечения срока, отсутствует. Что можно расценивать как пробел, заставляющий правоприменителя использовать аналогию нормы об исчислении срока месяцами.

На наш взгляд, при совершенствовании норм анализируемой статьи КоАП РФ целесообразно перечень единиц исчисления сроков расположить по возрастанию. Представляется возможным изложить ч. 1 ст. 4.8 КоАП РФ в следующей редакции: "Сроки, предусмотренные настоящим Кодексом, исчисляются часами, днями, сутками, месяцами и годами", а также при уточнении вопроса начала течения срока дополнить словами "совершения действия", а именно: "Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которыми определено начало срока".

Возможно при закреплении положений об исчислении сроков в тех или иных единицах начинать со сроков, течение которых измеряется днями.

Сопоставив положения НК РФ, ГК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, ТК ТС, представляется целесообразным дополнить ч. 3 ст. 4.8 КоАП РФ словами "праздничный день", также уточнить, какие дни считать рабочими днями, и изложить данную норму в следующей редакции:

"Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий или праздничный день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день".

Примечание ст. 4.8 КоАП РФ дополнить текстом следующего содержания: "Под рабочими днями понимаются дни недели с понедельника по пятницу, на которые не приходятся праздничные дни, объявленные нерабочими в соответствии с законодательством РФ".

Нормы, устанавливающие сроки, исчисляемые годами, дополнить словами: "а если этот год не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого года", что позволит отойти от аналогии. При этом видится правильным отнести различные единицы исчисления сроков в разные части статьи.

Учитывая все вышесказанное, данная статья КоАП РФ может выглядеть следующим образом:

"Статья 4.8. Исчисление сроков

Сроки, предусмотренные настоящим Кодексом, исчисляются часами, днями, сутками, месяцами и годами. Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которыми определено начало срока.

Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий или праздничный день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.

Срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток.

Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца.

Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года, а если этот год не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого года.

Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.

Примечание. Под рабочими днями понимаются дни недели с понедельника по пятницу, на которые не приходятся праздничные дни, объявленные нерабочими в соответствии с законодательством РФ.

Положения настоящей статьи не применяются, если другими статьями настоящего Кодекса установлен иной порядок исчисления сроков, а также при исчислении сроков административных наказаний".