Мудрый Юрист

Особенности реализации специальных административных режимов

Рыльская Марина Александровна, доктор юридических наук, доцент, профессор Российской таможенной академии.

В статье раскрывается правовая сущность санкций и ограничений в системе действия специальных административно-правовых режимов на отдельных территориях РФ. Автор уделяет значительное внимание анализу нормативной правовой основы, регламентирующей специальный порядок и способы реализации их применения.

Ключевые слова: правовой режим, императивный метод юридического воздействия, особые административные режимы, режим охраны Государственной границы, режим закрытых административно-территориальных территорий, административно-правовой режим защиты граждан и юридических лиц.

Implementation features of special administrative management

M.A. Rylskaya

The article describes the legal essence of sanctions and restrictions in the action system of special administrative law management in certain territories of the Russian Federation. The author pays considerable attention at the legal basis regulating a special order and ways of their implementation.

Key words: legal regime, imperative method of legal influence, special administrative management, security arrangement of the National Frontier, management of closed administrative territories, administrative law defense of citizens and legal entities.

В юридической литературе категория "правовой режим" получила достаточно широкое распространение. В одних работах под ним понимается законность, в других - порядок, в-третьих - специальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств. Иногда сюда добавляют и "комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств" <1>.

<1> См.: Бахрах Д.П. Административное право. М., 2006; Агапов А.Б. Административное право. М., 2006.

Существующее многообразие терминов объясняется не только недостаточной научной проработкой обозначаемых ими понятий, но и тем, что при рассмотрении одних и тех же объектов - явлений, процессов, условий авторы вместе с использованием различных дефиниций стремятся отразить те их признаки, которые наиболее полно и точно отражают складывающуюся обстановку.

В общем случае правовой режим можно рассматривать как особую целостную систему регулятивного воздействия, которой свойственны специфические приемы регулирования: специальный порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, санкции, способы их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на эту совокупность норм.

Административно-правовой режим - это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком. При императивном методе юридического воздействия субъекты правоотношений по своему статусу занимают неравные позиции. Конструкция из способов правового регулирования, пропуская через себя административно-правовой метод, выталкивает на передний план позитивные обязывания и запреты. Правовое воздействие осуществляется на властно-императивных началах, когда юридическая энергия поступает от наделенного властными полномочиями субъекта, создавая тем самым отношения субординации, подчинения <2>.

<2> См.: Бахрах Д.П. Административное право. М., 2006.

Именно к административно-правовым режимам относятся режимы видов деятельности, отдельных объектов и территорий. Анализ конкретных параметров функционирования того или иного административно-правового режима выявляет некоторую общность, которая проявляется в наличии более или менее развернутой сети запретов и дозволений. Основными среди них являются ограничения:

При этом должностные лица органов государственной власти в данных условиях в соответствии с законодательством РФ имеют право:

Данный типовой перечень запретов и ограничений может изменяться и варьироваться в соответствии с конкретными параметрами функционирования того или иного административно-правового режима, что выражается введением большего или меньшего количества позитивных обязываний, степенью жесткости юридического регулирования, допустимым уровнем активности субъектов и пределами их правовой самостоятельности. Рассмотрим конкретные примеры.

Одним из видов административно-правовых режимов являются особые административные режимы (далее - особые режимы), которые вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей на определенных территориях и предусматривают установление бессудных (административных) ограничений частноправовой и публичной (общегосударственной) деятельности. Особые режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования <3>.

<3> См.: Агапов А.Б. Административное право. М., 2006. С. 348.

Данный вид режимов различается по временному аспекту применения: их введение может быть обусловлено конкретным сроком, как, например, специальные правовые режимы военного и чрезвычайного положения или режим контртеррористической деятельности, либо такие режимы действуют постоянно применительно к регулируемым отношениям, например режим охраны Государственной границы или режим закрытых административно-территориальных образований.

Особые режимы различаются в зависимости от устанавливаемых ими ограничений. Специальные правовые режимы предусматривают наиболее жесткое сочетание различных ограничений публичной и частноправовой деятельности лица (органа) вплоть до ее приостановления, так как вводятся с учетом возникновения и развития чрезвычайных обстоятельств различной интенсивности <4>. Обеспечение указанных режимов связано с решением административно-организационных и материально-технических вопросов, таких как подготовка сил и средств, обеспечивающих функционирование режима, создание специальных фондов и источников финансирования, оказание гуманитарной помощи, осуществление спасательных и восстановительных работ и т.п.

<4> В эту категорию входят природные и техногенные катастрофы, массовые беспорядки, террористические акции и экстремистские проявления, а также вооруженные конфликты внутреннего или международного характера. См.: Рыльская М.А. Особенности реализации правового статуса МВД России в регионах с потенциальной конфликтностью: Монография. М., 2004.

Необходимо отметить, что понятие правовой категории "специальный правовой режим" весьма неоднозначно. С одной стороны, развитие чрезвычайных обстоятельств невозможно предусмотреть в деталях, поскольку они требуют быстрых и решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой юридической процедуре, отчего часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма широкие и недостаточно определенные полномочия. С другой стороны, такое недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти крайне опасно, поскольку у нее, естественно, возникает искушение немедленно положить конец чрезвычайной ситуации силовыми, а не правовыми методами.

Его отличительной особенностью являются: образование чрезвычайных государственных органов, правовые акты которых (в том числе по вопросам охраны общественного порядка и безопасности) обязательны для всех государственных органов, должностных лиц и граждан, находящихся на территории их действия; вступление в силу специальных нормативных актов и специальных правовых норм, содержащихся в действующем законодательстве; применение чрезвычайных мер в целях обеспечения должного общественного порядка и безопасности. Объявление специальных правовых режимов обусловливается тем, что обычные методы и формы, применяемые в указанных целях, становятся, как показывает опыт, неприемлемыми или же недостаточно эффективными.

Обеспечение правопорядка в условиях специального правового режима противоречиво по своей природе, поскольку направлено на достижение или восстановление нормальных, обычных условий жизнедеятельности в определенных границах и одновременно связано с принятием экстраординарных мер, ограничивающих суверенитет личности и меняющих содержание социального управления; в связи с этим правовое регулирование чрезвычайного положения охватывает сложный комплекс регулирующих и охранительных мер, требует высоких затрат собственно в ресурсном и социально-психологическом планах.

Введение и осуществление специального правового режима во многом связано с проблемой ответственности, которая может порождаться действиями, вызвавшими необходимость в особом режиме, а также противодействием порядку чрезвычайного положения, либо превышением власти в этой ситуации, либо халатностью или некомпетентностью власти; эта ответственность может носить политический, государственно-правовой и иной характер.

Субъектами правового поведения в данных условиях являются различные органы власти, хозяйственные структуры (предприятия), отдельные граждане, образующие население территории, на которой действуют указанные режимы; в связи с этим существенное значение имеет использование статусного подхода к совершенствованию правового регулирования социальных отношений.

В общем случае специальные правовые режимы - это специальные правовые регламенты деятельности органов государственной власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые должны включать в себя общие и особенные предписания, установленные с учетом начал законности и целесообразности.

При этом специфика правового аспекта заключается в: а) установлении специального правового режима для граждан и должностных лиц; б) изменении приоритетов целей правоприменения; в) структурных изменениях самой правоприменительной практики; г) появлении новых видов правонарушений и усиленных санкций.

Дополнительные меры специальных правовых режимов состоят не только в установлении временных правовых ограничений, связанных с перемещением граждан, грузов в пределах определенных территорий, ограничении на определенный период отдельных видов деятельности, но и во временном изъятии из правомерного владения оружия и боеприпасов у физических и юридических лиц, усилении охраны подлежащих государственной охране объектов жизнеобеспечения и коммуникаций, а также иных объектов и видов деятельности, приобретающих значение стратегически важных объектов.

Объемы и характер ограничений определяются субъектами принятия решений о введении дополнительных мер конкретного специального правового режима.

Временные ограничения прав и законных интересов физических, должностных и юридических лиц могут содержать ограничения на финансово-экономическое сотрудничество с субъектами РФ, международные поездки, железнодорожное и воздушное сообщение, а также пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на временно неконтролируемой территории.

На территории, где введены дополнительные меры, также может быть установлен контроль за наличием и ассортиментом продовольствия, товаров первой необходимости, включая их нормированное распределение населению, лекарственных препаратов на объектах торговли, а также контроль за поддержанием социально приемлемых цен на продовольствие и медикаменты, который распространяется на предприятия оптовой и розничной сети независимо от форм собственности.

В связи с тем что введение особых режимов предусматривает ограничения прав и свобод лица, их установление допускается только федеральным конституционным законом (применительно к специальным правовым режимам) либо федеральным законом (в случае установления других административных режимов). Первые вводятся на территории РФ или в ее отдельных местностях Президентом РФ. Изменение или прекращение ограничений, обусловленных применением постоянных особых режимов, регулируется федеральным законом или подзаконным актом, как правило, постановлением Правительства РФ.

В отличие от ограничений, устанавливаемых специальными правовыми режимами, режим охраны Государственной границы как постоянный особый режим представляет собой систему мер превентивной властной деятельности, осуществляемой в целях предотвращения и пресечения правонарушений на Государственной границе и приграничной территории. Он также предусматривает особый правовой режим передвижения граждан и их имущества через Государственную границу РФ. В целях его обеспечения установлены ограничения публичных и экономических прав субъектов предпринимательства и иных лиц, обусловленные проведением пограничного <5>, таможенного <6> и иного государственного контроля (иммиграционного, транспортного, фитосанитарного и т.п.).

<5> Пограничный контроль предусматривает особый правовой режим передвижения граждан и их имущества через Государственную границу РФ и их пребывания в пограничной зоне. В целях обеспечения пограничного режима установлены ограничения публичных и экономических прав субъектов предпринимательства и иных лиц.
<6> Таможенный контроль включает в себя различные публичные процедуры и превентивную правоохранительную деятельность таможенных органов, реализация которых сопряжена с ограничением имущественных прав субъектов предпринимательства.

Контрольные мероприятия включают в себя не только проверку документов, проведение личного досмотра, досмотра транспортных средств и имущества, перемещаемых через Государственную границу <7>, но и могут устанавливать запрет на въезд в Российскую Федерацию или выезд за ее пределы, что означает приостановление права лиц на свободу передвижения либо его бессрочное прекращение <8>. При этом в указанных случаях ограничиваются права граждан на личную неприкосновенность, а применительно к досмотру - также и права на свободу передвижения (ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 27 Конституции РФ).

<7> Обязанности, установленные при передвижении лиц через Государственную границу РФ (далее в данном параграфе - Государственная граница), а также обязанности, обусловленные проведением пограничного и иных видов государственного контроля, установлены разделом III Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации".
<8> См.: ч. 3 ст. 11 указанного Закона РФ.

Кроме того, в целях осуществления приграничного режима могут быть установлены дополнительные обязанности муниципальных образований в части владения, пользования или распоряжения муниципальным имуществом (прежде всего - недвижимостью) <9>, что влечет за собой и ограничение публичной компетенции органов местного самоуправления, установленных ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, а также санкционирует деятельность субъектов предпринимательства, расположенных в пределах пограничной зоны, выдавая разрешения на осуществление хозяйственной, промысловой и иной коммерческой деятельности либо запрещая ее проведение <10>.

<9> Например, при введении ограничений хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений, расположенных в пределах пограничной зоны (ст. ст. 18, 19 Закона "О Государственной границе Российской Федерации"). О взаимоотношениях пограничных и муниципальных органов при определении территориальных пределов пограничной зоны см. ч. 4 ст. 16 указанного Закона РФ.
<10> Например, в случае установления запрета на содержание скота или его выпас в полосе местности вдоль Государственной границы (ч. 1 ст. 18, ст. 19 Закона "О Государственной границе Российской Федерации").

Рассматривая правовую сущность санкций и ограничений постоянных особых режимов, следует отдельно остановиться на некоторых мерах пресечения, проводимых должностными лицами пограничных и таможенных органов в рамках своих полномочий.

Например, проведение личного досмотра в целях обеспечения пограничного и таможенного контроля представляет собой исключительный метод контроля, и его применение допускается только в отношении лиц, относительно которых имеются сведения об их намерении скрыть товары (предметы), незаконно перемещаемые через Государственную и таможенную границы. Для сравнения: личный досмотр в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях представляет собой единое процессуальное действие, осуществляемое при доставлении и административном задержании и применяемое к лицу, подозреваемому в совершении проступка, в качестве унифицированной процедуры. Он может предусматривать обследование медицинским сотрудником лица, подозреваемого в совершении правонарушения, должен проводиться только в присутствии понятых. Хотя соответствующая мера административного пресечения, предусмотренная Кодексом РФ об административных правонарушениях, может быть проведена и без понятых <11>.

<11> Проведение личного досмотра без понятых допускается только в случаях, установленных ч. 4 ст. 27.7 КоАП РФ. Порядок осуществления личного досмотра в соответствии с данной статьей, предусматривающий не столь обременительные ограничения прав досматриваемого лица, в данном случае не применяется (п. 15 Положения о применении средств и методов контроля и ч. ч. 1 - 4 ст. 27.7 КоАП РФ).

Мера административного пресечения в виде изъятия вещей и документов может применяться по результатам личного досмотра и независимо от его проведения в целях проведения пограничного контроля. В этом случае документы временно изымаются у добросовестных граждан для подтверждения достоверности указанных в них сведений. Изъятию подлежат также недействительные документы. В отличие от аналогичной меры административного пресечения, установленной ст. 27.10 КоАП РФ, изъятие вещей и документов, проводимое на территории пограничного режима, может быть осуществлено и в отсутствие понятых <12>.

<12> См.: п. 8 ст. 30 Закона "О Государственной границе Российской Федерации".

При осуществлении меры административного пресечения в виде отбора проб (образцов) предусматривается изъятие определенного количества грузов, товаров для последующего проведения экспертизы. Эта мера применяется по результатам проведения досмотра транспортных средств, грузов, товаров и представляет собой единую процессуальную форму контроля <13>. Отбор проб (образцов) применяется в целях предотвращения или пресечения правонарушения, и в этом случае ограничиваются имущественные права подозреваемого. Рассматриваемая мера административного пресечения может быть применена к имуществу добросовестного лица в превентивных правоохранительных целях, например при проведении сотрудниками Роспотребнадзора ветеринарно-санитарного контроля.

<13> См.: абз. 2 п. 14 и п. 17 Положения о применении средств и методов контроля.

Арест имущества как мера административного пресечения применяется в отношении товаров, грузов и транспортных средств только при наличии подозрений в их незаконном перемещении через Государственную границу. Собственник имущества или иное лицо, у которого оно находится, не вправе распоряжаться арестованным имуществом в течение всего срока осуществления процессуальных действий, подтверждающих или опровергающих наличие факта правонарушения. При отсутствии на государственной границе таможенных органов арест товаров, грузов и транспортных средств допускается только в пределах приграничной территории <14>.

<14> См.: п. 9 ст. 30 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации".

Реквизиция транспортных средств осуществляется должностными лицами пограничных и таможенных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, например при поиске лиц, подозреваемых в совершении правонарушения. Реквизиция может быть применена к транспортным средствам любых форм собственности. При этом такие средства временно изымаются у собственника или иного лица, у которого они находятся на законных основаниях, и используются в целях осуществления поисковых мероприятий или иных публичных потребностей. Реквизиция транспортных средств производится с соблюдением установленных процессуальных гарантий защиты имущественных прав, при этом вред, причиненный собственнику транспортных средств, возмещается по решению суда. Реквизированные транспортные средства возвращаются их собственнику (владельцу) после прекращения действия обстоятельств, в связи с которыми была применена реквизиция, например после проведения в приграничной территории оперативно-розыскных мероприятий <15>.

<15> Реквизиция имущества осуществляется только при наличии рассмотренных выше чрезвычайных обстоятельств с соблюдением имущественных гарантий владельца (собственника) транспортных средств, т.е. с возмещением вреда, причиненного имуществу его временным использованием в публичных целях (ст. 242 ГК РФ).

Сопровождение транспортных средств, грузов и товаров осуществляется сотрудником контрольного органа от Государственной границы до пункта пропуска через нее в целях исключения несанкционированной посадки или высадки лиц и погрузки (выгрузки) грузов, товаров <16>.

<16> См.: п. 12 Положения о применении средств и методов контроля.

При проведении осмотра транспортных средств, грузов и товаров и их досмотра вскрываются упаковки грузов и товаров или грузовых помещений, контейнеров, снимаются соответствующие пломбы, печати, при этом может быть нарушена конструктивная целостность досматриваемых вещей. Досмотр транспортного средства, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, не допускает причинения механического воздействия досматриваемым вещам и иного вреда.

Осмотр помещений и территорий, в соответствии со ст. 27.8 КоАП РФ, применяется в отношении объектов недвижимости, используемых в коммерческих целях и находящихся в собственности субъектов предпринимательства <17>. В отличие от указанных мер в целях пограничного контроля проводится осмотр помещений и территорий пунктов пропуска через Государственную границу. В данном случае осмотр осуществляется в отношении недвижимости, используемой исключительно в публичных целях и находящейся в федеральной собственности или в собственности субъектов Федерации <18>. Указанная мера административного пресечения применяется должностными лицами ФТС России, ФМС России, Роспотребнадзора и Ространснадзора, осуществляющими соответственно таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный и транспортный контроль, и предусматривает проведение проверок не только служебных, но и бытовых помещений, при этом лица, обнаруженные в пунктах пропуска, могут быть подвергнуты личному досмотру.

<17> Осмотр помещений и территорий как мера таможенного контроля проводится по преимуществу в отношении указанных объектов недвижимости, используемых в предпринимательских целях на территории пограничной зоны. Осмотру подлежат и публичные объекты недвижимости (за исключением жилых помещений).
<18> Строительство и реконструкция пунктов пропуска проводится за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а в некоторых случаях - с привлечением средств внебюджетных источников финансирования (п. 36 Положения о пунктах пропуска через Государственную границу РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 60).

Для проведении осмотра помещений и территорий должностные лица органов публичного контроля наделяются различными полномочиями. При этом сотрудники пограничных органов, органов ФТС России и ФМС России в соответствии с их полномочиями, установленными Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации", вправе проводить осмотр любых объектов недвижимости независимо от форм собственности.

Осмотр проводится в плановом порядке, при наличии сведений о противоправных действиях в пунктах пропуска проводятся внеплановые контрольные мероприятия <19>.

<19> См.: абз. 2 п. 16 Положения о применении средств и методов контроля.

Таким образом, эффективность режима охраны Государственной границы в конечном счете зависит от умелого использования юридического инструментария и успешного взаимодействия специальных служб.

Еще одним из особых режимов отдельных территорий является режим закрытых административно-территориальных территорий (ЗАТО) <20> для обеспечения безопасности, в соответствии с которым устанавливаются публичные и цивилистические ограничения прав государственных, муниципальных органов и учреждений, а также субъектов предпринимательства <21>. Органы государственной исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления осуществляют свою властную деятельность на территории ЗАТО с учетом публичных ограничений их полномочий. В сфере правовой регламентации указанные государственные (муниципальные) органы вправе принимать нормативные акты в соответствии с базовым Законом, предусматривающим установление федеральным Правительством в отношении конкретного ЗАТО особого режима безопасности на контролируемых и запретных зонах, в пределах которых вводятся ограничения передвижения транспортных средств и физических лиц <22>.

<20> Данный раздел подготовлен на основе материалов указанного ранее учебника А.Б. Агапова "Административное право".
<21> См.: п. 1 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ) (далее в тексте данного параграфа - базовый Закон).
<22> Об ограничениях полетов летательных аппаратов см. п. 1 ст. 3 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании". Разрешения на полеты над территорией ЗАТО согласовываются с начальником специального производственного объекта Минобороны России и органом ФСБ России (п. 31 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства РФ по атомной энергии, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 693, п. 30 Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655).

Территориальные пределы ограничений передвижения граждан обусловлены их профессиональной или служебной деятельностью, например, в случае их допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, им может быть отказано в выезде за границу по частным вопросам.

На территории ЗАТО устанавливаются и ограничения проживания граждан, утративших производственную или служебную связь со специальными объектами, расположенными на указанной территории. Такие граждане переселяются с предоставлением социальных компенсаций, в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ <23>.

<23> О статусе граждан, переселяемых с территории ЗАТО в указанных случаях, см. п. 2 ст. 7 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании". Об ограничениях выезда граждан за границу по частным вопросам см.: п. 28 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства РФ по атомной энергии; п. 28 Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ.

Актами федерального Правительства вводятся специальные условия землепользования, в соответствии с которыми ограничиваются имущественные правомочия муниципальных органов в сфере пользования и распоряжения землей и другими объектами муниципальной недвижимости. Земли ЗАТО, включающие в себя земли промышленности, обороны, с момента принятия Президентом РФ указа об учреждении ЗАТО изымаются из муниципальной собственности и передаются в бессрочное пользование специальным промышленным объектам. Такие земли относятся к федеральной собственности, содержание правомочий владения и распоряжения ими для нужд муниципального образования определяется постановлениями Правительства РФ <24>.

<24> См.: п. п. 1, 2 ст. 6 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании".

В соответствии с рассматриваемым публичным режимом устанавливается специальный порядок формирования и расходования средств бюджета ЗАТО, согласно которому финансирование строительной и иной хозяйственной деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Хозяйственная деятельность, предназначенная для обеспечения муниципальных нужд и осуществляемая за счет средств местных бюджетов, ограничивается <25>.

<25> О формировании бюджета ЗАТО см.: ст. 5 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании".

Особый правовой режим ЗАТО обеспечивается также посредством введения цивилистических ограничений деятельности субъектов предпринимательства и некоммерческих организаций, в том числе ограничений в сфере землепользования. Владение, пользование и распоряжение землями на территории ЗАТО осуществляется исключительно в общегосударственных целях, публичные потребности обеспечения особого режима доминируют над частноправовыми интересами. Предоставление гражданам земельных участков для удовлетворения собственных нужд (например, для целей сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства) осуществляется исключительно за пределами ЗАТО <26>. Сделки с иными объектами недвижимости, например договоры купли-продажи и аренды зданий, сооружений, вправе заключать только граждане, постоянно проживающие на территории ЗАТО, и субъекты предпринимательства, зарегистрированные на этой территории. Таким образом, участниками таких сделок не могут быть иностранные лица, а также отечественные юридические и физические лица, утратившие производственную связь со специальными производственными объектами, расположенными в пределах ЗАТО <27>.

<26> См.: п. 5 ст. 6 указанного Закона.
<27> Участие таких лиц в сделках с недвижимостью допускается в исключительных случаях по специальному разрешению муниципальных и иных публичных органов, действующих в пределах ЗАТО (п. п. 1, 2 ст. 8 данного Закона).

Коммерческие организации, созданные на территории ЗАТО, осуществляют свою деятельность исключительно в целях удовлетворения производственных и социальных потребностей проживающих здесь граждан с привлечением местных трудовых ресурсов. Целевая направленность коммерческой деятельности организаций является релятивным ограничением, в соответствии с которым на территории ЗАТО не создаются комплексные производственные предприятия, например финансово-промышленные группы и торговые холдинги, предпринимательская деятельность которых рассчитана на привлечение экономических и трудовых ресурсов нескольких субъектов Федерации <28>.

<28> См.: п. 30 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства РФ по атомной энергии; п. 29 Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ.

Рассматриваемый правовой режим устанавливает особые требования в отношении общественно-политической деятельности. Создание и деятельность на территории ЗАТО иностранных неправительственных организаций с иностранными инвестициями допускаются только в исключительных случаях по согласованию с ФСБ и МВД России, указанные органы вправе отказать в создании таких организаций <29>. На территории ЗАТО запрещается деятельность общественных объединений (в том числе религиозных и иных некоммерческих организаций), учредителями которых являются иностранные лица и организации <30>.

<29> См.: п. 5 Правил создания и деятельности на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2006 г. N 302.
<30> См.: п. п. 2.1, 2.2 ст. 3 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании".

Неисполнение должностными лицами публичных органов, субъектами предпринимательства и гражданами рассмотренных запретов и ограничений квалифицируется по ст. 20.19 КоАП РФ. К таким проступкам относятся: въезд граждан на территорию ЗАТО или выезд с этой территории без разрешения муниципального органа, проникновение граждан в пределы внутренних контролируемых или запретных зон, создаваемых по периметру специальных производственных объектов, ведение гражданами дачного и жилищного строительства в пределах территории ЗАТО.

К публичным субъектам рассматриваемого административного правонарушения относятся начальник (директор) специального объекта, расположенного на территории ЗАТО, а также должностные лица муниципальных органов, ответственные за осуществление рассмотренных выше разрешительных правил <31>. Протокол о рассматриваемых административных правонарушениях составляется сотрудником милиции либо должностным лицом подразделения воинской части или органа управления внутренних войск МВД России (п. п. 1, 78 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Протокол и другие материалы дела об указанном правонарушении передаются на рассмотрение мировому судье (ч. ч. 1, 3 ст. 23.1 КоАП РФ). При назначении административного штрафа в размере, не превышающем одного МРОТ (в минимальном размере, установленном санкцией статьи 20.19 КоАП РФ), протокол об административном правонарушении не составляется. Сотрудник милиции или внутренних войск в этом случае взимает штраф на месте совершения проступка. При оспаривании подозреваемым лицом факта совершения правонарушения либо при назначении административного штрафа в размере, превышающем один МРОТ, осуществляются вышеуказанные процессуальные действия, предусматривающие судебную процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. ч. 1, 2 ст. 28.6 КоАП РФ).

<31> Пункт 4 ст. 3 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании" рассматривает граждан в качестве потенциальных нарушителей этого особого правового режима. Однако в обеспечении режима ЗАТО участвуют также публичные органы, должностные лица которых также являются субъектами проступков, установленных ст. 20.18 КоАП РФ. Это предусмотрено и подзаконными актами, принятыми в соответствии с указанным Законом (п. 4 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства РФ по атомной энергии, п. 4 Положения об обеспечении особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ).

Сотрудники МВД России вправе применять меры административного пресечения в виде доставления, административного задержания (п. 3 ч. 1 ст. 27.2, п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ), личного досмотра, осмотра помещений и территорий, досмотра транспортного средства и изъятия вещей и документов, обнаруженных при проведении осмотра или досмотра.

Правовая регламентация режима ЗАТО осуществляется актами различной юридической силы. В соответствии с базовым Законом устанавливаются общие требования к правилам разрешительной системы на территории ЗАТО и в зоне специальных производственных объектов. Порядок миграции населения, передвижения транспорта и предпринимательской деятельности на территории ЗАТО устанавливается постановлениями Правительства, принимаемыми в случаях, специально предусмотренных базовым Законом <32>. Таким образом, постановлениями федерального Правительства определяется порядок применения запрета и ограничений в сферах публичной и частноправовой деятельности, установленных базовым Законом <33>.

<32> Правовая регламентация постановлениями федерального Правительства возможна не только в случаях, предусмотренных абз. 5 - 7 п. 2, п. 3 ст. 1, п. 2, п. 2.1 ст. 3, абз. 4 п. 2, п. 3 ст. 4, абз. 2 п. 2 ст. 6, абз. 3 п. 1, абз. 1 п. 2 ст. 7 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании".
<33> Следует иметь в виду, что в процессе правореализации может возникнуть проблема статуса Закона "О закрытом административно-территориальном образовании". Ограничение прав и свобод, обусловленное рассматриваемым особым правовым режимом, может быть установлено только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

К ведению федерального Правительства отнесено финансирование специальных производственных объектов федерального подчинения, обеспечение мер социальной защиты граждан, проживающих на территории ЗАТО, а также переселяемых с этой территории. Наряду с указанными традиционными исполнительно-распорядительными функциями Правительство решает также общие проблемы статуса ЗАТО, например обеспечения режима секретности и изъятия наименования населенных пунктов из картографических документов <34>. Правительство РФ инициирует процедуру создания или упразднения ЗАТО, разрабатывая проекты соответствующих указов Президента РФ, определяет границы ЗАТО и административную подчиненность <35>. Таким образом, федеральное Правительство решает все основные проблемы статуса ЗАТО, в том числе и в случаях релятивной регламентации, например, в процессе разработки проектов федеральных законов об изменениях и дополнениях базового Закона федеральное Правительство реализует право законодательной инициативы.

<34> См.: абз. 5 п. 2 ст. 1 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании".
<35> Участие федерального Правительства в подготовке указов Президента РФ определено п. 1 ст. 2 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании".

Подытоживая проведенное выше исследование, следует подчеркнуть, что в создании и осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативной базы, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, призванных обеспечивать соблюдение установленных запретов и ограничений. Она выражается в создании особых правоприменительных структур и механизмов их координации, в сборе и обработке значительных информационных массивов о функционировании объекта, разработке комплексных программ взаимодействия всех субъектов, обеспечивающих поддержание конкретного режима.

Сжатые рамки статьи позволили рассмотреть лишь часть административно-правовых режимов, объединенных территориальными критериями. Существующее многообразие правовых режимов требует отдельного исследования. Тем не менее один аспект в данном случае невозможно обойти стороной, так как он тесно связан с поднятой темой. Говоря о правовой сущности введения санкций и запретов, необходимо затронуть проблему обеспечения при этом защиты граждан и юридических лиц. Указанный порядок регулирования выражен в комплексе административно-правовых средств, характеризующих направленность мер государства на обеспечение прав и интересов личности и общества путем взаимодействующих дозволений и обязываний, которые также являются содержанием комплексного административно-правового режима защиты граждан и юридических лиц. Он направлен прежде всего на защиту гражданских, экономических и социальных прав граждан и юридических лиц. Совокупность гражданских прав включает административные права на достоинство, а также права, обеспечивающие свободу и личную безопасность. Сюда же входят защита правосубъектности, равенства перед законом и права, обеспечивающие средства правовой защиты.

Учитывая, что специфическими чертами указанного режима помимо сферы правового обеспечения безопасности граждан и юридических лиц является возможность контролировать введение и применение жестких административно-распорядительных предписаний, проблема его применения становится крайне актуальной именно в совокупности с действием особых правовых режимов, ограничивающих часть этих прав. Как представляется, такое сочетание позволит найти необходимый правовой паритет и морально-этический компромисс в сложных условиях ограничения пределов правовой самостоятельности различных категорий нашего сообщества.

Библиографический список

  1. Агапов А.Б. Административное право. М., 2011.
  2. Бахрах Д.П. Административное право. М., 2006.
  3. Рыльская М.А. Особенности реализации правового статуса МВД России в регионах с потенциальной конфликтностью. М., 2004.
  4. Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы науки административного права. М., 2011.
  5. Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

References (transliteration)

  1. Agapov A.B. Administrativnoe pravo. M., 2011.
  2. Bakhrakh D.P. Administrativnoe pravo. M., 2006.
  3. Ryl'skaya M.A. Osobennosti realizatsii pravovogo statusa MVD Rossii v regionakh s potentsial'noy konfliktnost'yu. M., 2004.
  4. Kostennikov M.V., Kurakin A.V. Aktual'nye problemy nauki administrativnogo prava. M., 2011.
  5. Shevtsov M.N. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel'stva o yadernoy i radiatsionnoy bezopasnosti: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006.