Мудрый Юрист

Национальная платежная система: оценка эффективности механизма правового регулирования

Карташов Александр Викторович, старший преподаватель кафедры финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В своей статье автор сопоставляет ранее действовавший и существующий механизмы правового регулирования платежных систем в нашей стране. В работе отмечаются цели построения национальной платежной системы и перспективы ее развития в России, а также освещаются особенности организации инфраструктуры национальной платежной системы.

Ключевые слова: ФЗ "О национальной платежной системе", платежные услуги, электронные средства платежа, электронные денежные средства.

National payment system: valuation of efficiency of mechanism of legal regulation

A.V. Kartashov

In his article the author compares the previously existing and the existing mechanism of legal regulation of payment systems in our country. An author recorded the goal of a national payment system and its development prospects in Russia, and highlights features of the organization infrastructure of the national payment system.

Key words: FL "On National Payment System", payment services, electronic means of payment, electronic monetary means.

Финансовая деятельность государства носит комплексный характер. В силу того что отношения, складывающиеся в процессе ее осуществления, являются денежными, качество организации финансовой системы во многом зависит от установленного порядка их правового регулирования. Именно поэтому при построении системы государственных и общественных фондов одним из связующих звеньев, обеспечивающих организационное единство, выступает платежная система.

Платежная система играет решающую роль, обеспечивая своевременный перевод денежных средств как в рамках бюджетной системы, так и за ее пределами. Развитие современных технологий, необходимость интеграции России в мировую экономику и вызвали необходимость создания эффективной платежной системы, которая бы отвечала текущим рыночным потребностям и целям деятельности государства <1>.

<1> Как отмечают ученые, "развитие финансовой инфраструктуры, включая реформу платежной системы, стало первоочередной задачей в странах, где происходит становление рыночной экономики". См.: Криворучко С.В., Глисина В.Р. Современные платежные системы: Учеб. пособие, руководство по изучению дисциплины, практикум, тесты, учебная программа / Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. М., 2005. С. 7.

В экономической науке платежная система определяется учеными как "система взаимоотношений субъектов экономики, которая в соответствии с определенными принципами построения и процедурами обеспечивает инфраструктуру перевода денежных средств от одного экономического субъекта к другому" <2>.

<2> См.: Парафило Л.В. Экономические основы построения и функционирования платежной системы Российской Федерации: Автореф. на соискание степени кандидата экономических наук. Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов. 2001. С. 7 - 8.

В юридической литературе же платежную систему определяют "как совокупность правовых норм, учреждений, программно-технических и других средств, обеспечивающих проведение межбанковских расчетов" <3>.

<3> См.: Тарасенко О.А. Платежная система Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 1. С. 65.

Как отмечают ученые, "эффективное функционирование платежной системы может достигаться только на основе целенаправленных усилий государства" <4>.

<4> См.: Национальная платежная система России: проблемы и перспективы развития / Н.А. Савинская и др.; Под ред. д-ра экон. наук, проф. Н.А. Савинской, д-ра экон. наук, проф. Г.Н. Белоглазовой. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. С. 6.

Обычно выделяют различные факторы, препятствующие построению устойчивой платежной системы, такие, как "активная экспансия международных платежных систем на динамично развивающемся российском рынке безналичных розничных платежных инструментов; отсутствие государственной политики и стратегии в области развития платежных систем банковских карт; отсутствие специального законодательства, регулирующего отношения в сфере безналичных розничных платежных инструментов; недостаточный уровень развития инфраструктуры обслуживания карт; отсутствие достаточных экономических предпосылок для вступления российских банков в единую платежную систему банковских карт; отсутствие единого правового пространства, которое создало бы условия для реализации комплексных социально-экономических проектов на основе многофункциональных банковских карт; высокая стоимость проекта по созданию единой платежной системы банковских карт" <5>.

<5> См.: Каштанов И.В. Факторы, препятствующие созданию единой платежной системы банковских карт // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2008. N 3. С. 104.

Для платежной системы определяющее значение имеют принципы, на которых она базируется. В российской экономической литературе к таковым обычно относят:

<6> В целом перечень принципов построения национальной платежной системы был зафиксирован в рамках актов Банка международных расчетов (Bank for international settlements). См. также, например: Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Вып. 3. Общее руководство по развитию национальной платежной системы. Центральный банк Российской Федерации. 2008. С. 18 - 60.

Для оценки эффективности системы правового регулирования национальной платежной системы следует отметить определенные критерии, позволяющие учесть ее качественное состояние. К таковым относят, например, скорость осуществления платежных действий, стоимость осуществления платежных действий, а также возможного внедрения новейших технологий, риски в системе и адекватные способы управления ими, информационная целостность, критерии членства (участия) в системе <7>.

<7> Панина Д.С. Базовые критерии оценки экономической эффективности и безопасности платежной системы России // Вестник Оренбургского государственного университета. 2010. N 114. С. 172 - 176.

До сих пор механизм правового регулирования в сфере расчетов базировался на отдельных положениях Гражданского кодекса РФ (главы 42, 44 - 46) <8>, Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" <9>, Положения ЦБР от 3 октября 2002 г. N 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" <10>, Федерального закона от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Закон N 103) <11>, а также некоторых иных актах Банка России.

<8> См.: часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410.
<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3697.
<10> Вестник Банка России. 2002. N 74.
<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 23. Ст. 2758.

В этой связи попробуем разобраться, насколько качественно отразится на регулировании отношений в рамках платежных систем в России принятие Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" (далее - Закон N 161), издание которого, как полагают некоторые ученые, является новой вехой в развитии не только банковской системы, но и всей системы российского права <12>.

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 27. Ст. 3872. Наряду с указанным Законом в последнее время были приняты и иные акты. См., например: Приказ Министерства экономического развития РФ, Минфина РФ и ЦБР от 1 августа 2011 г. N 387/90н/2669-У "О требованиях к банкам, а также требованиях к договору, заключаемому федеральной уполномоченной организацией с банками, участвующими в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения универсальной электронной карты, и порядку его заключения" // Российская газета. N 190. 2011. 29 августа; указание ЦБР от 14 сентября 2011 г. N 2693-У "О порядке осуществления контроля операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, за деятельностью банковских платежных агентов" // Вестник Банка России. 2011. N 54; указание ЦБР от 15 сентября 2011 г. N 2699-У "О замене Банком России кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в связи с изменением наименований отдельных банковских операций в соответствии с Федеральным законом от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" // Вестник Банка России. 2011. N 54.

Прежде всего, следует определиться с целями, которые преследует законодатель, вводя в действие механизм правового регулирования национальной платежной системы в России, создание которой было задекларировано как одна из важнейших задач в рамках общегосударственной политики <13>. К таковым следует причислить:

<13> См.: раздел III Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2011 год и период 2012 и 2013 годов (одобрено Советом директоров Банка России 12 ноября 2010 г.) // Вестник Банка России. 2010. N 67; раздел III Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 и 2012 годов (одобрено Советом директоров Банка России 11 ноября 2009 г.) // Вестник Банка России. 2009. N 68; Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года (одобрена решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации (протокол N 16 от 16 июля 2010 г.)) // Вестник Банка России. 2010. N 44.

Очевидным становится стремление государства упорядочить сферу денежных расчетов, которые были до этого момента урегулированы довольно неполно. Это во многом изначально свелось к включению в часть вторую Гражданского кодекса РФ главы 46, что отвергало саму возможность признания по формальным основаниям иных форм расчетов, за исключением традиционных (аккредитивы, инкассо, чеки, платежные поручения). Именно поэтому признание возможности по использованию электронных денег при совершении сделок было вызвано необходимостью фиксации обычаев делового оборота нормативно, что и демонстрирует законодатель, вводя в оборот такие понятия, как "электронные средства платежа", "электронные денежные средства".

Как верно отмечают ученые, использование электронных денег как альтернативы традиционным позволит достичь ряда положительных результатов <14>.

<14> Аксенов В.С. О перспективах внедрения электронных денег в современную информационную экономику // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2007. N 11. С. 63 - 74.

Вместе с тем, несмотря на, казалось бы, качественный прорыв в указанном направлении, авторы Закона N 161 остались во многом под влиянием гражданского законодательства, в рамках которого указанные деньги (электронные) рассматриваются прежде всего не как средство платежа, а как товар, и не пошли далее. В связи с чем российский законодатель не считает необходимым пойти по пути признания необходимости создания специальных кредитных организаций (упростив, таким образом, порядок создания инфраструктуры платежной системы), за которыми закреплялась бы возможность по осуществлению расчетов электронными деньгами, как это было сделано в ряде зарубежных стран. Так, например, в настоящее время согласно банковскими правилам, действующим во Франции, установлены определенные требования к размеру минимального уставного капитала для кредитных организаций, выпускающих электронные деньги и осуществляющих расчеты с их использованием (1 млн. евро) <15>.

<15> Согласно Directive 2009/110/EC так называемые "electronic money institutions" обладают правом на распространение электронных денег, в том числе путем продажи, кредитования или пополнения счетов клиентов в соответствии с требованиями национального законодательства.

Именно поэтому нельзя не согласиться с тем утверждением, что Закон N 161 снижает возможности по использованию в расчетах электронных средств платежа <16>.

<16> См.: Маслова Т. Национальная платежная система: организационные и правовые основы // Практический бухгалтерский учет. Официальные материалы и комментарии (720 часов). 2011. N 8.

Речь в Законе идет о создании системы расчетов, позволявшей органам власти и Центральному банку Российской Федерации осуществлять как государственный, так и негосударственный контроль в рамках денежных, валютных, налоговых и бюджетных правоотношений. Именно поэтому для целей контроля законодателем и предпринята попытка создания отдельных элементов инфраструктуры платежной системы, которые не только могли бы дать возможность контролировать поведение участников, но и обеспечивали бы моментальное применение санкций к нарушителям.

К такому выводу дает возможность прийти анализ порядка организации инфраструктуры платежной системы, которая, как известно, во многом и влияет на развитие системы.

Под платежной инфраструктурой платежной системы ученые обычно подразумевают совокупность операционных, клиринговых и расчетных центров (операторов услуг) <17>.

<17> См., например: Полищук А.И. Развитие инфраструктуры кредитного рынка // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2011. N 3. С. 159.

Очевидным становится схожий подход, который продемонстрировал законодатель в отношении кредитных организаций при принятии Законов N 161 и N 103.

Поскольку изначально кредитные организации перестали оказываться в сфере контроля Банка России при оказании услуг (как используя платежные терминалы, так и предлагая клиентам услуги по использованию электронных платежных средств), то:

<18> Так, например, кредитные организации исключены из числа платежных агентов и поставщиков.

В то же время согласно ст. 3, 11, 12 кредитная организация, будучи оператором платежной системы, не в полной мере имея возможность влиять на участников отношений, складывающихся в процессе электронных платежей, в определенной мере будет нести ответственность и за действия операторов электронных денежных средств.

Именно поэтому нельзя не согласиться с высказыванием П.А. Тамарова, который отмечает, что с формальной точки зрения "сегодня можно с уверенностью, основанной прежде всего на нормативной базе, говорить лишь об одной платежной системе в России - платежной системе Банка России" <19>.

<19> Тамаров П.А. Наблюдение как задача Центрального банка по совершенствованию и развитию платежных систем // Деньги и кредит. 2011. N 2. С. 16. См. также: указание ЦБР от 25 апреля 2007 г. N 1822-У "О порядке проведения платежей и осуществления расчетов в системе валовых расчетов в режиме реального времени Банка России" // Вестник Банка России. 2007. N 31.

По сути, несмотря на заявленные цели по упорядочению денежных отношений при принятии Закона N 161, законодатель преследует несколько иные цели (например, ужесточение контроля за средствами организаций и физических лиц).

Это подтверждается и содержанием главы 5 Закона N 161, в рамках которой Центральному банку РФ придаются дополнительные полномочия по контролю за денежными расчетами организаций, не являющихся кредитными (п. 4 ст. 31 Закона N 161).

В таких условиях затруднительно определенно утверждать о расширении сферы расчетов электронными деньгами и внедрении современных технологий.