Мудрый Юрист

Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов субъектов России

Варлен Мария Викторовна, доцент МГЮА имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрен вопрос реализации принципа конституционной законности в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Также исследуется представительная, законодательная и контрольная функции регионального парламента как воплощение механизма сдержек и противовесов в организации государственной власти субъектов Федерации.

Ключевые слова: конституционная законность, региональные законодательные органы, Конституция, парламент, государственная власть, выборы.

Realization of principle of constitutional legitimacy in activities of legislative agencies of the subjects of Russia

M.V. Varlen

The issue of implementation of the constitutional legitimacy-concept in the activity of local legislative (representational) bodies in Russian Federation was analyzed in the present article. Control, legislative and representational functions were regarded as a display of the checks and balances system in the state activity of the regional power in Federation. These functions also were touched by the author.

Key words: constitutional legitimacy, local legislative bodies, the Constitution, parliament, state power, elections.

Принцип конституционной законности тесно связан с принципом разделения властей и реализуется в системе сдержек и противовесов. В связи с этим реализация принципа конституционной законности ярко проявляется в функциях законодательных органов, которые, в свою очередь, делятся на представительную, законодательную и контрольную <1>.

<1> См.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 2000. С. 34.

Как справедливо отмечает О.Н. Булаков, политические и экономические реформы, проводимые в России, требуют интенсивного законотворчества. Как никогда становится важным процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Парламентское право России: Курс лекций" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

<2> См.: Парламентское право России / Под общ. ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 350.

Принцип конституционной законности должен находить воплощение на всех стадиях законодательного процесса: от законодательной инициативы до опубликования закона.

Соблюдение принципа конституционной законности в законодательном процессе предполагает, с одной стороны, соблюдение формальной стороны процесса - все его участники действуют строго в рамках своих полномочий и в соответствии с процедурными нормами. С другой стороны, весьма важной представляется и содержательная сторона законодательной деятельности, выражающаяся в необходимости соблюдения иерархии правовых актов во главе с Конституцией РФ. Нельзя игнорировать и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающую примат международного права. При этом О.Е. Кутафин, ссылаясь на Г.М. Даниленко, совершенно справедливо резюмирует, что "...согласно Конституции РФ "общепризнанные принципы и нормы международного права", имеющие весьма общий характер, в отличие от "международных договоров Российской Федерации", не обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним актам. Это означает, что в Российской Федерации принцип примата международного права применяется лишь к нормам, содержащимся в международных договорах Российской Федерации" <3>.

<3> См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 66.

Еще одной важной, на наш взгляд, стороной конституционной законности в рамках законодательного процесса является соблюдение принципа справедливости, учета интересов различных социальных групп. В этой связи интересным представляется предложение С.А. Авакьяна о закреплении конституционно-правовым способом системы учета общественного фактора в законотворчестве. Речь идет о развитии института народной правотворческой инициативы, о праве общественных объединений готовить законопроекты и представлять их в профильные комитеты Государственной Думы, о возможности участия в работе над законопроектом объединений профессиональных юристов, о совершенствовании участия в законотворческом процессе Общественной палаты <4>.

<4> См.: Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 8 - 11.

Как видим, доктринальные решения в обеспечении правотворческой деятельности вырабатываются, предлагаются практике в виде разного рода научных исследований, концепций, научно-методических рекомендаций, которые с разной степенью успешности внедряются в правотворческой деятельности. Однако доктринальная обеспеченность практической законопроектной деятельности не снимает проблемы законодательного урегулирования вопросов, связанных с определением предмета закона или иного нормативного правового акта, правилами подготовки и оформления проекта, видовой соотносимостью законов, подзаконных актов и их типологией, планированием правотворческой работы, экспертной оценкой подготовленных проектов нормативных правовых актов <5>.

<5> См.: Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 13.

Еще одна важнейшая проблема, без решения которой невозможно реализовать принцип конституционной законности, обозначенная профессором В.И. Круссом, заключается в отсутствии общепризнанной правовой теории, которая в настоящее время может быть только конституционной теорией права или теорией конституционного права в широком смысле. Поэтому, по мнению ученого, необходима конституционализация российской правовой системы. В процессе конституционализации фактическая совокупность нормативных правовых актов различного вида и уровней должна приобрести качества системности и федеративной целостности, а каждый из таких актов - стать подлинной правовой формой, местом локализации и закрепления правовых норм, принципов, целей и ценностей. При этом синонимом правового и его критерием оказывается понятие и качество конституционного <6>.

<6> См.: Крусс В.И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 2.

Законодательный процесс на уровне субъекта РФ имеет ряд существенных особенностей. Конституционной основой законодательного процесса выступают следующие ключевые положения Конституции РФ.

Во-первых, определяющим конституционным принципом для процесса законотворчества субъектов РФ является содержащаяся в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ норма: Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Во-вторых, правомочие субъектов РФ по созданию собственной системы законодательства закреплено в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ - республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ имеют свой устав и законодательство. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" <7> конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

<7> СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 3101.

В-третьих, в ч. 3 ст. 11, в ст. 71, 72, 73, 76 Конституции РФ установлены: принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, сферы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, виды правовых актов, являющихся формой реализации таких полномочий, и их соотношение.

Соблюдение этих принципов выступает условием реализации конституционной законности в процессе создания и последующей успешной реализации закона субъекта РФ. Основополагающие нормы Конституции РФ развиты и конкретизированы в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Глава V ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в свою очередь, определяет механизм обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Во-первых, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан сам обеспечивать при осуществлении своих полномочий соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" <8> и Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" <9> определен порядок ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на Министерство юстиции РФ возложена функция по ведению данного регистра.

<8> СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3356.
<9> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Во-вторых, обеспечение законности правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации контролируется органами прокуратуры путем внесения протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо путем обращения в суд <10>.

<10> Федеральный закон от 17 января 1992 г. (с изм. от 7 февраля 2011 г.) "О прокуратуре Российской Федерации" // ВСНД РФ и ВС РФ от 20 февраля 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 901.

В-третьих, Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае возникновения разногласий Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. Президент в данном случае выступает как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Что касается содержания согласительных процедур, то они законодательно не определены. В этом случае, как отмечает Л.В. Лазарев, комментируя правовые позиции Конституционного Суда РФ по статусу президента и правительства, следует опираться на общие рамки полномочий Президента РФ, основанные на принципе разделения властей, на требовании ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам <11>.

<11> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 354.

В-четвертых, законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Детальное регулирование законодательного процесса осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом базовых норм ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В этой части субъекты РФ опередили федерального законодателя, поскольку во многих субъектах действуют законы о правовых актах, что упорядочивает процесс законотворческой и правотворческой деятельности субъекта РФ <12>.

<12> Например, в Вологодской области действует Закон от 17 января 2001 г. (с изм. от 25.12.2004) "Об областных нормативных правовых актах" // Красный Север. 13.02.2001. N 31.

Итак, федеральный законодатель определяет следующие обязательные составляющие законодательного процесса в субъекте РФ <13>: круг субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ; возможность рассмотрения в первоочередном порядке по предложению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); рассмотрение законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица; обязательное число голосов депутатов, необходимое для принятия конституции (устава), законов субъекта РФ, постановлений законодательного органа субъекта РФ; количество чтений по законопроекту и порядок принятия закона двухпалатным законодательным органом; порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; порядок одобрения в ранее принятой редакции закона субъекта в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации.

<13> Статьи 6 - 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Соблюдение субъектом РФ вышеперечисленных "границ" законотворческого процесса служит цели обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации и режима конституционной законности.

Гарантией соблюдения принципа конституционной законности в деятельности законодательного органа является возможность признания противоречащим Конституции РФ федерального закона, нормативных правовых актов субъекта РФ. Эту функцию выполняет Конституционный Суд РФ. Сформированные в ряде субъектов РФ конституционные и уставные суды также обеспечивают режим конституционной законности.

Режим конституционной законности предполагает реализацию системы сдержек и противовесов в процессе реализации государственной власти и, как следствие, реализацию контрольной функции парламентом.

Эта функция и обусловленные ею определенные полномочия присущи практически всем парламентам независимо от форм правления. Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. <14>.

<14> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 425.

Законодательные органы субъектов РФ осуществляют контрольные функции путем реализации полномочий, связанных с формированием (участием в формировании) органов государственной власти субъекта РФ, с назначением должностных лиц и освобождением их от должности, с участием в согласовании назначения на должность, с наделением полномочиями должностных лиц, с выражением недоверия должностным лицам.

Например, в соответствии с Уставом Ульяновской области от 29 декабря 2005 г., с изменениями от 08.08.2011, к ведению Законодательного собрания Ульяновской области относятся: наделение гражданина Российской Федерации полномочиями губернатора Ульяновской области; принятие решения о досрочном прекращении полномочий губернатора Ульяновской области; принятие решения о недоверии (доверии) губернатору Ульяновской области; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Ульяновской области о результатах его деятельности в пределах полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным собранием Ульяновской области; назначение половины членов Избирательной комиссии Ульяновской области; избрание члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от Законодательного собрания Ульяновской области; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Ульяновской области; назначение на должность мировых судей Ульяновской области; назначение представителей общественности в квалификационной коллегии судей Ульяновской области; избрание представителей Законодательного собрания Ульяновской области в состав квалификационной комиссии при адвокатской палате Ульяновской области; согласование кандидатуры на должность прокурора Ульяновской области <15>.

<15> Ульяновская правда. 2005. 24 мая; 2011. 12 августа.

Кроме этого, в законах субъектов РФ о статусе депутата законодательного органа урегулированы институты депутатского и парламентского запросов, являющихся формами контроля законодательного органа.

На уровне субъектов нашел законодательное закрепление и институт финансового контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Республики Марий Эл от 7 декабря 2001 г. "О Государственном Собрании Республики Марий Эл", с изменениями от 08.06.2011, Государственное Собрание самостоятельно, а также через Государственную счетную палату Республики Марий Эл и иные создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов и постановлений, принятых Государственным Собранием; исполнением республиканского бюджета Республики Марий Эл, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Республики, за целевым использованием финансовых средств, поступающих из федерального бюджета; выполнением программ экономического и социального развития Республики; соблюдением установленного порядка управления и распоряжения собственностью Республики Марий Эл <16>.

<16> Марийская правда. 2001. 18 декабря; 2011. 10 июня.

Принцип конституционной законности в деятельности законодательного органа реализуется в неразрывной связи с принципом конституционно-правовой ответственности <17>.

<17> Институт конституционной ответственности в теории конституционного права понимается как отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица и т.д., а также мера принуждения, реализация санкций правовой нормы / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. Конституционное право России. М., 2010. С. 34, 35.

Конституционно-правовая ответственность выступает необходимым элементом правового статуса представительного органа государственной власти. Формой реализации такой ответственности является роспуск представительного органа.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут прекратить свои полномочия досрочно по нескольким основаниям, которые закреплены в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": роспуска <18> высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуска Президентом РФ в случае неисполнения законодательным решения суда о признании нормативного правового акта законодательного органа противоречащим федеральному закону и недействующим, а также в случае если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

<18> Основанием досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ является и самороспуск.

Соответствие Конституции РФ возможности регулирования федеральным законом оснований и процедуры роспуска законодательного органа субъекта РФ рассматривал Конституционный Суд РФ и подтвердил, что федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам - должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов <19>.

<19> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея".

Вместе с тем остается ряд вопросов о гарантиях деятельности законодательного органа при использовании тех или иных оснований его роспуска. В частности, требует корректировки процедура роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта <20>.

<20> По мнению И.С. Сурковой, позиция федерального законодателя, установившего такую простую процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта по сравнению с установленной процедурой роспуска законодательного органа субъекта Президентом РФ, не вполне последовательна и логична. Простая процедура роспуска законодательного органа субъекта Федерации усиливает вероятность действий высшего должностного лица данного субъекта в своих политических или личностно-субъективных интересах. При этом создается угроза нарушения баланса властей. Логичнее было бы в Федеральном законе N 184-ФЗ предоставить высшему должностному лицу субъекта Федерации право распускать законодательный орган этого субъекта только при наличии установленных в судебном порядке последствий, указанных в ст. 3.1 Федерального закона N 184-ФЗ, а также закрепить судебную процедуру признания факта уклонения законодательного органа субъекта РФ от исполнения решения соответствующего суда. См. в: Суркова И.С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010. N 3.

Таким образом, принцип конституционной законности выступает основой деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантирует независимость и ответственность указанных органов, определяет содержание законодательного процесса.