Мудрый Юрист

Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации

Антонова Наталья Михайловна, аспирант Тверского государственного университета.

В статье анализируется принцип равного доступа граждан к государственной службе, выявляются проблемы в обеспечении этого принципа в настоящее время в Российской Федерации и ее субъектах.

Ключевые слова: принцип, равный доступ, государственная служба.

Problems of realization of the constitutional principle of equal access to public service in the Russian Federation

N.M. Antonova

In article the principle access of citizens to public service is analyzed, problems in maintenance of this principle now in the Russian Federation and its subjects come to light.

Key words: principle, equal access, public service.

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин "принципы государственной службы" указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе.

В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы кладутся в основу формирования и функционирования государственных органов (представительной, исполнительной и судебной власти). Принципы государственной службы формулируются законодателем исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Говоря о принципах государственной службы, мы имеем в виду требования, которые являются всеобщими и обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, и которые охватывают все организационные, правовые и другие стороны, составляющие содержание государственной службы. Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих.

Значение принципов государственной службы заключается, во-первых, в том, что они должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; раскрывать общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих. Во-вторых, принципы государственной службы должны устанавливать важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т.е. отражать объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. В-третьих, принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они должны обусловливать устанавливаемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. В-четвертых, каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

Значение принципов государственной службы определяет особые условия их реализации. В рамках данной статьи обратимся к проблемам реализации одного из основных принципов государственной службы - принципа равного доступа к государственной службе.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Запрещена всякая дискриминация при поступлении на службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено в ч. 2 ст. 19 Конституции.

В соответствии с этими конституционными положениями и установлениями Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1> закрепляется необходимость равного доступа граждан к государственной службе. Вместе с тем этот принцип в Законе о гражданской службе получил свое дальнейшее правовое развитие. Содержание принципа базируется уже на двух понятиях - "равный доступ граждан к гражданской службе" и "равные условия ее прохождения".

<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Нельзя не согласиться с мнением о том, что конституция призвана закладывать фундамент и правовой системы, и государственного механизма, и гражданского общества, а вместе с этим выбор принципов, наиболее адекватно соответствующих объективным и субъективным условиям и потребностям данного общества на данном этапе его развития, наиболее полное и глубокое их воплощение в жизнь являются самыми важными задачами и авторов самой конституции, и законодателей, и правоприменителей <2>.

<2> См.: Алебастрова И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7. С. 5.

Однако высокая степень обобщенности конституционных принципов делает весьма проблематичным создание юридического механизма, способного гарантировать их практическое применение.

Это в полной мере относится и к реализации принципа равного доступа к государственной службе.

Формирование качественно новой, демократической системы государственной службы в Российской Федерации не может обойтись без учета мирового опыта в этой сфере. Включение в Конституцию РФ положения, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), позволяет отнести к источникам института государственной службы различные международно-правовые акты и договоры в сфере государственной службы. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) в ст. 25 говорит о праве каждого гражданина без всякой дискриминации и необоснованных ограничений "допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе". Конвенция о политических правах женщин (1952 г.) фиксирует, что женщинам принадлежит право на равных с мужчинами условиях занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.

Основополагающие принципы государственной службы, установленные Конституцией РФ, конкретизированы и развиты в статье 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3>. В соответствии с ней одним из принципов является принцип "равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего". Таким образом, ничем не ограниченный в Конституции принцип равного доступа к государственной службе в Законе уже обставляется условием: человек должен владеть государственным языком Российской Федерации. Но это далеко не единственное условие поступления на государственную службу.

<3> СЗ РФ. 2004. N 31. 3215; 2006. N 6. Ст. 636; 2007. N 10. Ст. 1151; N 16. Ст. 1828.

Формально каждый гражданин имеет равные возможности поступления на государственную службу при наличии вакансий и при обладании определенными профессиональными навыками без какой-либо дискриминации по признаку расы, пола, национальности, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии. Однако в законодательстве имеются определенные ограничения для лиц, поступающих на публичную службу. Исходя из анализа положений Федерального закона о государственной гражданской службе, кандидат на государственную должность должен отвечать ряду требований:

При рассмотрении вышеперечисленных условий поступления на государственную службу, с точки зрения их соответствия принципу равенства, обращает на себя внимание то, что не все они оправданы необходимостью доверять управление государственными делами лицам, имеющим профессиональную и фактическую пригодность к этому.

Принадлежность к российскому гражданству кандидата на должность государственного служащего не создает никаких неоправданных ограничений для иностранцев и лиц без гражданства, поскольку государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций.

Возрастной критерий проистекает из смысла ст. 32 и 60 Конституции РФ, где говорится, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а такое право может осуществляться в полном объеме с 18 лет. В данном контексте это будет означать возможность любого гражданина, достигшего совершеннолетия, претендовать на государственную должность. Исходя из равенства возможностей, данный возрастной ценз нельзя рассматривать как дискриминационный, тем более что он присутствует и для избирателей как субъектов управления государством.

Требования к кандидату на государственную должность включают и образовательный ценз. Те, кто претендует на высшие и главные должности, должны иметь высшее профессиональное образование по профилю должности. Особенностью государственной службы данных лиц является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив государственных служащих. Именно поэтому ему необходимы знания в сфере управления, экономики, права, то есть он должен иметь высшее профессиональное образование по специальности.

Но обеспечивает ли высшее образование достаточный уровень профессионализма в полном смысле этого слова, может ли вообще высшее образование служить основным критерием пригодности человека к государственной службе? Если принимать во внимание, что это весьма специфическая и неразработанная сфера деятельности, в которой успех зависит от таких качеств, как практичность, находчивость, житейская опытность, умение работать с людьми, то необходимо понимать, что документ, подтверждающий высшее образование, еще не означает, что служащий обладает вышеперечисленными качествами.

Еще одно достаточно спорное требование для кандидата на государственную и муниципальную должность - знание государственного языка.

В настоящее время законы "О языках" приняты в большинстве республик в составе России. Во многих из них государственными языками признаются русский язык и национальный язык республики, на котором говорит титульная нация, давшая название республике. Так, в Республике Саха государственными являются языки саха и русский, в Республике Татарстан - татарский и русский.

В некоторых случаях статусом государственного наделяются несколько языков. В Кабардино-Балкарии это кабардинский, балкарский и русский языки; в Мордовии государственными языками являются русский и мордовский (мокшанский и эрзянский); в Республике Марий Эл - марийский (горный и луговой) и русский языки.

Достаточно сложным является определение того, какой язык отнести к государственному в республиках с полиэтническим составом населения. Так, например, в Республике Башкортостан, где проживают и башкиры, и татары, Закон "О языках народов Республики Башкортостан" от 15 февраля 1999 г. наделил статусом государственных только башкирский и русский языки <4>, а все остальные языки используются в официальных сферах общения только в местах компактного проживания соответствующих этносов. По мнению Н.А. Любимова, данные нормы Закона ограничивают права татарской этнической общности на пользование родным языком, а потому и татарский язык необходимо наделить статусом государственного <5>.

<4> Известия Башкортостана. 06.04.1999.
<5> Любимов Н.А. Некоторые вопросы конституционно-правового закрепления статуса языков народов Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Мат-лы науч. конф. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000. С. 77.

Право республик, находящихся в составе Российской Федерации, устанавливать свой язык ни в коей мере не должно входить в противоречие с правами человека, ущемлять их. Как дискриминационные следует расценивать языковые цензы, введенные некоторыми республиками для занятия выборных должностей. Данная практика была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который указал, что из права, предусмотренного ч. 2 ст. 68 Конституции РФ, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве приобретения пассивного избирательного права <6>. Думается, что если для выборных лиц языковой ценз рассматривается как дискриминационный, то это положение следует распространить и на государственных и муниципальных служащих в национальных субъектах Федерации.

<6> См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" от 27 апреля 1998 года // ВКС. 1998. N 4.

Таким образом, условия реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, закрепленные в законодательстве о государственной службе, в некоторых случаях являются оправданными и закономерными, тогда как другие носят явно дискриминационный характер.

В научной среде высказывается мнение о том, что конституционные принципы можно подразделить на принципы - конкретные предписания и принципы - общие установки <7>. При этом принципы, являющиеся общими установками, характеризуются неопределенностью содержания, которое включает в себя огромное множество различных прав, обязанностей и запретов. Думается, что принцип равного доступа к государственной службе можно отнести к такого рода конституционным принципам. В силу чего требуется тщательная проработка в законодательстве механизма реализации этого принципа с целью недопущения дискриминации граждан, имеющих по Конституции равное право на доступ к государственной службе.

<7> См.: Алебастрова И.А. Указ. соч. С. 6.