Правовое регулирование обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Эрзиханова С.Ф., помощник судьи Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону.

Автор раскрывает порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, анализирует основные проблемы порядка исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны.

Ключевые слова: взыскание с казны, средства бюджета, бюджетная система.

The author opens the order of foreclosure on the budgets of the Russian Federation budget, analyzes the main problems about enforcement of judgments for the recovery of funds by the treasury.

Главой 25 Бюджетного кодекса Российской Федерации <1> определен порядок исполнения бюджета. Действующая в Российской Федерации казначейская система исполнения бюджета включает в себя регистрацию поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета, осуществляет Федеральное казначейство на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В целях исполнения бюджета по доходам и осуществления платежей из федерального бюджета органы Федерального казначейства открывают единый счет федерального бюджета, в Банке России, а в некоторых случаях - в иных кредитных организациях. Исполнение бюджета по доходам и осуществление платежей из бюджета ведется с единого счета федерального бюджета с соответствующим отражением операций на лицевых счетах бюджетных средств.

Бюджетное законодательство Российской Федерации путем закрепления казначейской системы исполнения бюджета устанавливает правило, при котором произвести операции с денежными средствами бюджета можно только с участием органов федерального казначейства, ведущих лицевые счета бюджетных средств. Платежи из федерального бюджета осуществляются с единого счета бюджета с одновременным отражением операции по лицевому счету только с соблюдением процедуры санкционирования расходов федерального бюджета, установленной ст. 247 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что позволяет соблюсти принципы достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленные ст. ст. 28, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и гарантировать права получателей бюджетных средств.

Помимо этого в целях обеспечения исполнения бюджета исключительно в соответствии с бюджетными назначениями ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип иммунитета бюджета, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства может осуществляться только на основании судебного акта в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством.

Как известно, с 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" <2>. Данный Закон установил общий для всех бюджетов порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что соответствует принципу единства бюджетной системы.

В основу главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации легли Постановления Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 г. N 666 "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" <3> и от 22 февраля 2001 г. N 143 "Об утверждении правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета".

Порядок, регламентированный ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривает исполнение Министерством финансов России судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета).

Исполнение по таким искам должно быть произведено в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение за счет средств, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При этом указано, что в случае исполнения судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, предусмотренные на эти цели законом (решением о бюджете), соответствующие изменения должны быть внесены в бюджетную роспись.

При такой формулировке статьи неизбежно возникает вопрос: о каких целях идет речь? Должны ли на различных уровнях бюджета Российской Федерации в соответствии с этой статьей закладываться средства на возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти, или речь идет о средствах, предусмотренных на финансирование деятельности соответствующих государственных органов?

В том случае, если в бюджете субъекта должны закладываться суммы на возмещение вреда, при формировании бюджета Российской Федерации на соответствующий год сложно предусмотреть объем таких расходов.

Порядок, регламентированный ст. ст. 242.3 - 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривает исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений, посредством направления исполнительных документов в соответствующие органы Федерального казначейства. В данном случае исполнительный документ исполняется непосредственно должником в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете по соответствующим кодам бюджетной классификации, а при недостаточности лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования - за счет средств, полученных от предпринимательской или иной деятельности (а в случае исполнения исполнительного документа по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, - непосредственно за счет средств, полученных от такой деятельности).

В случае если таковых средств у должника недостаточно, последний для исполнения должен направить главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого он находится, запрос-требование о выделении дополнительных лимитов бюджетных обязательств или объемов финансирования расходов, каковые должны быть выделены ему в течение трех месяцев.

В случае неисполнения упомянутых требований главный распорядитель бюджетных средств привлекается к субсидиарной ответственности, а соответствующие документы о взыскании направляются в Федеральное казначейство или соответствующий орган субъекта Федерации или муниципалитета по месту открытия лицевого счета главному распорядителю средств бюджета как получателю средств для исполнения.

Кроме того, Федеральным законом N 197-ФЗ в ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается запрет для судебных приставов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, установленных Кодексом, а именно когда счета должника открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

Несмотря на имеющиеся процедурные различия, по своему экономическому содержанию механизмы взыскания однородны. Производя взыскание, как за счет казны, так и за счет средств федерального бюджета, конечные правоприменители - Министерство финансов России и Федеральное казначейство осуществляют выплаты из ассигнований, предусмотренных для исполнения судебных актов законом о бюджете на соответствующий год.

Таким образом, физическое (юридическое) лицо, являющееся взыскателем по отношению к государству, после получения исполнительного документа в суде должно определить, какую из двух административных процедур ему нужно инициировать в рамках исполнения решения суда.

Следует отметить, что на сегодняшний день в законодательстве РФ отсутствуют четкие критерии отнесения того или иного судебного акта к конкретной процедуре его исполнения в рамках главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Отсутствие конкретных критериев в законодательной норме и неоднозначно определенные исключения не редко порождают нестабильность практического администрирования. А разночтения процессуальных административно-правовых норм и их неоднозначность приводят и к формированию неоднозначной судебной практики, следствием чего становятся существенные нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц, нарушение нормального функционирования государственных органов, неэффективное расходование средств бюджета, исполнение судебных актов.

Кроме того, не решена проблема ответственности за исполнение судебных актов, поскольку в настоящее время органы бюджетного исполнения не являются органами принудительного исполнения и не наделены полномочиями по совершению действия обязывающего характера в отношении бюджетополучателей.

Дела по спорам, связанным с взысканием убытков, причиненных государственными органами, являются самыми распространенными и на практике порождают ряд нерешенных проблем. В этой связи необходим глубокий методологический анализ норм, регулирующих взыскание денежных средств за счет средств бюджета Российской Федерации, обеспечивающий максимальную эффективность расходования средств бюджета и исполнения судебных актов. Функцию организации исполнения судебных актов по обязательствам вследствие причинения вреда и иным искам к казне предполагается возложить на Федеральное казначейство, на практике показавшее самую высокую среди государственных органов, исполняющих судебные акты, эффективность организации их исполнения, сохранив за Министерством финансов РФ правоустанавливающую функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере исполнения судебных актов указанной категории дел.