Мудрый Юрист

Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции

Панкова О.В., старший преподаватель кафедры административного права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

Одной из важнейших функций судов в области административной ответственности является контроль за законностью и обоснованностью постановлений по делам об административных правонарушениях.

В судах общей юрисдикции такие споры рассматривались в соответствии с главой 24 ГПК РСФСР, которая устанавливала общеисковой порядок их разрешения, за исключением особой процессуальной формы обращения в суд и особого режима в отношении бремени доказывания обстоятельств, послуживших основанием для вынесения обжалуемого решения, а в арбитражных судах - по общим правилам искового гражданского судопроизводства.

С принятием нового КоАП РФ правовое регулирование этого вопроса претерпело существенные изменения. Впервые в законодательстве об административных правонарушениях появилась самостоятельная глава, предусматривающая единые для всех субъектов административной юрисдикции правила рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Эти правила не распространяются лишь на судей арбитражных судов, которые в данном случае руководствуются положениями главы 25 АПК РФ.

К сожалению, устанавливая единые правила производства в судах и в несудебных органах, законодатель не учел всех особенностей процессуальной деятельности судей, требующих, на наш взгляд, специальной правовой регламентации. Поэтому вполне закономерно, что не все вопросы, имеющие значение для правоприменительной практики, в КоАП РФ оказались удачно решены. Во всяком случае, по данным судебной практики, существует целый ряд проблем, требующих специального обсуждения. Рассмотрим основные из них.

Прежде всего необходимо определиться с предметом обжалования, установленным в главе 30 КоАП РФ.

Основные трудности, которые здесь возникают, обусловлены отсутствием единообразного понимания того, какие жалобы и в какие суды следует направлять.

Так, в судебной практике не всегда учитывается тот факт, что в порядке, предусмотренном данной главой КоАП РФ, могут быть обжалованы лишь постановления по делам об административных правонарушениях, а именно постановление о назначении административного наказания и постановление о прекращении производства по делу, а также определения об отказе в возбуждении дела. Никакие иные действия и решения, осуществляемые в рамках данного производства, в порядке этой главы не обжалуются.

В частности, следует иметь в виду, что установленные в ней правила не применяются при обжаловании мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в главе 27 КоАП РФ. В настоящее время они могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с главой 25 ГПК РФ. Также положения этой главы не распространяются на обжалование судебных определений, выносимых при подготовке дела к рассмотрению (см. ч. 1 и 3 ст. 29.4 КоАП РФ) и по результатам рассмотрения дела (см. ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ). Более того, по действующему законодательству подобные определения вообще не могут быть обжалованы, поскольку нормы главы 25 ГПК РФ здесь неприменимы, а процессуальная аналогия в КоАП РФ не предусмотрена.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ такое разграничение проводится по традиционному субъектному признаку: постановления мировых судей, а также органов государственной власти и их должностных лиц обжалуются в районный суд, а постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, - в арбитражный суд.

Причем в арбитражный суд могут быть обжалованы лишь те постановления, которые вынесены государственными органами и их должностными лицами. На это прямо указал Высший Арбитражный Суд РФ в п. 11 Постановления Пленума от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <*>.

<*> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 3.

Как показывает судебная практика, крайне сложными остаются вопросы, связанные с разграничением судебной подведомственности жалоб индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на постановления государственных органов о привлечении их к административной ответственности.

В данном контексте необходимо учитывать два обстоятельства.

Первое. Ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, в соответствии с которой подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам определяется путем постатейного перечисления составов, отнесенных к их компетенции, не применяется на стадии пересмотра постановлений по таким делам. Иными словами, жалобы на постановления, вынесенные несудебными органами в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, подлежат рассмотрению в арбитражном суде независимо от того, какая статья Особенной части КоАП РФ подлежит применению в данном конкретном деле.

Второе. Если правонарушение, совершенное индивидуальным предпринимателем, не связано с осуществлением им предпринимательской деятельности, то вынесенное в отношении его постановление государственного органа или его должностного лица обжалуется в районный суд.

Характерно в этом отношении дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по заявлению предпринимателя Пронькина В.А. о пересмотре постановления Государственной инспекции труда, в соответствии с которым он был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение правил охраны труда в отношении нанятых им работников. Прекращая производство по делу за неподведомственностью спора, Высший Арбитражный Суд исходил из того, что в данном случае Пронькин В.А. выступал как работодатель, а не как субъект предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением <*>.

<*> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 04.11.2003 N 8908/03 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 3.

По общему правилу, установленному в п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в районный суд по месту рассмотрения дела.

На первый взгляд никаких сложностей, связанных с применением данной нормы, здесь нет. Однако в действительности это далеко не так. В частности, в судебной практике возникла проблема, связанная с определением территориальной подведомственности жалоб на постановления, вынесенные государственными органами и их должностными лицами, место расположения и юрисдикция которых не совпадают.

Представляется, что по точному смыслу закона место рассмотрения такой жалобы должно определяться по месту фактического нахождения органа или должностного лица, вынесших обжалуемое постановление.

К сожалению, в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за 3 квартал 2003 г. Верховный Суд РФ иначе истолковал положение п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, разъяснив судьям, что при установлении судебной подведомственности этой категории дел необходимо исходить из территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего государственного органа или должностного лица <*>. По сути дела, в данном разъяснении речь идет о том, что если правонарушение, например, в области дорожного движения совершено на территории Н-ого районного суда, а орган ГИБДД, рассмотревший дело по существу, расположен на территории К-ого суда, то жалоба на постановление по делу об административном правонарушении должна подаваться в Н-ий суд.

<*> См.: Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 03 и 24.12.2003 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3. С. 26.

Ожидалось, что в официальном разъяснении Верховного Суда РФ эта позиция все-таки будет уточнена и приведена в соответствие с законом. Однако этого не произошло. По крайней мере, ознакомление с недавно принятым Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <*> свидетельствует о сохранении в нем прежнего подхода (п. 30 Постановления).

<*> Российская газета. 19 апреля 2005. N 80; КонсультантПлюс: Судебная практика.

Одна из существенных особенностей КоАП РФ состоит в том, что он устанавливает исчерпывающий перечень лиц, имеющих право на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях.

К ним относятся: лицо, привлекаемое к ответственности, защитник, потерпевший и его представитель, законные представители и прокурор.

Из этого следует, что органы государственной власти и должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, подлежащие рассмотрению иными органами, должностными лицами и судьями, такого права не имеют. Более того, КоАП РФ вообще не относит их к участникам данного производства, и это - принципиальная позиция законодателя, а не пробел правового регулирования, как иногда считают на практике.

Однако повлиять на пересмотр постановления по делу они все же могут - обратившись к прокурору с просьбой о принесении протеста. Причем прокурор вправе принести такой протест независимо от того, участвовал он в данном конкретном деле или нет.

Для сравнения отметим, что новый АПК РФ не воспринял такой подход, предоставив государственным органам все права стороны по делу, в том числе и право на обжалование решений арбитражных судов по рассматриваемым ими делам о привлечении к административной ответственности. Однако в конечном счете это привело к загруженности арбитражных судов такими жалобами, которые в большинстве случаев остаются без удовлетворения.

Как показывает судебная практика, немало проблем по-прежнему связано с применением установленного в КоАП РФ срока на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях.

По общему правилу этот срок составляет 10 суток и начинает исчисляться со дня вручения или получения копии постановления по делу об административном правонарушении. И только по делам о нарушениях избирательного законодательства предусмотрен сокращенный срок на обжалование - 5 суток.

По смыслу КоАП РФ этот срок не является пресекательным и в случае его пропуска может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу.

Системное толкование норм, содержащихся в ч. 2 ст. 30.2 КоАП РФ и п. 3 ст. 30.4 КоАП РФ, позволяет прийти к выводу, что такое ходатайство, поданное одновременно с жалобой, должно разрешаться судьей до начала рассмотрения жалобы по существу. При этом решение об отклонении данного ходатайства должно приниматься в форме отдельного процессуального документа - определения, в то время как в случае его удовлетворения вынесение соответствующего определения не обязательно. Вместе с тем вывод судьи о причинах пропуска срока и о том, что он подлежит восстановлению, в любом случае должен быть отражен в итоговом решении по делу.

Надо сказать, что на практике реализация данных положений КоАП РФ породила проблему судебного обжалования определения об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на обжалование.

Ввиду того что в действующем законодательстве этот вопрос не урегулирован, большое значение приобрело разъяснение Верховного Суда РФ, который сначала в Обзоре судебной практики за 3 квартал 2003 г. <*>, а затем и в Постановлении Пленума указал на то, что такое определение может быть обжаловано в вышестоящий суд, так как оно препятствует дальнейшему движению дела, и невозможность его обжалования приведет к нарушению гарантированного Конституцией РФ права лица на защиту.

<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3. С. 26.

Очевидно, что с точки зрения возможности принятия судебных решений, хотя и не предусмотренных в КоАП РФ, но необходимых для реализации одного из основополагающих конституционных принципов, такая позиция вполне логична и обоснованна.

Однако при этом возникает вполне закономерный вопрос о процедуре рассмотрения подобных жалоб.

К сожалению, до настоящего времени какой-либо единый подход к его разрешению не сложился. Причем в некоторых субъектах РФ практика пошла по пути применения судьями процессуальных правил главы 30 КоАП РФ. Вместе с тем такой подход не может быть признан правомерным, так как он не соответствует императивному требованию ст. 30.1 КоАП РФ, в которой исчерпывающе определен предмет ее правового регулирования. Вряд ли можно согласиться и с тем, что в данном случае можно применить положения главы ГПК РФ, поскольку, как уже отмечалось, законные основания для использования процессуальной аналогии в КоАП РФ отсутствуют.

Предполагалось, что окончательное решение вопроса о порядке обжалования определения об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на обжалование будет получено в Постановлении Пленума Верховного Суда. Однако сейчас, когда такое Постановление уже принято, с сожалением приходится констатировать, что какие-либо разъяснения на этот счет в нем отсутствуют. Поэтому судьям судов общей юрисдикции придется решать данный вопрос самостоятельно.

По нашему мнению, один из возможных вариантов его решения может выражаться в рассмотрении таких жалоб с вызовом соответствующего лица и вынесением решения в форме определения, не прибегая ни к одному из процессуальных механизмов судопроизводства, предусмотренных действующим законодательством, и не ссылаясь ни на какие процессуальные статьи закона. Думается, что этот подход будет в большей степени соответствовать КоАП РФ и в то же время позволит обеспечить сбалансированность публичных и частных интересов в отношениях административной ответственности.

В перспективе же соответствующие дополнения должны быть внесены в ст. ст. 30.1 и 30.3 КоАП РФ.

Еще один важный момент, который следует учитывать при судебном обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, состоит в том, что в КоАП РФ не установлены требования к содержанию жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Поэтому отсутствие в ней оснований и мотивов, по которым лицо, подающее жалобу, считает вынесенное постановление незаконным, не может привести к отказу в принятии ее к производству. В этом проявляется существенное отличие от гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, в котором четко указаны требования, предъявляемые к содержанию апелляционной (кассационной) жалобы на решение суда, и предусмотрена возможность вынесения определения об оставлении жалобы без движения в случае их несоблюдения.

Представляется, что закрепление аналогичных норм в КоАП РФ явилось бы позитивным моментом, поскольку позволило бы ввести деятельность судей, рассматривающих жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, в единое правовое русло.

Характер процессуальной деятельности судьи в производстве по делам об административных правонарушениях предопределил включение в КоАП РФ ряда специальных норм, определяющих не только порядок и сроки обжалования постановлений по таким делам, но и процедуру рассмотрения жалоб на эти постановления.

Объективности ради нужно признать, что этих норм явно недостаточно для обеспечения эффективной судебной деятельности. Ведь речь идет лишь о тех незначительных особенностях, которые установлены в ст. ст. 30.5 - 30.8 КоАП РФ. В этой связи следует иметь в виду, что все вопросы, не урегулированные в этих статьях, должны решаться с точки зрения положений главы 29 КоАП РФ, определяющей порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Специфическая функция судьи в административном процессе обусловливает и то немаловажное обстоятельство, что при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме. Поэтому он вправе по своей инициативе истребовать дополнительные документы, назначить экспертизу, вызвать специалиста и т.д., независимо от того, заявлено ли такое ходатайство или нет.

В практическом аспекте принципиально важное значение имеет вопрос о порядке вступления в силу судебного решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.

Проблематичность этого вопроса обусловлена недостатками в формулировках ст. ст. 30.1 и 30.9 КоАП РФ, допускающими неоднозначное толкование содержащихся в них норм. Так, с точки зрения авторов Комментария к КоАП РФ под редакцией Е.Н. Сидоренко, по смыслу ст. 30.9 КоАП РФ должен применяться двухинстанционный порядок обжалования постановления по делу, вынесенного как в судебном, так и во внесудебном порядке <*>. Вместе с тем многие судьи заняли принципиально иную позицию, полагая, что по общему правилу, установленному в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано лишь один раз - в вышестоящий суд, - решение которого является окончательным, вступает в силу с момента его вынесения и может быть обжаловано или опротестовано только в порядке надзора. Что же касается постановлений несудебных органов, то высказывалось мнение о том, что согласно специальной норме, содержащейся в ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ, они могут быть обжалованы дважды - сначала в районный суд, а затем в вышестоящий суд, решение которого вступает в силу с момента его принятия.

<*> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 4-е изд., перераб. и доп. / Под общей ред. Е.Н. Сидоренко. М., 2004.

На наш взгляд, такая практика полностью соответствует положениям ст. ст. 30.1 и 30.9 КоАП РФ. Аналогичную позицию занял и Верховный Суд РФ, о чем свидетельствует данное им разъяснение в п. 33 Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. N 5. И все же с точки зрения гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности, такой подход вряд ли может быть оправдан, так как он создает неравный уровень правовой защиты, зависящий исключительно от того, каким субъектом административной юрисдикции было вынесено постановление по делу.