Мудрый Юрист

Публичные слушания в истории развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами *

<*> Zenin S.S. Public hearings in the history of development of forms of participation of population in management of public and state affairs.

Зенин Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии предпринимательства при Правительстве Москвы, кандидат юридических наук.

В предлагаемой статье рассматриваются общие тенденции развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России. Анализируются различные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной области.

Ключевые слова: формы участия в управлении государственными и общественными делами, вече, общественное самоуправление, сходы, собрания.

The present article considers general tendencies of development of forms of participation of population in management of public and state affairs in Russia; analyzes various legal acts regulating public relations in this sphere.

Key words: forms of participation in management of state and public affairs, veche, public self-government, skhod, meetings.

Одним из знаковых этапов в становлении публичных слушаний как формы участия населения в управлении общественными и государственными делами явился советский период развития государства и права. События 1917 г. явились переломным моментом в истории России и не могли не отразиться на процессе развития форм участия населения в управлении государственными и общественными делами.

В инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г., - первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений, в состав которых они входят <1>.

<1> Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С. 51.

По мнению И.А. Азовкина, власть в Советском государстве того периода мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики <2>. Государственное управление в Советской республике базировалось на принципе демократического централизма. Это означало наличие формальной самостоятельности органов власти на местах, а в действительности жесткое подчинение и контроль со стороны вышестоящих государственных органов. Как справедливо отмечал М.А. Рейснер, "мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации" <3>.

<2> Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1967. С. 22.
<3> Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1923. С. 405.

Тем не менее система Советов была призвана привлекать рабочее население к процессу принятия управленческих решений. Так, Конституция РСФСР 1918 г. декларирует в ст. 10, что вся власть принадлежит рабочему населению страны <4>. В примечании к ст. 57 Конституции указывалось, что в тех сельских местностях, где это признано осуществимым, вопросы управления решаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно <5>. Упор советская власть в первые годы делала на непосредственное участие населения в управлении государственными делами. В действующей на тот момент Конституции РСФСР 1918 г. особо подчеркивалось, что "общее собрание избирателей есть высшая в пределах данной территории власть" <6>.

<4> Конституция РСФСР: принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
<5> Там же.
<6> Конституция РСФСР 1918 г. Ст. 60.

Однако необходимо отметить, что идея построения Советского государства на принципах общественного самоуправления так и не была реализована в первые годы Советской власти.

Стремясь привлечь максимальное количество граждан в осуществление местного самоуправления, ВЦИК и СНК РСФСР 14 марта 1927 г. утверждают Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях <7>. Как справедливо отмечал В.А. Кочев, "различного рода собрания граждан - одна из наиболее распространенных форм прямой демократии. Они позволяют вовлекать в управление обществом широкие слои населения..." <8>.

<7> Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях (утверждено Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 марта 1927 г.) // Собрание узаконений РСФСР. 1927. N 51. Ст. 333.
<8> Кочев В.А. Общие собрания, сельские сходы граждан // Правоведение. 1980. N 6. С. 83.

Общие собрания и сходы граждан созывались для обсуждения и рассмотрения вопросов, касающихся жизни села, а также для обсуждения вопросов государственного, краевого, губернского, окружного, уездного и волостного значения. Собрания должны были проводиться не реже одного раза в месяц в зимний период и не реже одного раза в период летних сельскохозяйственных работ. В ст. 13 Положения об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях (1927) устанавливалась возможность вынесения частного мнения участника собрания, не согласного с общим решением.

Рассматриваемый правовой акт позволил сделать существенный шаг в совершенствовании регулирования процесса участия населения в государственном управлении на местном уровне. Решения, принимаемые на общих собраниях, были обязательны для исполнения местными органами государственной власти.

Механизмы обсуждения общественно значимых вопросов существовали и на общегосударственном уровне. 12 июня 1936 г. проект новой Конституции СССР был опубликован в печати для всенародного обсуждения. В процессе обсуждения был направлен ряд поправок, дополнений и предложений, многие из которых не были рассмотрены на VIII Чрезвычайном съезде Советов.

В 60-е гг. XX столетия на общих собраниях жителей обсуждались вопросы благоустройства территорий, коммунального, бытового обслуживания населения, способы реализации решений, уже принятых органами государственной власти <9>. Обсуждались различные общественно значимые вопросы не только на всевозможных собраниях граждан. Важным элементом механизма участия населения в управлении государственными делами стала деятельность общественных организаций. Как справедливо отмечал Л.А. Григорян, они активно принимали участие в работе органов государственной власти не только Советов, но и подчиненного им исполнительного аппарата. Общественным организациям даже передавались некоторые функции отдельных государственных органов <10>.

<9> Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов: Саратов. ун-т, 1974. С. 128.
<10> Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972. С. 138 - 142.

Наряду с этим развиваются механизмы обсуждения общественно важных вопросов на местном уровне. Так, ст. 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. "Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" <11> содержит норму, устанавливающую проведение общих собраний, сходов "для обсуждения наиболее важных вопросов, касающихся жизни граждан, разъяснения трудящимся законодательства и важнейших решений местных Советов".

<11> Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 16. Ст. 131.

Положения об общих сходах, собраниях граждан для обсуждения общественно значимых вопросов подробно раскрывались в законодательстве союзных республик, среди которых Таджикская ССР <12>, Белорусская ССР <13>, Молдавская ССР <14>, Литовская ССР <15> и др.

<12> Положение об общем собрании граждан в сельских местностях и общественном кишлачном комитете от 29 ноября 1968 г. // Собрание Постановлений Правительства Таджикской ССР. 1968. N 11. Ст. 81.
<13> Положение об общих собраниях (сходах) граждан, общественных сельских комитетах, уличных и квартальных комитетах в селах, деревнях и поселках от 1 сентября 1969 г. // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1969. N 25. Ст. 373.
<14> Положение об общих собраниях (сходах) граждан села, поселка от 2 марта 1973 г. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Молдавской ССР. 1973. N 2 - 3. Ст. 19.
<15> Положение об общих собраниях, сходах граждан апилинки, поселка от 24 июня 1974 г. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской ССР. 1974. N 18. Ст. 175.

Реализация на практике процедуры обсуждения общественно значимых вопросов создала правоприменительную практику, необходимую для дальнейшего развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами.

В Законе РСФСР от 19 июля 1968 г. "О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" <16> также устанавливалась возможность для населения участвовать в обсуждении общественно значимых вопросов. Так, для обсуждения наиболее важных вопросов, касающихся жизни граждан, разъяснения им законодательства и важнейших решений Совета и вышестоящих государственных органов исполнительным комитетом поселкового, сельского Совета народных депутатов созываются общие собрания, сходы граждан, проживающих на территории поселкового, сельского Совета в целом или отдельных населенных пунктов, улиц и кварталов, а также собрания представителей жителей поселка, села. Собрание, сход граждан поселка, села обсуждает вопросы благоустройства, коммунально-бытового и культурного обслуживания населения, охраны общественного порядка, заслушивает доклады о работе исполнительного комитета поселкового, сельского Совета и другие вопросы в соответствии с законодательством РСФСР. Сельские сходы обсуждают и решают вопросы самообложения населения <17>.

<16> О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 19 июля 1968 г. // Свод законов РСФСР. Т. 1. 1968. С. 763.
<17> О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 19 июля 1968 г. Ст. 82.

Развитие форм участия населения в обсуждении различных жизненно важных вопросов на местном уровне сопровождалось совершенствованием механизмов их проведения и в общегосударственном масштабе.

Примером этому стало вынесение 23 мая 1977 г. проекта Конституции СССР на всеобщее обсуждение, которое продолжалось почти 4 месяца. В обсуждении проекта Конституции участвовало все общество. Всего за время обсуждения в газеты и Конституционную комиссию поступило огромное количество предложений с поправками, дополнениями к проекту. Более 57% этих поправок касались положений, включенных в раздел "Государство и личность", около 23% - в раздел "Основы общественного строя и политики СССР". В Конституции СССР 1977 г. устанавливалось положение о вынесении наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) <18>. Только за 10 лет после ее принятия на всенародное обсуждение выносилось более 30 законопроектов и других актов <19>. Как справедливо отмечают Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, стадия общегосударственного всенародного обсуждения проекта Конституции является самостоятельной процедурой ее принятия <20>, но по сути своей это непосредственное участие населения в формировании базового правового источника. Население обсуждает предлагаемый проект, формулирует замечания и дополнения, которые направляются в специальный уполномоченный орган.

<18> Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Ст. 5 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<19> Матейкович М.С. Личность и государство: от противостояния к сотрудничеству (по мотивам одной статьи Д.Л. Златопольского) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 24.
<20> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2007. С. 93.

Дальнейшее развитие самоуправления народа в 80-х гг. XX в. было ориентировано на его организацию в интересах граждан. Для привлечения населения к участию в принятии управленческих решений активно создавалась правовая база. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г. было утверждено Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР <21>. Устанавливалось, что в работе общих собраний, сходов принимают участие граждане, достигшие 16 лет и постоянно проживающие на данной территории (ст. 2). Общие собрания, сходы граждан созываются по инициативе местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов (ст. 4). Рассматриваемое Положение устанавливало перечень полномочий данной формы участия населения в принятии управленческих решений. В частности, на общих собраниях, сходах граждан:

<21> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. N 36. Ст. 1269.
  1. избирали общественные сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, товарищеские суды и другие органы общественной самодеятельности населения;
  2. заслушивали доклады и информацию о работе Советов народных депутатов, постоянных комиссий, исполнительных комитетов, их отделов и управлений, а также органов общественной самодеятельности населения, участковых инспекторов милиции, руководителей дворцов, домов культуры, клубов и спортивных сооружений;
  3. обсуждали проекты законов, решений местных Советов народных депутатов по важнейшим вопросам, разъяснялись законодательство и иные акты органов государственной власти и управления;
  4. обсуждали вопросы благоустройства населенных пунктов, сохранности и надлежащего использования жилищного фонда, коммунально-бытового, культурного и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан по месту жительства, охраны природы, оказания помощи колхозам и совхозам в проведении сельскохозяйственных работ, развития личных подсобных хозяйств граждан, вовлечения населения в работу по реализации наказов избирателей;
  5. рассматривали вопросы воспитания населения в духе советского патриотизма, социалистического интернационализма, соблюдения законов, бережного отношения к народному добру, непримиримости к пьянству, хулиганству, стяжательству и другим антиобщественным проявлениям;
  6. обсуждали поведение граждан, допускающих нарушения советских законов, общественного порядка, правил социалистического общежития, а также решений местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов, общих собраний, сходов граждан;
  7. рассматривали вопросы, связанные с наименованием и переименованием в установленном порядке населенных пунктов, улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов;
  8. в соответствии с законодательством могли рассматриваться и другие вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства.

Развитие механизмов участия населения в управлении государственными и общественными делами привело к разработке еще ряда правовых актов, регулирующих данные общественные отношения. Примером может служить Закон СССР "О всенародном обсуждении вопросов государственной жизни" от 30 июня 1987 г. <22> Закон регулировал общие вопросы, связанные с организацией и проведением всенародного обсуждения в СССР, в союзных республиках и на местном уровне.

<22> Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. N 26. Ст. 387.

В 90-х гг. понятие "публичные слушания" получает свое правовое закрепление. В п. 2 Заявления Совета Республик Верховного Совета СССР от 3 декабря 1991 г. N 127-Н говорится, что "палата намерена проводить публичные слушания о состоянии и перспективах наших межгосударственных отношений, приглашая участвовать в них представителей всех республик" <23>. Публичные слушания в данном правовом акте рассматриваются как совещательный механизм межгосударственного взаимодействия. Целью такого взаимодействия является выявление и интеграция мнения участников Совета Республик Верховного Совета СССР, а также согласование политических и экономических интересов суверенных республик, их взглядов и позиций по важнейшим направлениям межгосударственных отношений. Публичные слушания выступали механизмом поиска общих точек зрения, достижения консенсуса в решении основных вопросов совместного бытия суверенных государств.

<23> Заявление Совета Республик Верховного Совета СССР от 3 декабря 1991 г. N 127-Н // Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. N 50. Ст. 1414.

Нормативно проведение публичных слушаний закреплялось в ст. 25 Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <24>. Устанавливалось, что "постоянная комиссия по собственной инициативе или по решению Совета может проводить публичные слушания по вопросам, отнесенным к ее ведению и представляющим общественный интерес".

<24> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 29.

Советский период становления публичных слушаний характеризуется наличием внутреннего противоречия, заключающегося во взаимодействии идеологии и права. С одной стороны, была создана массивная правовая база, регулирующая порядок участия населения в управлении государственными и общественными делами. Сформированная система механизмов обсуждения гражданами общественно значимых вопросов стала серьезным шагом в развитии демократических институтов в России. С другой стороны, руководящая роль коммунистической партии исключала возможность прямого участия населения страны в принятии окончательного решения по обсуждаемым вопросам. Активная правоприменительная практика общественного обсуждения не только не порождала субъективного ощущения у граждан причастности к управлению государственными и общественными делами, но и вызывала отрицание сложившейся политической системы.

Подобные противоречия привели к серьезным общественно-политическим изменениям и стали причиной преобразований в государственной и общественной жизни, происходивших в России в начале 90-х гг. Принятая в 1993 г. на всенародном референдуме Конституция РФ <25> закрепила основные политические права человека и гражданина, особое место среди которых заняло право на участие населения в управлении делами государства.

<25> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.

В этот же период организационно-правовые формы публичных слушаний начали обретать свои современные очертания. Проведение публичных слушаний на местном уровне устанавливалось в рамках реализации Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" <26>, в соответствии с которым Приказом Минприроды РФ от 18 июля 1994 г. N 222 "Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" устанавливалось, что "заинтересованным общественным объединениям и неправительственным организациям рекомендовалось оказывать содействие разработчику (заказчику) в проведении общественных (публичных) слушаний..." <27>.

<26> Ведомости СНД и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
<27> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1995. N 1. С. 3.

Позже проведение публичных слушаний предусматривается в законодательстве Российской Федерации о ценных бумагах. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" <28> федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, иные федеральные органы исполнительной власти, регулирующие рынок ценных бумаг, налоговые и правоохранительные органы вправе проводить публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.

<28> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. Ст. 1163.

Кроме того, публичные слушания активно развиваются на уровне местного самоуправления. В правотворческой практике целого ряда муниципальных образований устанавливались так называемые общественные слушания. Например, решением городского Совета г. Астрахани от 25 декабря 2001 г. N 139 было утверждено Положение об общественных слушаниях в муниципальном образовании "город Астрахань" <29>. Решением Красноярского городского Совета от 6 июня 2000 г. N 24-265 было утверждено Положение об общественных слушаниях в городе Красноярске <30>. Решением Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. N 529/39 было утверждено Положение об общественных слушаниях в г. Пензе <31>. Предметом обсуждения на общественных слушаниях могли быть практически любые вопросы, касающиеся осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

<29> Горожанин. 2002. 18 янв.
<30> Городские новости. 2000. 26 июня.
<31> Пензенские губернские новости. 2003. 14 окт.

Активное применение публичных слушаний в муниципальной практике привело к их закреплению в федеральном законодательстве. Основным правовым источником, устанавливающим порядок организации и проведения публичных слушаний на уровне муниципальных образований, стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <32>. В данном правовом акте определяются признаки слушаний, перечень обязательно выносимых на обсуждение вопросов и устанавливаются общие требования к процедуре их проведения.

<32> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <33> ввел ст. 26.13, в п. 6 которой закреплено положение о проведении публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета о его исполнении.

<33> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

На федеральном уровне публичные слушания в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" должны проводиться при поддержке Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации расследования, предшествующие введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров. Кроме того, отдельно регулируется порядок проведения публичных слушаний в градостроительном и земельном законодательстве. Градостроительный кодекс Российской Федерации <34> в ст. 28 устанавливает, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, в т.ч. по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов в обязательном порядке проводятся публичные слушания. В ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации <35> предусматривается проведение общественных слушаний по вопросам установления публичного сервитута. Под публичным сервитутом в данном документе понимается вид земельного сервитута, устанавливаемый нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

<34> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<35> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.

Проведенный анализ позволяет сделать следующий вывод: несмотря на то что публичные слушания получили правовое закрепление относительно недавно, в советский период развития государства и права была сформирована необходимая практика реализации различных форм участия населения в обсуждении важных общественных и государственных вопросов. Всевозможные общие собрания и сходы проводились в процессе осуществления государственного управления. Как достижение советской юридической науки следует отметить создание института всенародного обсуждения нормативных правовых актов. Правоприменительная практика и научные разработки советских ученых-правоведов в области развития институтов обсуждения общественных и государственных вопросов стали необходимой основой для развития публичных слушаний в российском праве. В постсоветской России публичные слушания получают свое окончательное правовое закрепление и находят свое применение в практике государственного и муниципального управления.