Мудрый Юрист

Уроки "великих реформ" XIX в. Для формирования стратегии муниципального развития современной России *

<*> Dzhagaryan A.A., Dzhagaryan N.V. The lessons of the great reforms of the XIX century for the formation of municipal development strategies of modern Russia.

Джагарян Армен Арменович, советник судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

Джагарян Наталья Владимировна, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета.

Статья посвящена анализу муниципальных преобразований периода "великих реформ" второй половины XIX в. На его основе обосновывается принципиальная недопустимость противопоставления в национальных условиях местного самоуправления и государства. Авторы полагают, что только во взаимодействии с государством местное самоуправление может быть работоспособным и эффективно вовлекать население в решение государственно значимых задач.

Ключевые слова: местное самоуправление, великие реформы, теории местного самоуправления, муниципальное развитие.

This article analyzes the municipal transformation in the period of the Great reforms of the second half of the XIX century. On this basis the authors prove the fundamental unacceptability of the opposition in the national context of self-local government and state. The authors believe that only in the conjunction with the state self-local government may be able to operate and effectively involve people in solving problems of national importance.

Key words: self-local government, the Great reforms, theories of self-local government, municipal development.

Исключительно ценным для понимания характера взаимосвязей муниципальной и государственной властей в рамках российской политико-правовой культуры представляется опыт муниципальных преобразований в период "великих реформ" второй половины XIX в., когда происходит осмысление и юридическое определение места и роли в государстве вновь создаваемых форм местного самоуправления - земских и городских учреждений.

Процесс создания и функционирования земств поистине вобрал в себя всю глубину противоречий эпохи, связанных с жестким столкновением западно-либерального и почвеннического течений русской общественной мысли. Теоретической доминантой реформ первоначально стала ориентированная на западноевропейские образцы общественная теория местного самоуправления, в основе которой - признание его автономии и последовательное разделение местных и государственных дел. Предполагалось, что увязывание местного самоуправления с общественно-хозяйственной самодеятельностью и его постановка в противовес государственному режиму позволят "раскрепостить" народную энергию, организовать население в систему оппозиционного государственно-властной бюрократии гражданского общества и в конечном счете положит начало институциональному росту гражданских свобод. Однако увлеченность "передовыми" концепциями переустройства нации, стремление реализовать их во что бы то ни стало, избегая критического соотношения идеальных моделей с историей, традицией и практикой национальной правовой жизни, привело к противоположным результатам - дискредитации в глазах населения идей свободы и местной самостоятельности, увяданию общественных инициатив, существенному усилению государственного влияния на местные дела.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. <1> установило два основных принципа земского самоуправления: его всесословность и хозяйственное значение. "Первый, - отмечал по этому поводу М.И. Свешников, - вполне соответствовал тому состоянию общественных классов, которые мы находим в России после 1861 г.". Что же касается второго начала, то автор характеризует его не иначе как "необычайную странность". "Земские учреждения, - пишет он, - создавались как бы исключительно для заведования местными хозяйственными интересами, поэтому им вверялось только то, что и до них ведалось... земско-бюрократическими учреждениями, каковы были приказы общественного призрения, дорожные комиссии и т.п. присутствия и комитеты. Дела чисто правительственные (как например, дела полиции безопасности) не считалось возможным доверить новым учреждениям". Они тем самым "получили такой странный характер положения акционерных компаний и вообще частных учреждений" <2>. В чем это проявлялось?

<1> ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXIX. N 40457.
<2> Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. С. 129 - 130.

Во-первых, ориентированные на решение исключительно хозяйственных вопросов, земские учреждения оказались фактически лишены принудительной власти (включая право издавать обязательные постановления) и при необходимости должны были, как и частные лица, обращаться к содействию правительственных органов. Во-вторых, они не обязывались к финансированию таких отраслей земского дела, как, например, развитие торговли и промышленности, устройство кредитных учреждений. Это, по словам К.Н. Анненкова, "с очевидной ясностью указывает на то, что компетенция земских учреждений, по отношению к важнейшим отраслям внутреннего управления, отличается вполне характером факультативным, что вполне противоречит сущности и природе общественных учреждений" <3>. В-третьих, пределы самостоятельности земств имели как бы "полуоткрытый" характер: формально ограничивая предметную сферу деятельности земств "указанными им делами" (ст. 6), Положение 1864 г. предусматривало признание недействительными не всех выходящих за нее решений, а лишь тех, которые "вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений" (ст. 7). Тем самым создавались предпосылки для диффузии земской самостоятельности, которая могла охватывать собой широкий круг вопросов, напрямую не отнесенных к государственным, вследствие чего земства могли считаться ответственными за полное попечение о народном благополучии, хотя необходимыми средствами для этого не обладали. В-четвертых, Положение 1864 г. не предусматривало сколь бы то ни было значимых механизмов взаимодействия земств с правительственной и губернскими властями, и это несмотря на то, что немалая часть порученных им дел относилась, по существу, к вопросам государственного значения (народное здравоохранение, образование, призрение, продовольствие и др.). В-пятых, государственный контроль за деятельностью земств имел довольно размытый характер, допуская в отсутствие четких критериев привлечение земств к ответственности как "за превышение власти, за действия, противные существующим законам, за неисполнение основанных на законе требований местных начальств", так и за "неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам" (ст. 8). При этом утверждению государственными властями подлежали лишь некоторые распоряжения земств (ст. ст. 9, 75, 90, 92), а введение прямого губернского управления при неисполнении земствами их обязательных повинностей было возможно только с разрешения министра внутренних дел - субъекта высшей государственной власти (ст. 10). Во всяком случае государственный контроль как институт оценки результатов работы земств был не в состоянии заместить собственно земскую деятельность.

<3> Анненков К.Н. Задачи губернского земства. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1890. С. 12.

Подготовка Городового положения (утверждено 16 июня 1870 г.) <4> сопровождалась теми же разногласиями, что и Положения 1864 г. Министерство внутренних дел, как главный разработчик реформы, стояло на позициях общественной теории самоуправления, тогда как Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии видело в городском управлении часть системы государственного устройства и считало нужным не только разграничить компетенцию городского и государственного управления, но и установить между ними взаимосвязь. В итоге был найден определенный, хотя и шаткий компромисс: с одной стороны, городское управление наделялось самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с другой - наметился отход от его жесткой изолированности от правительственных организаций.

<4> ПСЗ. Собр. 2. Т. XLV. N 48498.

Городовое положение 1870 г. предоставило городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору - надзор за его деятельностью. При этом предусматривалось, что "правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором лежит такая же обязанность в отношении означенных установлений и учреждений. В случае неисполнения с той или другой стороны законных требований недовольная сторона обращается к Губернатору" (ст. 6). Вместе с тем происходит уточнение понимания содержания и пределов городской свободы: в отличие от земств, самостоятельных в кругу вверенных им дел, городское управление обладало самостоятельностью в "пределах предоставленной ему власти" (ст. 5). Различия в терминологии не случайны: круг дел описывает сферы, направления деятельности тех или иных органов (т.е. предметы ведения), тогда как категория "власть" в данном случае может пониматься как эквивалент полномочий. Следовательно, городское управление оказалось в большей степени связано в свободе своего усмотрения, которую оно имело только в рамках строго описанных законом властных возможностей. Соответственно, городам безоговорочно запрещалось принимать любые решения вне круга вверенных им дел под угрозой признания их недействительными (ст. 9). Наряду с этим вводятся повышенные требования к основаниям и процедурам государственного контроля: а) вместо единоличного вводится коллегиальный губернский контроль (через губернское по городским делам присутствие); б) устраняется ответственность городов за существо хозяйственных распоряжений; в) исключается прямой контроль за целесообразностью городской деятельности; г) за городами признается право обращаться за судебной защитой в Правительствующий сенат (ст. 8).

Однако, несмотря на известную трансформацию подходов, правовые связи местного самоуправления с государством все еще оставались слабы. Природа городских, как и земских, учреждений сохраняла неопределенность: они не включались в систему государственных учреждений и в то же время признавались органами общественного "управления" (а не самоуправления), созданными в связи с преобразованиями "в разных частях государственного управления" (преамбула Городового положения 1870 г.). Тем самым городская реформа как бы увязывалась с реформой административной, призвана была дополнить ее преобразованиями низовых государственных институтов. Между тем продекларированный в Городском положении 1870 г. принцип сотрудничества городских и правительственных учреждений не получил развития в конкретных правовых механизмах его реализации.

Деятельность земских и городских учреждений при их обособлении от государства не могла быть эффективной. Подводя итоги действия Городового положения 1870 г., Государственный совет отмечал, что, принеся значительную пользу городам, этот закон обнаружил и серьезные недостатки, главнейшим из которых явилось отсутствие правильно организованного и эффективного правительственного контроля <5>. Схожие оценки давались деятельности земств. Согласно объяснительной записке к проекту нового земского положения, "рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм" <6>.

<5> Соловьева Е.Г. Развитие законодательства по городскому самоуправлению во второй половине XIX века: Автореф. дис. ... к.ю.н. Нижний Новгород, 2007. С. 23.
<6> Цит. по: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. 534 - 535.

В связи с этим в основу новых Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. <7> и Городового положения 1892 г. <8> легло понимание местного самоуправления как нижнего уровня управления делами государства, которое осуществляется представителями местных сообществ в пределах установленной для них законом власти и под государственным надзором. При этом правовой статус местных учреждений варьировался по широте территориального охвата деятельности: большая протяженность земства приближала его к необходимости решать вопросы государственного значения.

<7> ПСЗ. Собр. 3. Т. 10. N 6927.
<8> ПСЗ. Собр. 3. Т. 12. N 8708.

Согласно Положению 1890 г. губернаторы наделялись, в частности, правами: а) надзора за правильностью и законностью действий земских учреждений (ст. 5); б) лично открывать губернские земские собрания (ст. 69); в) вносить в земские собрания предложения о рассмотрении дел, относящихся к их ведению (ст. ст. 71, 104); г) разрешать печать всех постановлений земских собраний (ст. 81); д) останавливать исполнение земских постановлений, не согласующихся с законом, нарушающих предметы ведения, пределы власти, либо порядок действий земских учреждений, не соответствующих общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушающих интересы местного населения (ст. 87); е) утверждать в должности председателей уездных управ и всех членов губернских и уездных управ (ст. 118); ж) производить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений (ст. 130) и по ее итогам вносить предложения о восстановлении нарушенного порядка (ст. 103); з) инициировать вопрос об ответственности подчиненных управам должностных лиц (ст. 138).

Вместе с тем полномочия губернатора не были абсолютными, а опосредовались требованием направлять все спорные дела в губернское по земским делам присутствие (ст. 8). При несогласии с решением большинства членов присутствия губернатор приостанавливал исполнение этого решения и незамедлительно представлял дело министру внутренних дел, который или предлагал губернатору привести решение в исполнение или входил в Правительствующий сенат с представлением о его отмене (ст. 12). Сенат служил окончательной инстанцией по решению всех споров между правительственной, губернской и земской властями. При этом Положение 1890 г. исходило из необходимости кооперации губерний и земств: помимо права губернатора входить в земские учреждения с предложениями по вопросам, относящимся к сфере их компетенции, предусматривалась и обратная ситуация, когда земские управы обращаются к губернатору с соответствующими представлениями (ст. 104). В целом аналогичные нормы можно обнаружить и в Положении 1892 г. применительно к городам.

Проведение реформ 1890-х гг. было ориентировано на поиск оптимальных форм местного самоуправления. Земства в их первоначальном виде оказались лишены своего фактического социального содержания и неработоспособны, чему в немалой степени служило причиной и то, что они не были восприняты населением как действенная форма выражения и реализации его интересов. Новое правовое регулирование, ограничив местную самостоятельность, сделало само местное самоуправление реалистичным. Неслучайно именно этот период принято считать "золотым временем земств".

Опыт великих реформ XIX в., безусловно, важен для формирования стратегии муниципального развития на современном этапе. Он свидетельствует, что попытки "вычленения" местного самоуправления из государства, обоснования его роли "блюстителя" неких резко противоположных государственным интересов приводят государственную и муниципальную власти к состоянию враждебных противоречий как выразителей якобы взаимоисключающих начал - административно-бюрократического господства и гражданской самодеятельности. Между тем муниципальная свобода не может существовать во внеупорядоченном государством виде, без разветвленной системы мер государственного гарантирования. При этом само местное самоуправление есть неразрывное единство свободы и порядка, поддерживаемое способностью населения возводить в муниципально-правовые акты свою свободную волю. Поэтому-то его отделение от государства может дезорганизовать как само местное самоуправление, так и весь государственный механизм.

В этом плане сегодня - в условиях "маятникового" развития местного самоуправления, которое то резко обосабливается от государства (как это имело место в 1990-е гг.), то начинает движение к нему, походящее на врастание в единую административную вертикаль, - необходима последовательная и системная интеграция местного самоуправления в институциональную структуру российской государственности на основе конституционных принципов. Ее целью должно стать формирование активных и мощных властных центров руководства обществом, призванных за счет всесторонней поддержки гражданских инициатив и широкого привлечения граждан к управлению консолидировать население в единые местные сообщества на базе общности интересов, целей и институтов демократического сотрудничества. Тем самым предполагается государственно-властное обеспечение общественных начал местного самоуправления для достижения оптимального соотношения между централизованным управлением и самоорганизацией при осуществлении публичной власти на местах.