Мудрый Юрист

Администрирование государственных доходов в дореволюционной России (конец XVIII - начало XX в.) *

<*> Belova S.N. Administering state revenues in pre-revolutionary Russia (end of the XVIII - beginning of the XX centuries).

Белова Светлана Николаевна, адъюнкт Академии управления МВД России.

В статье рассмотрен один из этапов развития администрирования доходов бюджетов в России конца XVIII - начала XX в.

Автором изучена экономическая литература дореволюционной России, в том числе статистических сборников Министерства внутренних дел, на основе которой обозначены главные источники государственного бюджета исследуемого периода.

Ключевые слова: доходы бюджета, налоги, налоговое администрирование.

The article considers one of the stages of development of administering revenues of budgets in Russia (end of the XVIII century - beginning of the XX centuries).

The author studied economic literature of pre-revolutionary Russia including statistic collections of the Ministry of Internal Affairs on the basis of which the author points out the main sources of state budget of the period in question.

Key words: revenues of budget, taxes, tax administering.

Государственная власть во все времена опиралась на финансовую основу своего существования - налоги. Взимание налогов - древнейшая функция и одно из основных условий возникновения и развития государства. Известно, что налоги возникли с разделением общества на социальные группы и появлением государства.

Исторический анализ развития самых ранних налогов не позволяет в полной мере проанализировать тенденции развития управления налогами и администрирования государственных доходов в России <1>. В целях исследования требуется рассмотреть историю развития "посредников", с помощью которых осуществлялись сбор и проверка правильности исчисления налогов. Эту функцию выполняли, выражаясь современным языком, налоговые и полицейские органы.

<1> Калашникова И.Н. Налоговое администрирование в России: организация и развитие: Дис. ... к.э.н. Саратов, 2009. С. 20.

Некоторые положения формирования доходов государственного и местного бюджетов, развитие и становление органов сбора и контроля налогов в России в период с конца XVIII - начала XX в., в том числе опыт исполнения функций контроля за налогами полицейскими органами, особенно актуальны в настоящее время - в период проведения государственной политики увеличения доходной части бюджета, улучшения качества администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Вследствие того, что доходы бюджета в период с XVI по начало XIX в. формировались в основном фискальными мерами, а не поступлениями от развития промышленности, торговли, сельского хозяйства, расходы бюджета часто, особенно в военные годы, превышали доходы. Налоговая политика России в этот период была направлена на поиски новых источников доходов для покрытия дефицита государственного бюджета. Доходная часть бюджета не менялась десятилетиями и складывалась из правительственных займов, заимствований кредитных учреждений, но главным образом взимания подушной подати. Именно в этот период происходит формирование первых налоговых систем, включающих в себя прямые и косвенные налоги.

До середины XIX в. сбором акцизов занимались откупщики и полиция. В 1838 г. был принят указ, впервые устанавливающий акциз на табак. В конце 1840-х гг. был введен акциз на сахар, в начале 1860-х гг. - на соль. Относительно благополучное состояние финансов в конце 1850-х - начале 1860-х гг. сменилось снижением поступления как косвенных, так и прямых налогов. Наиболее эффективными источниками пополнения доходной части бюджета были винная монополия - 21 - 25%, акцизные и таможенные сборы - 20%, поступления от эксплуатации железных дорог - 18 - 23% государственных доходов. С 1863 г. и до конца 20-х годов XX в. осуществлялась публикация для всеобщего сведения государственной росписи доходов и расходов.

Высокий уровень доли косвенных налогов сочетался с ростом прямых налогов, тяжесть которых целиком ложилась на плечи податных сословий. Однако подавляющую часть косвенных налогов уплачивали народные массы. Вследствие проведения административной реформы уровень налогового администрирования в стране возрос, сформировалась разветвленная структура финансовых органов. В этот период возникает сеть государственных учреждений, с их помощью государство берет часть функций в области налогообложения на себя. Важнейшее значение в формировании налоговой системы страны имела налоговая реформа и создание акцизных управлений <2>.

<2> Толокушин А.В. История налогов в России. М.: Юрист, 2001. С. 132.

В дореволюционный период (вторая половина XIX в. - 1917 г.) важную роль в глобальной конкуренции, обострившейся перед Первой мировой войной, сыграли темпы роста промышленного потенциала ведущих держав мира. В этот период Россия вошла в число стран с быстро развивающейся промышленностью. Так, в 1911 г. по показателю объема ее производства Россия почти сравнялась с Англией, значительно превзошла Францию, в два раза обогнала Австро-Венгрию и достигла 80% производства Германии. Статистический портрет российской экономики в начале XX столетия, как отмечает американский исследователь П. Грегори, "это портрет рыночной экономики, делающей первые шаги в направлении современного экономического роста" <3>. Немалую роль в стабилизации государственных финансов России в этот период сыграла последовательная политика министерства финансов во главе с В.Н. Коковцевым. Одновременно с расширением видов государственных доходов правительство стремилось расширить доходную базу местных бюджетов <4>. Это позволило бы изыскивать в местных бюджетах дополнительные средства на нужды народного образования, а также местного благоустройства, здравоохранения и т.д.

<3> Грегори П. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.). Новые подсчеты и оценки. М., 2003. С. 20, 53.
<4> Веселовский Б.Б. Современное положение местных финансов и важнейшие меры к урегулированию их // Вопросы финансовой реформы в России. М., 1915. Т. 1. С. 14, 17.

Институт податных инспекторов был создан в 1885 г., а в 1897 г. введены их помощники. В 1874 г. с упразднением института мировых посредников создаются уездные по крестьянским делам присутствия, а податный надзор передается в ведение уездной полиции.

В 1889 г. для надзора за деятельностью податных инспекторов учреждены должности ревизоров по податной части при департаменте окладных сборов министерства. В этом же году появляются земские начальники. Надзор за взиманием окладных сборов осуществляли сразу три представителя власти - полиция, земский начальник и податный инспектор.

По данным Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел (далее - МВД) областные доходы крестьян за 1891 г. в 50 губерниях европейской части России состояли из: волостного сбора по раскладке, от волостных оборотных статей, от продажи общественного имущества, сбор хлебом, сбор с паспортов и билетов, сбор за засвидетельствование сделок, штрафные и взыскания всякого рода <5>. В исследуемый период в ежегодных сметах доходов и специальных средств МВД проводится анализ доходов предполагаемого увеличения (по сравнению с предыдущим годом) Государственному казначейству по видам источников <6>.

<5> Временник Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел // Мирские доходы и расходы крестьян за 1891 год в 50 губерниях европейской России. М., 1895. N 38. С. 171.
<6> Смета доходов и специальных средств МВД на 1884 год с приложениями. СПб., 1883. С. 86.

Доходы России в 1906 г. были исчислены в сумме 2271,2 млн. руб., а главной статьей нашего бюджета являлся доход от винной операции - 697,5 млн. руб.

В 1906 г. путем сборов с населения государство ежегодно получало для своих нужд до 1 млн. руб., и от 1/4 до 1/3 этой суммы собиралось с населения на местные нужды. Главным источником государственных финансов являлось так называемое косвенное обложение трудящихся классов (акцизы на вино, сахар, керосин, табак, таможенные пошлины и т.д.). В.П. Воронцов в это время предложил ввести дополнительно: 1) земельный налог; 2) услуги почтовые и телеграфные; 3) услуги железной дороги; 4) регалии и монополии (вино и табак, нефтяное дело) <7>. Под регалиями В.П. Воронцов понимает право государства на весь доход от добычи или торговлю продуктами, составляющими предметы общего потребления, взимаемые в связи с необходимостью пополнения бюджета и во избежание конкуренции частных предпринимателей.

<7> Воронцов В.П. Социальное преобразование России. М.: Новое товарищество, 1906. С. 82, 88.

В первой половине XVIII в. произошло зарождение науки о налогах, а во второй - стала интенсивно развиваться правовая база для формирования налоговой системы России. В соответствии с Законом от 5 декабря 1912 г. часть расходов земств и городов (в основном на содержание полицейских и судебных учреждений) была принята на счет государственного казначейства. В результате в земскую казну попадало ежегодно дополнительно около 10 млн. руб., а в городскую - около 15 млн. руб. Однако эти суммы составляли лишь около 3 - 5% земских и городских бюджетов в целом и не могли обеспечить на местах решение даже неотложных социальных проблем.

Законом от 6 июня 1910 г. был изменен порядок налогообложения недвижимого имущества в городах, посадах и местечках, а Закон от 21 декабря 1913 г. передал 1% (из 6%) налога на городскую недвижимость в кассы городов.

Принятое в 1916 г. Положение о подоходном налоге содержало ведомость доходов и окладов налога от 850 руб. до 400000 руб., предполагалось ввести прогрессивную шкалу обложения, дифференцировав оклады по 91 разряду - от 6 руб. до 48000 руб. При доходе, превышающем 400 тыс. руб., к 48 тыс. руб. налога добавлялись 1200 руб. за каждые 100 тыс. руб. дохода. Налог должен был взиматься "с полученного плательщиком дохода, в какой бы форме таковой доход ни получался, от всякого рода источников". Закон должен был начать действовать с 1917 г. В проекте бюджета на 1917 г. предполагалось, что поступления подоходного налога составят 130 млн. руб. На практике закон о подоходном налоге реализован не был и остался последним памятником законодательной деятельности Российской империи в области государственных финансов.

Временное правительство в период Первой мировой войны не смогло справиться с экономическими и финансовыми трудностями. Уровень налогового администрирования начал снижаться вследствие увеличения налогового бремени, которое, в свою очередь, негативно отражалось на экономической активности населения <8>. Источником аккумулирования государственных доходов являлось косвенное обложение трудящихся.

<8> Озеров И.Х. Русский бюджет. М., 1907. С. 14 - 21.

Таким образом, в период развития налогового администрирования в России существовало двоевластие - податный инспектор и земский начальник, так как надзор и принятие мер с крестьянских надельных земель в течение окладного года осуществлялось земским начальником, а по окончании года с прибавкой льготного срока и образованием недоимки главную роль играл податный инспектор, с 1874 г. податный надзор передан в ведение уездной полиции <9>. Впервые в истории налогового администрирования России была осуществлена передача надзорных функций за государственными и местными доходами органам полиции, затем вновь передана налоговым органам, и только в 2005 г. на МВД России вновь возложена функция администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

<9> Тимошенко В.А. У налоговой службы России уже есть своя история. К 15-летию налоговых органов России // Налоговые известия Саратовской губернии. 2005. N 3. С. 12.