История развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России X - начала XX в. *

Зенин Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии предпринимательства при Правительстве Москвы, кандидат юридических наук.

В предлагаемой статье рассматриваются общие тенденции развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России досоветского периода. Анализируются различные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной области.

Ключевые слова: формы участия в управлении государственными и общественными делами, вече, общественное самоуправление, сходы, собрания.

The article considers general tendencies of development of forms of participation of population in management of public and state affairs in Russia of pre-Soviet period. The author analyses various legal acts regulating public relations in this sphere.

Key words: forms of participation in management of state and public affairs, veche, public self-government, skhod, assemblies.

Механизмы непосредственной демократии в России имеют глубокие исторические корни. Еще хронист эпохи императора Юстиниана Прокопий Кесарийский писал: "...Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве..." <1>. Кроме того, хронист Прокопий указывал и форму этого правления - сходку всех членов общины, решавшую все дела единогласно <2>. В русских летописях также встречаются свидетельства тому, что вопрос о призвании князя решался на сходке, где славяне "почаша сами въ собе володети" <3>.

Демократические элементы в государственном управлении играют очень важную, часто решающую роль в жизни всех русских земель от Киева до Новгорода и от Волыни до Ростово-Суздальской земли. Основываясь на нормах обычного права, славяне активно участвовали в управлении как общественными, так и государственными делами. Формами такого участия выступали всевозможные народные сходы, собрания, советы и, конечно, вече. И.И. Дитятин писал: "Население являлось на вече, излагая на нем свои жалобы на всякие тяготы, указывая на свои нужды" <4>. Вече в период Киевской Руси, наряду с князем и Боярской думой, выступало одним из главных элементов, составляющих политическую жизнь того времени <5>. Лаврентьевская летопись гласит: "Новгородци бо изнчальна, и смоляне и кыяне и полочане и вся власти, яко же на думу на вече сходятся" <6>. Вече как форма обсуждения государственных и местных вопросов активно развивается и применяется практически на всей территории Киевской Руси. Н.М. Карамзин отмечал, что "во всех древних городах наших бывало так называемое вече, или совет народный" <7>.

Состав вечевых собраний был социально неоднороден. Здесь встречались как "низы" общества ("люди", по терминологии того времени), составлявшие основную массу участников народных собраний, так и "лучшие мужи", т.е. знать. Подобно тому как в эпоху родоплеменного строя народные собрания не обходились без племенной знати, так и в Киевской Руси непременными их участниками были высшие лица: князья, церковные иерархи, бояре, богатые купцы <8>. Неоднородность вечевого собрания заключалась и в том, что в нем принимали участие жители не только города, но и пригородов. Подтверждая это, Ю.В. Пуздрач пишет, что вече было не собранием горожан, а собранием земляков, членов "земли". "Землю" он понимает как термин, аналог современного понятия "общество". "Земля" была властью над собой, вече - выражением власти, а князь - ее органом <9>.

Прекращение проведения вече как формы участия населения в управлении государственными делами связано с приходом татаро-монголов. В этот период многое изменяется в общественном и государственном устройстве Киевской Руси. Основным направлением развития становится построение централизованного управления и единовластия. В 1305 г. в Нижнем Новгороде произошли события, способствующие упразднению вече как демократического института. Бояре, осужденные народом за произвол, были избиты. После этого князь вернулся с татарами и перебил участников вече. Вече постепенно прекращает свое существование. Лишь на незахваченной территории в Новгороде и Пскове оно продолжает функционировать вплоть до включения в 1478 г. этих земель в состав Русского государства.

Различные формы участия населения в управлении государственными делами рассматривались в политико-правовых доктринах мыслителей XV - XVI вв. Так, Иосиф Волоцкий впервые в российской традиции открыто признавал право народа не только не подчиняться, но и сопротивляться неправомерным действиям власти. Максим Грек законной считал власть, полученную в результате выборов <10>.

С ликвидацией вече население практически потеряло реальные механизмы, позволяющие ему участвовать в государственном управлении. Демократические принципы организации и проведения вече стали основой для формирования иных институтов, призванных обеспечить участие населения в обсуждении государственно важных вопросов. Прекращение функционирования вече можно считать окончанием первого этапа развития в России форм участия населения в управлении государственными делами.

Но демократические институты, основанные на обычных нормах, не могли полностью исчезнуть из общественных отношений. На южных рубежах государства Московского вече было возрождено в виде казачьих сходов, или "кругов". Выступая механизмом непосредственной демократии, казачий круг решал широкий спектр вопросов. К таким относились: установление запретов, требований и правил поведения, принятие дозволений и иных "общественных приговоров" локального характера; выполнение предписаний Войскового круга и осуществление политико-правового взаимодействия с близлежащими общинами; избрание лиц местной администрации; осуществление судопроизводства и приведение в исполнение общественных приговоров; регулирование брачно-семейных отношений; предоставление права поселения в пределах общины и изгнание из нее; принятие в казаки <11>.

Процесс создания единого централизованного государства стал причиной изменения внутригосударственной политики. В 1549 г. начинают функционировать земские соборы, которые созывались для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики, политического устройства страны, установления, преимущественно для военных нужд, налогов и сборов.

По мнению И.Д. Беляева, в первом Земском соборе участвовали выборные от всех сословий. Царь испросил у бывших на соборе святителей благословение исправить Судебник "по старине"; затем объявил представителям общин, что по всему государству, по всем городам, пригородам, волостям и погостам и даже в частных владениях бояр и других землевладельцев должны быть избраны самими жителями старосты и целовальники, сотские и дворские; для всех областей будут написаны уставные грамоты, при помощи которых области могли бы управляться сами собой без государевых наместников и волостелей <12>. Учитывая тот факт, что 40-е годы XIV в. были временем народных восстаний и возрождения вечевых сходов, власти нужен был объединяющий всероссийский орган, позволявший влиять на общественное мнение. Земские соборы, являясь институтом сословного представительства, в целом обеспечивали участие населения в решении государственных вопросов. Работа на земских соборах шла в виде обсуждения определенного круга вопросов, в котором принимали участие все члены Земского собора.

В конце XVII - начале XVIII в. в России начинается сильнейший модернизационный процесс, который затронул все сферы общественной жизни. Абсолютная монархия закономерно приходит на смену сословно представительной и является последней формой правления, присущей феодальному типу государства <13>. Всесторонний государственный контроль и расширение чиновнического аппарата, свойственные для абсолютной монархии, привели к сужению механизмов участия населения в управлении государственными и общественными делами. Возможность такого участия сохраняется лишь на местном уровне. Основным механизмом решения вопросов местного значения остается народное собрание внутри общины.

В период правления Петра I на уровне местного самоуправления сохраняются некоторые демократические элементы, позволяющие участвовать населению в управлении государственными делами. В 1702 г. Петр I, уничтожив губных старост, вводит выборный элемент в местное управление в форме так называемых дворянских советов. Эти советы избирались всеми помещиками и вотчинниками области. В 1714 г. дворянские советы превратились в ландаторские, но остались выборными учреждениями <14>.

Элементы участия населения в управлении государственными делами можно наблюдать в городах. Введенное в 1719 г. магистратское управление не изменило в целом внутренней жизни города. Как справедливо отмечал А.А. Кизеветтер, магистратские учреждения представляли собой только "верхний этаж" городского самоуправления <15>.

Одним из органов городского самоуправления являлся мирской посадский сход, состав которого слагался из всего тяглого городского населения. Характерной чертой схода являлось обязательное участие в нем. Кворум не устанавливался, но требовалось значительное число участников. Сходы собирались в особых помещениях - мирских или посадских избах. Население города не было однородным, а состояло из ряда мелких самоуправляющихся общин: слобод, сотен, цехов, гильдий, которые также имели свои сходы <16>.

В период правления Екатерины II была принята жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. <17>, расширяющая полномочия жителей в сфере осуществления местного самоуправления. На основании этого правового акта в городах формировались так называемые общества градские. Согласно ст. 29 Городового положения от 21 апреля 1785 г. "городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе и составить общество градское и пользоваться нижеписанными правами и выгодами". Таким путем реализовывалась государственная политика, направленная на построение системы местного самоуправления по сословному признаку. "Общество градское" имело полномочия по формированию органов местного самоуправления, распоряжалось городскими финансами, определяло размер сборов в городскую казну, принимало в члены градского общества и исключало из него. Данное общество также могло направлять свои предложения и жалобы на имя губернатора.

В дальнейшем органы местного управления то упразднялись, то вводились в состав государственных органов. И лишь с проведением либеральных реформ XIX в. местное самоуправление в России получает новый бессословный характер. Важным элементом процесса его реформирования стала земская реформа. Подготовка реформы началась еще в 1859 г., но только в марте 1863 г. была создана комиссия по разработке проекта введения земских учреждений. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях <18>. К полномочиям земств относились вопросы: распоряжения имуществом, денежными сборами земств; устройства и содержания принадлежащих земствам зданий, путей сообщения; осуществления мер по обеспечению народного продовольствия; заведывания земскими благотворительными заведениями; попечения о строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности; участия в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Распорядительными органами земств были уездные и губернские земские собрания. Члены земских собраний (гласные) избирались особыми уездными избирательными собраниями и волостными сходами <19>.

По мнению Г.В. Тихомировой, "Закон 1864 г. не предполагал в земском самоуправлении участия государства. Господство такого взгляда отразилось на положении исполнительных органов земств. Поскольку в них видели не государственные, а чисто общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных 20 органов" <20>.

Важным этапом в процессе развития форм участия населения в осуществлении местного самоуправления стало принятие Городового положения 1870 г. <21>, в соответствии с которым были созданы бессословные выборные органы городского самоуправления, избираемые сроком на четыре года. К сожалению, гибель 1 марта 1881 г. императора Александра II и последовавшая за этим реакция не позволили активно развиваться этим демократическим институтам. В соответствии с принятыми при Александре III Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. <22> и Городовым положением 1892 г. <23> значительно расширились полномочия губернаторов в сфере функционирования органов местного самоуправления. Для надзора за их деятельностью были созданы специальные государственные учреждения.

С проведением демократических реформ начала XX в. связано установление свободы собраний и союзов в Российской империи. Н.М. Коркунов отмечает, что 4 марта 1906 г. последовал Именной указ, в котором содержались правила о собраниях, на которых обсуждались общественно значимые вопросы. В данном правовом акте разделялись понятия публичного и непубличного собрания, отдельно регулировались вопросы, связанные с проведением собраний в помещениях и под открытым небом <24>.

Последовавшие за этим дальнейшие исторические события, явившиеся причиной коренных преобразований государственного и общественного устройства, кардинальным образом изменили путь развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами. Представляется, что их рассмотрение должно стать объектом отдельного исследования.

Проведенный анализ развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами позволяет сделать следующие выводы.

Современные формы участия населения в управлении общественными и государственными делами, получившие свое правовое закрепление относительно недавно, имеют глубокие исторические корни. Еще в Древнерусском государстве присутствовали схожие правовые механизмы. Повсеместно проводились вечевые собрания, практика организации которых стала основой в процессе формирования механизмов народовластия в России. В дальнейшем в условиях создания централизованного государства не требовалось развития демократических институтов. Постепенно прекращает свое существование народное вече. Лишь на местном уровне в форме сходов население участвует в обсуждении общественно значимых вопросов. Предпринятые в XVIII - XIX вв. попытки реформирования местного самоуправления не создали необходимой правоприменительной практики в рамках реализации форм участия граждан в управлении общественными и государственными делами.

Динамика развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в дореволюционной России характеризуется сокращением императивных механизмов непосредственного народовластия с одновременным увеличением роли представительного народовластия и совещательных процедур.