Мудрый Юрист

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете по доходам *

<*> Paul A.G. Consideration and approval budget law (decision) for income.

Пауль Алексей Георгиевич, доцент кафедры финансового права юридического факультета ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет", кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу отношений, связанных с рассмотрением и утверждением законов (решений) о бюджете. Особое внимание уделяется рассмотрению и утверждению бюджетов по доходам. Автор рассматривает границы отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете, субъектный состав, содержание и особенности правового регулирования.

Ключевые слова: бюджетное право, бюджетный процесс, рассмотрение и утверждение бюджетов, закон (решение) о бюджете, доходы бюджета, бюджет.

This article is devoted to consideration of budget law passaging. A stress is made on budget revenue adopting. Author analyses sphere of the relations, their subjects, content and features of regulation.

Key words: budget law, budget process, budget revenues, budget law passaging, law on budget, budget.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете является важнейшим этапом, в рамках которого утверждаются основные бюджетные показатели, разработанные при составлении проектов бюджетов, а также нормы, необходимые для исполнения бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде.

  1. Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осуществляется в рамках неимущественных отношений. Непосредственное перемещение денежных средств здесь не осуществляется. Объектами данных отношений являются законы (решения) о бюджете, а также документы и материалы, которые представляются в законодательные (представительные) органы одновременно с проектами бюджетов.

Неимущественные отношения, связанные с рассмотрением и утверждением законов (решений) о бюджете, производны от отношений собственности на средства бюджетов. Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете представляют собой формирование воли соответствующего публично-правового образования в лице его законодательных (представительных) органов относительно осуществления права собственности на средства бюджета.

Формирование воли относительно осуществления права собственности предполагает определенную проверку тех показателей, которые были разработаны исполнительными органами при составлении проектов бюджетов. В связи с этим рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете традиционно определяется как разновидность предварительного финансового контроля. В настоящее время бюджетное законодательство прямо называет обсуждение и утверждение проектов законов (решений) о бюджете предварительным контролем со стороны законодательных (представительных) органов (п. 1 ст. 265 БК РФ).

Тесная связь рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете с имущественными бюджетными правами (с правом собственности на средства бюджетов) накладывает отпечаток на характер рассматриваемых отношений. В советские годы право на утверждение государственного бюджета СССР рассматривалось как суверенное право СССР <1>. В настоящее время право на рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете также считается суверенным правом Российской Федерации <2>.

<1> Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М.: Юрид. лит., 1962. С. 98.
<2> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 105.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осуществляется в форме правотворческой деятельности. В связи с этим в литературе дискуссионным является вопрос об отраслевой принадлежности данных отношений. Например, учеными указывается на межотраслевое значение стадии рассмотрения и утверждения бюджета и при этом обращается внимание на то, что "нормы, посвященные бюджетным полномочиям Парламента и порядку их реализации, в большей степени тяготеют к конституционному праву, нежели к финансовому праву" <3>. Встречается упоминание о конституционно-бюджетном процессе (производстве) как разновидности конституционного процесса <4>. Причиной этого, видимо, является внешнее сходство рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете с обычным законотворческим (правотворческим) процессом.

<3> Жакаева Л.С. Конституционно-правовые основы бюджетного процесса в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8.
<4> Панова И.В. Юридический процесс: понятие, структура, виды // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 9. С. 160 - 161.

Как представляется, обычное правотворчество и рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете имеют различные цели и содержание. Правотворчество понимается как "создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права" <5>, как "выражающая волю народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих" <6>. Содержанием деятельности по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете является выражение воли публично-правового образования относительно осуществления права государственной (муниципальной) собственности на средства бюджетов. Г. Еллинек, например, указывал, что "установление бюджета есть по своему существу акт не материального законодательства, но акт управления" <7>. Правовое регулирование общественных отношений (например, установление нормативов распределения доходов между бюджетами, определение особенностей администрирования доходов) является в данном случае фрагментарным и имеет вспомогательный характер. Оно призвано лишь обеспечить в дальнейшем реализацию сформированной воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

<5> Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М.: Юрид. лит., 1974. С. 29.
<6> Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. Р.О. Халфина. М.: Наука, 1981. С. 17.
<7> Еллинек Г. Бюджетное право // Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. Т. 1. С. 634.

Направленность отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете на формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, связь с имущественными финансовыми отношениями (отношениями собственности) свидетельствуют о том, что они связаны с формированием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств и складываются в сфере публичной финансовой деятельности. В связи с этим они должны включаться в предмет финансового права и регулироваться бюджетным законодательством. Для более четкого понимания соотношения конституционного и финансового права относительно рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете можно вспомнить историю возникновения прав парламентов на утверждение бюджета. Как отмечается учеными, "в наше время финансовое право зачастую считается каким-то второстепенным аспектом конституционного права, причем существует тенденция игнорировать тот факт, что конституционное право в известном смысле проистекает из финансового права. Для истории парламента характерна борьба за осуществление полномочий в области финансов; они были тем ядром, вокруг которого постепенно складывались современные конституционные системы, законодательные полномочия парламента, которые в настоящее время рассматриваются как одна из основ демократического строя, были приобретены парламентом после того, как он обрел полномочия в области финансов" <8>.

<8> Парламенты: Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира: пер. с англ. / Под ред. З.И. Луковниковой, М. Амеллер. М.: Прогресс, 1967. С. 368.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете - не только правовое явление. Формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов имеет политическую окраску. Г. Жез уже в предисловии к своему исследованию, посвященному бюджету, писал, что "бюджет, по существу, является актом политического значения", "расходный бюджет является не чем иным, как перечнем кредитов, требуемых правительством и согласованных с политической партией, имеющей большинство в парламенте, для осуществления определенной политической программы" <9>. Политические аспекты принятия законов (решений) о бюджете исследовались современными учеными <10>.

<9> Жез Г. Общая теория бюджета / Под ред. Г.Г. Соловья и К.К. Шмакова. М.: Госфиниздат, 1930. С. 3, 4.
<10> Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 58 - 70.

Политический характер отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете необходимо учитывать при их анализе и регулировании. Как писал Г. Еллинек, "так как бюджетное право может легко быть употребляемо как оружие политики, то в нем скрываются зародыши глубоких конфликтов и самых трудных государственно-правовых вопросов" <11>. В последние годы в России в силу сложившейся расстановки политических сил подготовленный Правительством РФ проект федерального закона о федеральном бюджете принимается парламентом без особой политической борьбы. Иная ситуация была в течение 90-х гг. XX в., когда имел место конфликт между Правительством РФ и парламентом. Указанный конфликт выступил катализатором развития современного бюджетного законодательства, закрепившего механизмы разрешения таких конфликтов на будущее <12>.

<11> Еллинек Г. Указ. соч. С. 608.
<12> Подробнее см.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России... С. 58 - 70.
  1. Исторически рассмотрение и утверждение бюджетов законодательными (представительными) органами зародилось как одобрение доходов бюджетов. Г. Еллинек писал, что "право средневековых сословий на самообложение и распределение между собой податей есть исторический исходный пункт современного бюджетного права" <13>. Как отмечал Г. Жез, "любопытно отметить, что, как показывает история, сначала существовал лишь доходный бюджет; только впоследствии в него были включены и расходы" <14>. Однако изначально утверждение бюджетов имело своей целью фактически установление налогов. В настоящее время в России применяется иной подход к установлению налогов, сборов и других источников формирования доходов бюджетов. Как известно, налоги и сборы устанавливаются законодательством о налогах и сборах на постоянной основе. То же характерно для неналоговых доходов бюджетов. В связи с этим законы (решения) о бюджете сами по себе не создают обязанностей по уплате налогов и сборов, а также других доходов бюджетов.
<13> Еллинек Г. Указ. соч. С. 608 - 609.
<14> Жез Г. Указ. соч. С. 206.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете имеют различные цели в зависимости от характера утверждаемых показателей.

Непосредственно выработка воли относительно осуществления права собственности происходит применительно к утверждению нормативов отчислений в другие бюджеты, а также в отношении межбюджетных трансфертов. В данном случае публично-правовое образование принимает решение передать часть бюджетных средств или доли своих доходов другому публично-правовому образованию.

Утверждение объема прогнозируемых доходов в законе (решении) о бюджете лишь означает, что публично-правовое образование подтверждает обоснованность расчетов доходов, сделанных исполнительными органами при составлении проектов бюджетов, а также обозначает, что расчет расходов и источников финансирования дефицитов осуществлялся исходя из данной суммы доходов бюджетов.

Устанавливая размеры индексации ставок отдельных видов платежей, а также особенности администрирования доходов, публично-правовые образования осуществляют правовое регулирование соответствующих отношений, необходимое для беспрепятственного исполнения бюджетов.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете по доходам имеет определенные отличия от рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете по расходам. Можно выделить следующие особенности:

  1. доходы бюджетов рассматриваются и утверждаются с меньшей детализацией по сравнению с расходами. В настоящее время доходы утверждаются лишь в общем объеме. Расходы же утверждаются с детализацией по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов (ст. 184.1 БК РФ);
  2. законодательные (представительные) органы имеют меньше возможностей по корректировке размера доходов бюджетов по сравнению с изменением расходов. Во многих публично-правовых образованиях показатели доходов (общий объем доходов и процентные отчисления в другие бюджеты) рассматриваются в первом чтении. Такое правило закреплено в ст. 199 БК РФ, а также во многих субъектах Российской Федерации <15>. При этом в первом чтении соответствующие законодательные (представительные) органы не имеют права увеличивать доходы, если на эти изменения отсутствует положительное заключение исполнительных органов. Кроме того, в бюджетном законодательстве отсутствует процедура, которая бы определяла порядок получения такого заключения, а также возможность и порядок внесения поправок в проект закона (решения) о бюджете в первом чтении. В связи с этим фактически при несогласии с объемом доходов законодательные (представительные) органы будут вынуждены отклонить проект закона (решения) о бюджете.
<15> См., например: ст. 17 Закона Архангельской области от 23.09.2008 N 562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области" (ред. от 22 марта 2011 г.) // Волна. 26.09.2008. N 4; ст. 17 Закона Алтайского края от 03.09.2007 N 75-ЗС "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" (ред. от 11 июля 2011 г.) // Алтайская правда. 05.09.2007. N 262; ст. 40 Закона Пензенской обл. от 07.04.2003 N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" (ред. от 10 мая 2011 г.) // Пензенские губернские ведомости. 24.04.2003. N 5; ст. 9 Закона Тюменской области от 12.10.2001 N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области" (ред. от 15 ноября 2010 г.) // Вестник Тюменской областной Думы. 2001. N 11. Ч. 1; и др.

В литературе уже критиковалось утверждение доходов бюджетов в первом чтении, хотя применительно к их детализации в соответствии с уровнями бюджетной классификации <16>. Как представляется, имеются основания для перенесения во второе чтение рассмотрения показателей доходов. В настоящее время речь в первую очередь идет о нормативах распределения доходов. Однако в случае если доходы будут рассматриваться и утверждаться с детализацией по уровням бюджетной классификации, то в этой части утверждение также необходимо осуществлять во втором чтении. Отметим, что в некоторых публично-правовых образованиях показатели доходов рассматриваются во втором чтении <17>.

<16> Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.-практич. пособие. М.: Дело, 2004. С. 310.
<17> См., например: п. 2 ст. 13 Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 г. N 133 "О бюджетном процессе в Хабаровском крае" (ред. от 25.08.2011) // Приамурские ведомости. 07.08.2007. N 110.
  1. Бюджетное законодательство содержит необходимые нормы, из которых можно определить момент начала и момент окончания отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете начинается с момента внесения соответствующих документов в законодательные (представительные) органы. В настоящее время временные ориентиры для внесения законов (решений) о бюджете, а также документов и материалов, представляемых вместе с ними, определены ст. 185 БК РФ. С момента внесения указанных документов у законодательных (представительных) органов возникают обязанности, связанные с рассмотрением и утверждением законов (решений) о бюджете.

Момент начала рассмотрения закона (решения) о бюджете оказывает непосредственное влияние на интенсивность соответствующей работы. Закон (решение) о бюджете должен быть принят до начала очередного финансового года. В связи с этим чем позднее он будет внесен на рассмотрение законодательного (представительного) органа, тем быстрее его необходимо будет рассматривать и утверждать. Например, перенос срока внесения федерального закона о федеральном бюджете с 26 августа на 1 октября потребовал сокращения сроков его рассмотрения Государственной Думой РФ.

Вопрос об окончании рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете может быть решен с учетом положений, выработанных в общей теории права. Как отмечается в литературе, посвященной правотворчеству, "процесс создания закона завершается его опубликованием" <18>. Отметим, что при этом вступление в силу нормативного правового акта предлагается не относить к стадиям правотворческого процесса <19>.

<18> Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М.: Юрид. лит., 1974. С. 220.
<19> Там же. С. 153.

С учетом указанных положений рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете оканчиваются обнародованием данного акта.

Вместе с тем надо учитывать, что данные о тех показателях, которые утверждены законодательным (представительным) органом, в той или иной мере могут учитываться другими публично-правовыми образованиями еще до окончательного утверждения и опубликования закона (решения) о бюджете. В первую очередь это касается показателей доходов бюджетов. Дело в том, что нормативы распределения доходов между бюджетами и межбюджетные трансферты представляют собой информацию, необходимую для рассмотрения и утверждения законов (решений) о тех бюджетах, в которые эти доходы передаются. В связи с этим при определении сроков рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете, в который поступают процентные отчисления или межбюджетные трансферты, необходимо учитывать сроки рассмотрения и утверждения закона (решения) о бюджете, из которого данные доходы передаются. Например, при изменении сроков рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете учитывалось, что это отразится на сроках рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <20>.

<20> П. 1 Пояснительной записки "К проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении" // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Субъектный состав отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете неоднократно был предметом рассмотрения в юридической науке. В финансовом праве общепризнано, что субъектами права на рассмотрение и утверждение бюджетов являются публично-правовые образования <21>. В настоящее время ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ относят рассмотрение и утверждение бюджетов к бюджетным полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, т.е. правильно определяют субъектный состав рассматриваемых отношений. Однако, видимо, рано говорить, что законодатель четко определяет субъектный состав бюджетных отношений вообще, т.к. к бюджетным полномочиям публично-правовых образований в указанных статьях отнесены и те полномочия, которые входят в компетенцию государственных (муниципальных) органов (например, право на составление проектов бюджетов).
<21> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. С. 105; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права / Под ред. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1979. С. 65; и др.

Признание публично-правовых образований субъектами права на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете важно для правильного понимания значения данных отношений, а также их места в правовом регулировании. В литературе отмечалось, что "необходимость признания именно Российской Федерации субъектом финансового права в отношениях по поводу утверждения федерального бюджета обусловлена высоким политическим эффектом такой акции и, соответственно, политико-юридической ответственностью государства перед народом, которая не может быть возложена на какой-то один государственный орган" <22>. Кроме того, в связи с тем, что в процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете окончательно формируется воля относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, субъектом в данном случае должен быть собственник.

<22> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. С. 105 - 106.

Публично-правовые образования при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете выступают в лице своих органов. В первую очередь речь идет о законодательных (представительных) органах. Именно народные представители исторически должны были одобрять доходы, а потом и расходы исполнительных органов. Зарождение бюджета в Европе описывается следующим образом: "Исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того, как это положение было усвоено - а это далось с большим трудом, - представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждения мотивов, вызывающих необходимость данного налога, т.е., следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. Наконец, они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы государства. Только с этого дня современный бюджет начал свое существование" <23>. В России была несколько иная ситуация. Как писал С.Ю. Витте, "ни сословий в западно-европейском смысле, ни организованных общественных групп, с которыми бы приходилось бороться, собиратели Русской земли не встретили на Руси. Напротив, верховная власть сама вызвала у нас к жизни общественную группировку и создавала сословную организацию в интересах государственной пользы"; "наши земские соборы, хотя и являлись собранием представителей всей земли, никогда, однако, не играли роли ограничивающих верховную власть законодательных собраний. Собирая земских людей, московское правительство ожидало от них выяснения платежных сил населения ввиду предполагавшегося усиления государственных расходов" <24>.

<23> Жез Г. Указ. соч. С. 19.
<24> Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900 - 1902 годах. М.: Юрайт, 2011. С. 490.

Таким образом, необходимость одобрения бюджетов со стороны народных представителей имела различные причины. В то же время итогом было закрепление прав на утверждение бюджетов за законодательными (представительными) органами.

В настоящее время процедура рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете в России приближена к обычному законотворческому процессу. Ведущую роль в ней играют законодательные (представительные) органы, а также главы соответствующих публично-правовых образований.

На федеральном уровне основными органами, участвующими в рассмотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете, являются Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ и Президент РФ. Основную роль в данном процессе играет Государственная Дума РФ. Именно она первой рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете, и только Государственная Дума РФ может вносить в него поправки. Ведущая роль нижней палаты парламента характерна для многих стран. В федеративных государствах это правило приобретает особенное содержание. Г. Жез применительно к таким государствам писал, что "верхние палаты в них часто организуются для того, чтобы охранять автономию союзных государств против централистических тенденций. В противовес нижней палате, избираемой массами, представляющими централистическую силу, верхняя палата часто составляется из делегатов союзных государств, причем каждое государство посылает равное с другими число делегатов, независимо от своего значения. Поэтому в нижней палате преобладает влияние больших государств, а в верхней - влияние мелких государств. Если бы обе палаты имели равные права в области финансов, то коалиция мелких государств могла бы навязывать законы большим государствам. Вот почему в федеральных государствах может оказаться необходимым предоставить приоритет в области финансов нижней палате; этим пытаются защитить налогоплательщиков больших государств против коалиции мелких государств" <25>.

<25> Жез Г. Указ. соч. С. 283.

Применительно к верхней палате российского парламента также обращается внимание, что "незаметна роль Совета Федерации и при процессе формирования федерального бюджета. Хотя ст. 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и др., но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает. Основное место в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета отводится Государственной Думе" <26>.

<26> Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 11; Кордик Д.Н. Роль парламентов в решении вопросов бюджетно-финансовой политики федеративных государств // Законодательство и экономика. 2006. N 12.

В процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете законодательные (представительные) органы подготовительную и аналитическую работу осуществляют через свои комитеты и комиссии. Необходимость рассмотрения проектов законов (решений) о бюджете в комитетах и комиссиях давно отмечена в литературе. Ученые указывают, что "подготовительная работа в комиссиях имеет очень важное значение; она более действительна, чем поверхностное рассмотрение и ораторские выступления в пленарных заседаниях парламента" <27>.

<27> Жез Г. Указ. соч. С. 299.

Помимо вышеуказанных субъектов, в процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете принимают участие субъекты права законодательной инициативы, а также контрольно-счетные органы. Такой субъектный состав позволяет всесторонне и полно оценить обоснованность и целесообразность бюджетных показателей.

В субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях субъектный состав аналогичный. При этом законодательные (представительные) органы не состоят из двух палат.

  1. Анализ содержания отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете по доходам может осуществляться с различных позиций.

Непосредственным субъектом рассматриваемых отношений являются публично-правовые образования. В первую очередь данные субъекты имеют право на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. Как упоминалось выше, данное право непосредственно связано с осуществлением права собственности на средства бюджетов. Кроме того, оно имеет суверенный (исключительный) характер. Данные обстоятельства приводят к тому, что право на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете является абсолютным правом в рамках правоотношений пассивного типа <28>. Иными словами, при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете публично-правовые образования в лице своих органов совершают активные действия по формированию воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов. При этом другие субъекты права не должны вмешиваться в этот процесс и препятствовать ему.

<28> О видах правоотношений см.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М.: Юрид. лит., 1982. Т. 2. С. 106 - 111.

С учетом того, что публично-правовые образования выступают при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете в лице законодательных (представительных) органов, именно эти органы реализуют указанные права. В советские годы отмечалось, что "Советы не ограничены в своем праве утверждать либо не утверждать представленный проект бюджета и вносить в него любые поправки" <29>. В настоящее время данный вывод требует определенного уточнения.

<29> Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 252.

На федеральном уровне рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете начинается в Государственной Думе РФ. В связи с этим именно Государственная Дума РФ призвана в наибольшей мере отражать волю Российской Федерации относительно осуществления права собственности на средства федерального бюджета. В литературе давно отмечено, что "право приоритета представляет собой преимущество немаловажного значения. В области финансов приоритет означает преобладание одной палаты над другой. Та палата, которая первая вотирует бюджет, является его хозяином" <30>.

<30> Жез Г. Указ. соч. С. 282.

Применительно к доходам бюджетов Государственная Дума РФ рассматривает и утверждает прогнозируемый общий объем доходов, нормативы распределения доходов между бюджетами и распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов.

Общий объем доходов и нормативы распределения доходов между бюджетами рассматриваются и утверждаются в первом чтении. С учетом особенностей этого чтения Государственная Дума РФ имеет ограниченные возможности внесения изменений в данные бюджетные показатели. Положения ст. 201 БК РФ свидетельствуют о том, что Государственная Дума РФ может либо принять, либо отклонить проект бюджета.

Отметим, что бюджетное законодательство предлагает три варианта последствий отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении (ст. 202 БК РФ). Однако Бюджетный кодекс РФ не указывает основания для выбора того или иного варианта. Как представляется, передача законопроекта в согласительную комиссию, возврат в Правительство РФ на доработку и постановка вопроса о доверии Правительству РФ должны осуществляться исходя из причин отклонения проекта бюджета и объема необходимых доработок. В Бюджетном кодексе РФ должны быть более четко прописаны основания использования той или иной процедуры.

Рассмотрение и утверждение размера межбюджетных трансфертов осуществляются во втором чтении. В связи с этим в данном случае Государственная Дума РФ имеет право внесения изменений в соответствующие показатели. Отметим, что в финансово-правовой литературе право вносить поправки и дополнения в проект бюджета рассматривается как один из вариантов выражения права законодательной (бюджетной) инициативы <31>. При этом отмечается, что в таком случае "бюджетная инициатива принадлежит всем тем субъектам, которые пользуются правом законодательной инициативы" <32>.

<31> Пискотин М.И. Указ. соч. С. 214 - 215.
<32> Пискотин М.И. Указ. соч. С. 215.

Совет Федерации РФ и Президент РФ в процессе одобрения и подписания федерального закона о федеральном бюджете не имеют права вносить в него какие-либо изменения. В качестве выражения своего несогласия они могут использовать только отклонение проекта бюджета и направление его в согласительную комиссию.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете обладают аналогичными правами. Как правило, общий объем доходов и нормативы распределения доходов между бюджетами рассматриваются и утверждаются в первом чтении <33>, хотя есть субъекты Российской Федерации, в которых утверждение нормативов распределения происходит во втором чтении <34>. Межбюджетные трансферты рассматриваются и утверждаются во втором чтении.

<33> См., например: ст. 17 Закона Архангельской области от 23 сентября 2008 г. N 562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области" (ред. от 22 марта 2011 г.) // Волна. 29.09.2008. N 4; ст. 17 Закона Алтайского края от 03.09.2007 N 75-ЗС "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" (ред. от 11 июля 2011 г.) // Алтайская правда. 05.09.2007. N 262; ст. 88 Закона Новосибирской области от 03.12.2007. N 154-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области" (ред. от 6 окт. 2010 г.) // Советская Сибирь. 11.12.2007. N 241; и др.
<34> Ст. 13 Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 г. N 133 "О бюджетном процессе в Хабаровском крае" (ред. от 25 февр. 2011 г.) // Приамурские ведомости. 7 авг. N 110.

В настоящее время большинство нормативов распределения доходов между бюджетами установлено в нормативных правовых актах постоянного действия, например, в Бюджетном кодексе РФ. В законах (решениях) о бюджете предусматриваются лишь те показатели, которые не нашли в них закрепления. Причем Минфин России толкует указанное правило очень жестко. В частности, Минфин России считает, что с учетом положений ст. 184.1 БК РФ субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут передать на нижестоящий уровень те доходы, по которым нормативы установлены в Бюджетном кодексе РФ или в федеральном законе о федеральном бюджете <35>.

<35> См., например: письмо Минфина России от 8 июля 2011 г. N 02-04-07/3062 // СПС "КонсультантПлюс".

Отметим, что рассмотрение и утверждение общего объема доходов имеет непосредственное значение исключительно для того публично-правового образования, которое данные показатели утверждает. В отличие от этого рассмотрение и утверждение нормативов распределения доходов между бюджетами и межбюджетных трансфертов оказывают влияние на другие публично-правовые образования. С одной стороны, здесь имеет место формирование воли относительно осуществления права собственности на средства того бюджета, который рассматривается и утверждается. Но, с другой стороны, здесь же осуществляется определенное публичное регулирование в отношении других бюджетов или бюджетной системы в целом. Такая особенность данных отношений приводит к тому, что при рассмотрении и утверждении нормативов распределения и межбюджетных трансфертов публично-правовое образование, являющееся собственником бюджетных средств (доходов), должно учитывать интересы тех публично-правовых образований, которым соответствующие доходы передаются. В частности, существует позиция, в соответствии с которой принятие решений, влекущих сокращение доходов бюджетов других публично-правовых образований, должно осуществляться при условии обязательной компенсации <36>.

<36> О заключении на проект Федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации": решение Комитета по вопросам местного самоуправления от 20.02.2007 N 86/2 // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Правовое регулирование отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете осуществляется на законодательном уровне.

С учетом значимости рассматриваемых отношений основные ориентиры их регулирования заложены в Конституции РФ. Ныне действующая Конституция РФ не содержит специального раздела или главы, которая была бы посвящена бюджету. В ней имеются лишь отдельные положения, касающиеся составления и утверждения федерального бюджета. В частности, указывается, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ), а также то, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета (ст. 106 Конституции РФ). Отметим, что предыдущие конституции содержали отдельные главы, посвященные бюджету или бюджетному праву <37>. Немногочисленность норм современной Конституции РФ относительно рассмотрения и утверждения бюджета объясняется учеными "сложностями переходного периода, в который она была принята" <38>. При этом предлагается в дальнейшем включить в нее ряд положений о ежегодном законе о бюджете, "например о его содержании, порядке принятия, сбалансированности" <39>.

<37> См., например: глава 20 Конституции РСФСР 1978 г. // Ведомости Верх. Совета РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407; глава IX Конституции РСФСР 1937 г. // СПС "КонсультантПлюс"; глава 7 Конституции РСФСР 1925 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218; глава 16 Конституции РСФСР 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
<38> Рассыльников И.А. Бюджет и его правовое содержание (анализ позиций Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.
<39> Там же.

Подробное регулирование рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете осуществляется актами бюджетного законодательства, т.е. нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов. На практике имеются примеры, когда некоторые процедуры в рамках данных отношений пытались урегулировать исполнительные органы. Такой подход был оценен как превышение полномочий исполнительных органов <40>.

<40> Определение Верховного Суда РФ от 18 августа 2010 г. N 65-Г10-2 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 16 декабря 2009 г. N 92-Г09-5 // СПС "КонсультантПлюс". В приведенных судебных спорах в субъектах Российской Федерации были предусмотрены публичные слушания по проекту бюджета. В то же время порядок их проведения был урегулирован исполнительными органами. Суды указали, что регулирование в данном случае должно осуществляться законом субъекта Российской Федерации, т.к. публичные слушания проводятся по проекту бюджета субъекта Российской Федерации, внесенному в законодательные (представительные) органы государственной власти, т.е. находящемуся на стадии рассмотрения.

Основную роль в регулировании рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете играет Бюджетный кодекс РФ, а также нормативные правовые акты постоянного действия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ закладывает основы регулирования соответствующих отношений на всех уровнях бюджетной системы и подробно определяет порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регулируется соответственно законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В то же время в процессе рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов законодательные (представительные) органы должны учитывать положения, определяющие их полномочия по осуществлению права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на средства бюджетов, т.е. не нарушать те правила, которые были выработаны на федеральном уровне в рамках реализации принципа единства финансового регулирования.

Особое значение при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете играет закон (решение) о бюджете, который был утвержден в предыдущем году. В соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается уточнение показателей утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждение показателей второго года планового периода составляемого бюджета. По мнению специалистов, при буквальном понимании указанных норм и осуществлении такого уточнения "закон о бюджете второго года становится совершенно не удобоваримым. Там появляются так называемые плюсы и минусы, которые отражают изменение бюджетных данных" <41>. Фактически в законах (решениях) о бюджете указываются не размеры уточнения, а новые бюджетные показатели (уточненные). В связи с этим имеются основания для корректировки положений бюджетного законодательства, в соответствии с которой в проекте законов (решений) о бюджете должны указываться не уточнения, а сразу уточненные показатели, как это имеет место на практике.

<41> Артюхин Р.Е. Отдельные вопросы регулирования бюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. N 21.

Определенное значение при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете имеют иные нормативные правовые акты, устанавливающие доходы и расходные обязательства. Как отмечается в литературе, "бюджет в большей своей части не есть и предмет свободного законодательства. Он содержит во всех государствах составные части, исключающие законотворческую свободу. Все законы, которые устанавливают постоянные доходы и нормируют расходы положениями права, содержат в то же время обязанность для законодательных факторов включить эти суммы в бюджет" <42>.

<42> Еллинек Г. Указ. соч. С. 634.

Определенное место в регулировании рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете занимают регламенты палат представительных органов. На федеральном уровне специальные нормы, посвященные утверждению бюджетов, имеются в регламенте Государственной Думы РФ. В отличие от этого регламент Совета Федерации РФ практически не содержит специальных правил для утверждения федерального бюджета. Как представляется, данное обстоятельство в определенной мере подтверждает более высокое значение Государственной Думы РФ при рассмотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете, о потенциальной возможности возникновения здесь сложных ситуаций, требующих детального регулирования.

Таким образом, рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете играет важнейшую роль в формировании права собственности на средства бюджетов, в т.ч. применительно к показателям доходов бюджетов.