Нормотворческая компетенция министерств Российской империи *

Михеева Ирина Вячеславовна, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики, доцент, кандидат юридических наук.

Статья посвящена содержанию нормотворческой компетенции министерств Российской империи. Особое внимание обращается на развивающий характер министерского нормотворчества, использующего такие виды правотворческой деятельности, как детализация, конкретизация, дополнение.

Ключевые слова: нормотворчество, компетенция, министерства, Российская империя.

Article is devoted to a content to the norm-making competence of the ministries of Russian empire. The special attention addresses on developing character ministerial norm-making, using such types law-making activity, as detailed elaboration, a concrete definition, addition.

Key words: norm-making, competence, ministries, Russian Empire.

Правовое положение министерств в дореволюционной России было двойственным. С одной стороны, министерства были органами, "коими верховная исполнительная власть действует на все части управления" <1>, они участвовали в управлении в качестве исполнительных органов, не имеющих самостоятельной власти, а потому и ответственности. С другой - перед министерствами ставился круг самостоятельных задач, за решение которых они отвечали, принося письменные отчеты императору <2>.

Первоначально по реформе государственного управления 1802 г. предполагалось, что административное распоряжение не могло иметь самостоятельного содержания, а заключало в себе применение закона только в порядке исполнения. Для разрешения сложных управленческих дел министр всегда должен был входить с докладом к императору <3>. По общему закону, говорил М.М. Сперанский, министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда - необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, Высочайших повелений. Ответственность министра становится не только тщетной, но даже невозможной. Данный недостаток функционирования системы центрального управления сразу после ее создания в самом начале XIX в., наравне с другими недостатками "представил необходимость составить другое министерское образование, в частности министерства 1810 года" <4>.

М.М. Сперанский обращал внимание, что "в учреждении министерств должно различать два плана: один - 1802 г., другой - 1810 г. Главная мысль их обоих одна, но образ исполнения ее разный". Акцент на таком "неудобстве", как отсутствие у министерств полномочий по самостоятельному созданию норм "в пояснение или дополнение существующих правил" (и, как следствие, отсутствие ответственности) позволяет говорить, что это явилось одной из причин системного министерского реформирования начала XIX в.

В Общем учреждении министерств 1811 г. говорилось, что "предписания министра могут быть двух родов: в одних объявляются именные Высочайшие повеления, в других - министр действует собственною его властию" (§ 258), в "Наказе министерствам" называлось право "разрешать силою существующих законов и учреждений всех затруднений, встречающихся при исполнении, а также принимать все меры, нужные к действию законов или учреждений, когда они утверждены и обращены к исполнению министра" (§ 211).

Обширность предметов ведения исполнительных органов Российской империи объективно предопределяла невозможность исчерпать все сферы управленческой деятельности, наделив органы управления лишь узкоисполнительскими полномочиями.

При обсуждении 4 января 1827 г. образования Государственного совета М.М. Сперанский обратил внимание Комитета министров на "необходимость точнее определить... право министров изъяснять узаконения", что оказалось довольно проблематичным. Комитет министров признал разницу между законом, учреждением и уставом и предложил положение, в соответствии с которым министр "не должен иметь права ни дополнять, ни объяснять законов... а в учреждениях и уставах может дозволять объяснения, даже и дополнения" при определенных условиях: "1) чтобы сии объяснения и дополнения не были противны цели устава и учреждения; 2) чтобы случаи сего рода были предварительно рассматриваемы в министерском совете; 3) чтобы министры обо всех таких объяснениях и дополнениях... упоминали... в своих годовых отчетах". Правда, через несколько дней, на заседании 27 февраля, Комитет министров решил ограничить власть министров одним лишь правом объяснять учреждения и уставы, право дополнений же решено было предоставить Сенату <5>.

Позднее в Журнале заседаний административного отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях при Министерстве внутренних дел (7 октября 1871 г. - 17 октября 1872 г.) отмечалось, что законодательная практика того времени давала примеры предоставления административным лицам права издавать постановления в разъяснение законов, но "она не указала еще никаких общих руководящих начал". Министр финансов, например, уполномочен разрешать случаи, которые могли возникнуть при введении Положения о питейном сборе, давать Акцизным управлениям нужные наставления, объяснять и дополнять это Положение подробными правилами, но с тем, чтобы эти правила не касались предметов, подлежащих судебному или законодательному рассмотрению <6>.

Требования эффективности государственного управления логически обусловливали необходимость предоставления министрам самостоятельности в принятии решений. В противном случае необходимость решать текущие вопросы управления вынуждала министров выходить за рамки своей компетенции. Так, в 1876 г. в устьях канала императора Александра II скопление судов вызывало заторы. Министр путей сообщения под давлением Санкт-Петербургского биржевого комитета и местного судоходного начальства вынужден был для разрешения этой острой ситуации дополнить существующие правила судоходства дополнительными положениями для навигации 1876 г. и следующего, 1877 г. В качестве юридического обоснования распоряжения министра выступили нормы, определяющие исполнительно-распорядительные полномочия не министра (поскольку такого не было), а губернаторов и градоначальников. Несмотря на то что, как и любому другому, министру путей сообщения было предоставлено право "издавать специальные указы, определяющие меры, которыми может быть достигнуто целесообразное исполнение законов, и разрешать, по представлениям подчиненных мест, все затруднения, встречающиеся при исполнении законов" <7>, пределы предмета нормотворчества министерства установлены не были. И в названном случае пришлось искать правовую основу для решения конкретной управленческой задачи в законодательных актах, регулирующих полномочия других должностных лиц <8>.

Таким образом, для осуществления круга самостоятельных задач министерствам передавался комплекс полномочий, исполнение которых носило, как правило, временный характер. Например, в 1870 г. министру внутренних дел предоставлялось "в виде временной меры" на три года право изменять действующие правила и устанавливать таксы по почтовой и телеграфной части <9>.

Наличие правоустанавливающих (нормотворческих) функций у министров явилось в практике управления Российской империи и сущим, и должным. Практическая деятельность министерства по управлению вверенной ему сферой предопределила необходимость нормотворчества как развивающего, так и своего рода опережающего, особенно в контексте дискреционных полномочий министров <10>.

Действительно, не определяя конкретные нормотворческие полномочия министров, в Общем учреждении министерств подтверждалось предоставление министрам так называемой дискреционной власти, "не ограничиваемою законодательными постановлениями". Она давала министру право выходить за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности, когда "испрашивать Высочайшего разрешения" не было возможности или времени. Правда, в этих случаях министр обязан был доказать необходимость чрезвычайной меры и невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду такой необходимости. Кроме того, независимо от этой дискреционной власти, права министров отчасти по закону, отчасти административной практикой усиливались полномочиями издавать распоряжения в развитие действующих законов. Исследователи-правоведы замечали, что "общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется... но полномочия эти указываются каждый раз в отдельных узаконениях" <11>.

Вопрос о предоставлении права "развития законов" администрации (исполнительным по своей природе органам) затрагивался неоднократно. В 1872 г. в Журнале заседания Комиссии о губернских и уездных учреждениях приводится мысль о том, "что предоставление... даже центральным учреждениям права издавать постановления в развитие действующих узаконений... было бы не согласно с общей системой... законодательства, положения коего, равно всякое их дополнение и развитие, в силу основных государственных законов, исходит исключительно от Верховной законодательной власти" <12>. В то же время К.И. Пален, занимавший на тот момент пост министра юстиции и генерал-прокурора, считал, что основной характер административных постановлений заключается не в том, чтобы администрации было предоставлено право развития законов, принадлежащее только законодательной власти, но в том, что законодательная власть, оставляя некоторые частные вопросы по предметам, ближайшим образом относящимся к ведомству администрации, неопределенными, предоставляет их решение последней <13>.

Конкретным министерствам предоставлялись полномочия по созданию норм в развитие существующих правил. Например, рассмотрению Совета министров просвещения помимо общих прав и обязанностей подлежали: дела и предложения, требующие нового учреждения или важных перемен "в разных частях управления; случаи, требующие дополнения законов и учреждений, пояснения, отмены или исправления..." <14>. На Совет по железнодорожным делам Министерства путей сообщения возлагалось рассмотрение: "проектов новых законов по устройству, эксплуатации и хозяйству железных дорог (предварительное внесение этих проектов в Государственный совет); предложения о дополнении, изменении и отмене законов по тем же предметам (предварительное внесение таких предположений на законодательное рассмотрение); правила и инструкции, издаваемые административным порядком в развитие действующих относительно железных дорог узаконений" и т.д. <15>.

В попытках обозначить цель наделения министерств (и министров как их единоначальников) нормотворческими полномочиями использовались термины с уточняющей нагрузкой: "для дополнения", "для пояснения", "для развития" и т.п., свойственные и современной теории правотворчества. Таким образом, при наделении министерства функциями по изданию нормативных правовых актов, прежде всего, определялось назначение этих актов не как основных правоустанавливающих, а как развивающих, идущих вослед, поясняющих законы.

Содержание министерских распоряжений чаще всего шло вослед императорским указам. Так, 30 мая 1826 г. император Николай I объявил губернаторам именной Указ "О доставлении описей достопамятных вещей, принадлежащих Императорской фамилии и поступивших для хранения по разным казенным зданиям в государстве", где предписывалось "учинить со стороны МВД надлежащие распоряжения, дабы по губерниям составлены были описи всем подобным вещам, ныне в казенном ведомстве хранящимся, означив в оных, в каких именно местах оные находятся, с которого времени и по какому повелению туда поступили" <16>. Во исполнение Императорского указа управляющий Министерством внутренних дел обратился с Циркуляром от 31 декабря 1826 г. к губернаторам с просьбой немедленно собрать по губерниям точные сведения об упомянутых вещах и доставить их описи в Министерство внутренних дел <17>. Затем во исполнение этого же указа появился Циркуляр МВД от 14 декабря 1827 г. "О сохранении древних зданий по губерниям", где разъяснялись вопросы реставрации архитектурных и исторических памятников <18>. В данном и других случаях при издании актов во исполнение монарших указов, имевших в XIX в. статус законодательного акта, министерства осуществляли функцию организации и обеспечения реализации нормативного акта, более высокого по статусу. Подзаконное нормотворчество, осуществляемое министерствами, выполняло, таким образом, функцию по организационному обеспечению норм законодательного акта.

Итак, первоначально министерства получили полномочия по изданию распоряжений без нормативного наполнения, с обязательным исполнением данных распоряжений лишь "подчиненными местами". Затем потребность в эффективном государственном управлении предопределила нормативную нагрузку административных распоряжений, расширение пределов исполнительно-распорядительной деятельности министерств за счет конкретизации Высочайше изданных норм, самостоятельной регламентации не урегулированных монаршей властью управленческих отношений. Сегодня данный вектор продолжает определять развитие министерского нормотворчества. На них возложена функция по нормативно-правовому регулированию закрепленной сферы деятельности, под которой понимается издание на основании вышестоящих по иерархии актов правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц <19>. Таким образом, завершенная формула подзаконного нормотворчества, которое стало базовым компонентом распорядительной деятельности министерств, была создана исторически.