Производство в дисциплинарном судебном присутствии - новый вид гражданского судопроизводства *

Поляков Игорь Николаевич, доцент кафедры судебной власти и организации правосудия Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук.

На основании анализа нового законодательства о судоустройстве и судопроизводстве автор обосновывает появление в гражданском процессе Российской Федерации нового вида производства, предметом рассмотрения в котором является вопрос о дисциплинарной ответственности судей.

Ключевые слова: вид гражданского производства, дисциплинарная ответственность судей, прекращение полномочий судьи, судебное разбирательство, дисциплинарное судебное присутствие.

On the basis of analysis of new legislation on judicial system and judicial proceedings the author substantiates appearance in the civil procedure of the Russian Federation of a new type of proceedings, the subject of consideration of which is the issue of disciplinary responsibility of judges.

Key words: type of civil proceedings, disciplinary responsibility of judges, termination of powers of judge, judicial investigation, disciplinary judicial office.

1. Место Дисциплинарного судебного присутствия в судебной системе Российской Федерации. Создание Дисциплинарного судебного присутствия (далее - ДСП) <1> вызвало в юридической прессе оживленную полемику относительно места этого суда в российской судебной системе и правил судопроизводства, по которым должны рассматриваться дела, отнесенные законом к его ведению. Так, А.В. Юдин считает, что ДСП является самостоятельным органом судебной власти и не относится ни к судам общей юрисдикции, ни к арбитражным, ни к конституционным судам Российской Федерации <2>. Сходное мнение высказали С.Н. Еремина и М.В. Джаникян, усмотревшие, однако, в этом суде черты чрезвычайного суда <3>. Названные авторы выразили также недоумение по поводу процессуальных правил рассмотрения дел в ДСП, отметив наличие в них ряда недостатков, трудно объяснимых с точки зрения теории гражданского процессуального права.

Анализ действующих судоустройственных и судопроизводственных норм, регламентирующих порядок образования и деятельности данного суда, позволяет сделать только один вывод: ДСП является судом общей юрисдикции, а процедура рассмотрения дел в нем осуществляется по правилам гражданского процессуального права.

В подтверждение сказанного можно привести следующие доводы. Как известно, предметом судебного разбирательства в ДСП является спорное материальное правоотношение, возникшее между судьей и органом, уполномоченным налагать на него дисциплинарное взыскание. Особенность этого правоотношения состоит в том, что оно носит сложный (комплексный) характер, так как содержит в себе элементы двух правоотношений: публичного (административного) и частного (трудового). Публично-правовая сторона данного правоотношения проявляется в том, что субъекты спора (судья и квалификационная коллегия судей (далее - ККС)) выступают в названном правоотношении как носители властных государственных правомочий. При этом судья выступает не как "рядовой" гражданин, а как носитель судебной, т.е. государственной, власти, которой он наделен законом о статусе судей. Властное же положение государства, назначившего гражданина на должность судьи, определяется его сущностью, ибо в любом обществе только государство обладает всей полнотой верховной власти. В анализируемом спорном правоотношении властные правомочия государства реализуют либо ККС, либо председатели Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ). Именно властные правомочия сторон (судьи и государства) придают данному правоотношению публично-правовую окраску. Однако частноправовая (трудовая) сторона рассматриваемого правоотношения занимает в нем больший удельный вес и выражается в требовании судьи-гражданина признать незаконным наложенное на него дисциплинарное взыскание в виде прекращения полномочий судьи. Таким образом, речь, по сути дела, идет о незаконности прекращения трудового правоотношения судьи с государством, что указывает на цивилистический характер спора и подведомственность его суду общей юрисдикции, а именно ДСП <4>. Проблема, правда, состоит в том, что некоторые ученые ставят под сомнение факт нахождения судьи в трудовых отношениях с государством <5>, отрицая при этом то, что государство является работодателем судьи. Большинство же авторов считают, что судья - это субъект трудового правоотношения, хотя и оговаривают, что такое правоотношение обладает рядом специфических черт, отличающих его от обычного трудового правоотношения, возникающего между работником и работодателем <6>. Признавая, что судья - субъект трудовых правоотношений, не все авторы, однако, указывают, кто же в таком случае является работодателем судьи, с какого момента возникает данное правоотношение, как должны оформляться эти правоотношения и каковы особенности дисциплинарной ответственности судьи в случае ненадлежащего исполнения им своих служебных обязанностей. Поэтому конструкция публично-трудового правоотношения, в котором состоят судьи и Российское государство, может, на наш взгляд, служить теоретической базой для комплексного регулирования законодателем отношений, касающихся правового статуса судей. Необходимо, в частности, на уровне федерального закона тщательно урегулировать процедуру отбора, проверки и назначения кандидатов на должность судьи; указать в законе орган, который от имени государства будет оформлять трудовые отношения с судьей; предусмотреть форму и содержание трудового договора с судьей, а также детально урегулировать вопросы, связанные с привлечением судей к дисциплинарной ответственности. Так, в законе должно быть дано определение дисциплинарного проступка судьи, предусмотрены виды дисциплинарной ответственности и подробно урегулирован порядок обжалования судьями наложенного на них дисциплинарного взыскания, а также процедура рассмотрения таких споров.

Поэтому мы не видим ничего странного в том, что ДСП как новый суд общей юрисдикции рассматривает в настоящее время дела о прекращении судейских полномочий по общим правилам гражданского судопроизводства. Проблема состоит в том, что с учетом исключительной важности таких гражданских дел в ГПК РФ (далее - ГПК) необходимо предусмотреть новую самостоятельную процедуру (вид производства), которая обеспечивала бы максимально быстрое, всестороннее и объективное рассмотрение дел о дисциплинарной ответственности судей. А то, что ДСП рассматривает и будет далее рассматривать дела такого рода по правилам гражданского судопроизводства, удивлять никого не должно. Ведь рассматривают же сегодня по правилам гражданского судопроизводства отнесенные к их подсудности дела военные суды и мировые судьи. И это ни у кого не вызывает каких-либо возражений и критических замечаний. Вместе с тем следует отметить, что ДСП не обычный, а специализированный суд общей юрисдикции, созданный для того, чтобы рассматривать необычную категорию дел, по которым решается только один вопрос: заслуживает ли судья досрочного прекращения полномочий за совершенный дисциплинарный проступок. Из сказанного следует, что законодатель, внося изменения в ФКЗ о судебной системе, неправильно указал ДСП в абз. 5 ст. 4 как самостоятельную ветвь судебной власти, а не в абз. 3 ч. 3 той же статьи в числе судов общей юрисдикции.

То, что ДСП следует рассматривать как специализированный суд общей юрисдикции, подтверждается, во-первых, тем, что ст. 26 ФКЗ о судебной системе предусматривает возможность создания таких судов. В этой статье сказано, что специализированные суды могут учреждаться на основе названного Закона с одновременным установлением их полномочий, порядка образования и деятельности. Во-вторых, специализированные суды создаются только для рассмотрения строго определенных категорий дел. В рассматриваемой ситуации - для рассмотрения дел о прекращении судейских полномочий. В этом и состоит специализация ДСП. В-третьих, судьи, избранные в состав ДСП, обладают особо высокой профессиональной квалификацией, независимостью и беспристрастностью. В-четвертых, данный суд, занимаясь рассмотрением достаточно узкого круга дел, способен быстро выработать единообразную судебную практику, что сведет к минимуму опасность судебных ошибок, а заодно повысит и оперативность в разрешении этих дел <7>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В. Руднева "Специализированные федеральные суды" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2000, N 4.

В то же время следует отметить, что специализированные суды нельзя отождествлять со специальными и чрезвычайными судами, которых, кстати говоря, в настоящее время в России не существует, но в советский период они создавались и действовали. Отличие специализированных судов от специальных состоит в том, что последние создавались для рассмотрения гражданских и уголовных дел, по которым в ходе судебного разбирательства была опасность разглашения сведений, составляющих государственную тайну <8>. Целью создания специализированных судов является обеспечение высококвалифицированного рассмотрения дел в связи с тем, что судьи должны хорошо знать особенности и субъектный состав тех правоотношений, которые являются предметом судебного разбирательства. Полагаем, что военные суды, рассматривающие уголовные и гражданские дела с участием военнослужащих или ДСП, рассматривающие споры с участием судей относительно законности прекращения их полномочий, в полной мере соответствуют своему назначению. Что же касается чрезвычайных судов, то они создавались исключительно по политическим мотивам для рассмотрения уголовных дел в отношении конкретных лиц. Рассмотрев такое дело, чрезвычайный суд прекращал свое существование. Примерами таких судов могут служить Специальные судебные присутствия, созданные в 1937 г. по делу М. Тухачевского и других лиц высшего командного состава Красной армии или в 1953 г. по делу Л. Берия и других лиц, обвинявшихся в совершении государственных преступлений <9>. В настоящее время создание чрезвычайных судов запрещено ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации. Поэтому абсолютно не правы С.Н. Еремина и М.В. Джаникян, назвавшие ДСП чрезвычайным судом <10>.

Итак, будучи специализированным судом общей юрисдикции, ДСП должно рассматривать дела, отнесенные ст. 1 ФКЗ о ДСП к его ведению, по правилам гражданского судопроизводства с учетом процессуальных особенностей, указанных в ГПК и Регламенте Дисциплинарного судебного присутствия (далее - Регламент). Анализ этих особенностей дает основания утверждать, что в современном гражданском процессе Российской Федерации к исковому, особому, приказному и другим видам гражданского судопроизводства добавился еще один вид производства, предназначенный для рассмотрения дел о дисциплинарной ответственности судей.

1. Понятие и правовая природа производства по делам о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков (далее - производство о дисциплинарных проступках судей).

Сущность данного вида гражданского производства состоит в том, что предметом судебного разбирательства является спор о законности решения ВККС (ККС) досрочно прекратить полномочия судьи за совершенный им дисциплинарный проступок.

Рассматриваемый вид производства имеет совокупность всех необходимых признаков (элементов), которые должны быть присущи любому другому виду гражданского производства. К числу таких общих признаков относятся: 1) предопределенность каждого вида производства особенностями предмета судебного разбирательства; 2) наличие особой группы процессуальных норм, специально предназначенных для рассмотрения определенной категории дел; 3) установление данными правовыми нормами особого процессуального порядка рассмотрения дел с учетом специфики предмета судебного разбирательства; 4) применение этих процессуальных норм только судом первой инстанции; 5) наличие определенной процессуальной цели, которую преследует законодатель, вводя соответствующий вид производства.

Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных признаков.

1. Специфика спорного материального правоотношения, являющегося предметом судебного разбирательства, выступает в качестве решающего фактора при формировании любого вида гражданского производства. Как было отмечено ранее, субъекты спорного административно-трудового правоотношения (судья и ККС), являясь носителями властных правомочий, придают данному правоотношению много необычных и нестандартных характеристик, поскольку трудовая составляющая занимает в нем наибольший удельный вес. Поэтому при рассмотрении дел о лишении судей их правомочий основным вопросом, выясняемым в судебном заседании, является вопрос не о властных правомочиях судьи или государства, а вопрос о том, виновен ли судья в совершении дисциплинарного проступка, насколько тяжким является этот проступок и может ли он служить основанием для прекращения полномочий судьи. Таким образом, особенность спорного административно-трудового правоотношения с участием судьи состоит в том, что его статус как работника совершенно иной, чем статус большинства других граждан Российской Федерации. Это объясняется тем, что лицо, решившее стать судьей, должно отвечать определенным требованиям (возрастным, образовательным, моральным и др.), согласиться добровольно возложить на себя ряд обязанностей и ограничений, предусмотренных действующим законодательством (например, не участвовать в политических партиях, не заниматься бизнесом, соблюдать Кодекс судейской этики и др.), которые не обязаны принимать на себя другие категории работников. Добровольное принятие этих обязанностей судья подтверждает документально, представляя, например, декларацию о доходах, а также принося присягу перед судейским сообществом.

Поэтому повышенные требования, предъявляемые к судье как субъекту административно-трудового правоотношения, объясняются стремлением государства укрепить авторитет судебной власти, создать у членов российского общества уверенность в независимости, справедливости и беспристрастности судейского корпуса, а также необходимостью оградить самих судей от клеветы и необоснованных обвинений со стороны отдельных участников судопроизводства. Именно по этой причине установленный процессуальный порядок рассмотрения дел о дисциплинарной ответственности судей и имеет существенные отличия от обычного искового порядка рассмотрения трудовых споров, возникших между работником и работодателем, а также от порядка, установленного гл. 25 ГПК.

2. Нормы, регулирующие производство о дисциплинарной ответственности судей и устанавливающие ряд процессуальных особенностей рассмотрения данной категории дел, выделены законодателем в самостоятельную группу. Правда, в отличие от других видов производств (искового, из публичных правоотношений, особого и др.), нормы которых сгруппированы в ГПК РФ в виде подразделов и глав, нормы по делам о дисциплинарных проступках судей обособленны в двух самостоятельных источниках права: в ФКЗ о ДСП и в Регламенте дисциплинарного судебного присутствия (далее - Регламент) <11>. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, учреждая ДСП, почему-то уклонилась от разработки четких и хорошо продуманных правил производства, которыми должен был бы руководствоваться этот суд. Свои законотворческие функции Госдума предоставила Пленумам ВС РФ и ВАС РФ, указав в ст. 5 ФКЗ о ДСП, что названные суды должны принять Регламент, которым и должен руководствоваться в своей деятельности этот дисциплинарный суд. Видимо, понимая неординарность предмета судебного разбирательства (спорное административно-трудовое правоотношение), разработчики Регламента в ст. 4 указали, что рассмотрение дел в ДСП должно осуществляться по правилам производства из публичных правоотношений (гл. 23 и 25 ГПК), но в то же время не исключили возможность рассмотрения таких дел и по правилам искового производства. Такое двойственное правовое регулирование, предпринятое пусть даже высшими судами Российской Федерации (не имеющими, кстати сказать, права заниматься законодательной деятельностью), вызывает удивление, так как касается только одной (!) категории дел: о прекращении судейских полномочий. Сказанное не только подтверждает сложность и нестандартность анализируемого правоотношения, но и указывает на то, что споры такого рода должны рассматриваться в особом процессуальном порядке, который в настоящее время не предусмотрен ГПК, но контуры которого обозначены в Регламенте ДСП. Данный вид производства представляет собой сочетание искового производства и производства из публичных правоотношений.

3. Предлагаемый вид гражданского производства должен обладать всеми родовыми признаками гражданской процессуальной формы (нормативностью, системностью, универсальностью и проч.), но в то же время иметь и свои сугубо индивидуальные черты. В настоящий момент они в основном получили свое отражение в ФКЗ о ДСП и Регламенте. Необходимость установления таких самостоятельных правил диктуется тем, что предметом судебного разбирательства являются дела особой важности: о досрочном прекращении полномочий судьи.

К числу таких особенностей относятся следующие.

а) Состав ДСП. Данный суд формируется только из судей ВС РФ и ВАС РФ (по три человека от каждого суда). Судьи избираются на пленумах названных высших судов России путем тайного голосования, на конкурентной основе и утверждаются постановлениями пленумов соответственно ВС РФ и ВАС РФ. Дело должно рассматриваться коллегией из шести судей (как исключение - из пяти). Такой состав суда, с одной стороны, исключает любые сомнения в необъективности и некомпетентности судей ДСП при рассмотрении дела своего коллеги, а с другой - придает самим членам судейской коллегии большую уверенность и свободу в принятии законного, обоснованного и справедливого решения.

б) Подсудность. Данный вопрос решен ФКЗ о ДСП, ГПК РФ и Регламентом не лучшим образом. Дело в том, что к подсудности ДСП отнесена только одна категория дел - это дела о лишении гражданина его судейских полномочий. Все иные дела, связанные с трудовыми отношениями судей и наложением на них иного дисциплинарного взыскания, отнесены в порядке родовой подсудности к компетенции ВС РФ (п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ) или в отдельных случаях к компетенции судов субъектов Российской Федерации. Наличие двух судебных систем, управомоченных рассматривать дела о дисциплинарных проступках судей, нельзя признать разумным. Если законодательная власть решила создать специальный суд для судей, то к его ведению следовало бы отнести все дела о дисциплинарных правонарушениях судей, включая и те, которые в настоящее время отнесены к компетенции ВС РФ и судов субъектов Российской Федерации.

в) Средством возбуждения дела в ДСП является жалоба (а не заявление) гражданина или обращение Председателя ВС РФ или Председателя ВАС РФ о досрочном прекращении полномочий судьи, когда ВККС или ККС отказали в удовлетворении представлений председателей федеральных судов о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

Жалобы и обращения государственной пошлиной не облагаются.

Все жалобы (обращения) должны направляться в Секретариат ДСП, который образован в качестве самостоятельной структуры Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Задачей Секретариата является организационно-документарное и информационно-справочное обеспечение деятельности ДСП. Так, Секретариат в порядке очередности распределяет жалобы между судьями ДСП, которые не вправе отказаться от их рассмотрения, кроме случаев, указанных в п. 4 ст. 11 Регламента (болезнь судьи, нахождение его в командировке и т.п.). В определенной мере Секретариат совершает некоторые процессуальные действия, которые согласно ГПК вправе совершать только судья (например, осуществлять предварительную проверку поступивших жалоб с точки зрения их подведомственности ДСП). Член ДСП, к которому в порядке очередности поступила жалоба (обращение), обязан вынести определение о ее принятии, указать действия, которые следует совершить при подготовке дела к судебному разбирательству, а также определить время и место судебного заседания и круг лиц, подлежащих вызову в суд.

Судья ДСП, получив жалобу (обращение), вправе возвратить ее, если она не соответствует требованиям, указанным в ст. 10 Регламента, или не относится к компетенции ДСП. Регламент почему-то не предусматривает таких гражданско-процессуальных действий, как отказ в принятии заявления (ст. 134 ГПК) и оставление заявления без движения (ст. 136 ГПК), что нельзя принять правомерным.

г) Особенность подготовки дела состоит в том, что член ДСП после вынесения определения о принятии жалобы (обращения) к производству суда направляет жалобу со всеми приложенными к ней материалами в Секретариат для выполнения действий по подготовке дела к рассмотрению в судебном заседании. Практически всю подготовительную работу выполняет Секретариат ДСП (ст. ст. 11, 23 Регламента). Так, Секретариат вправе перераспределять жалобы между членами ДСП, если судья, к которому жалоба первоначально поступила, не может по уважительным причинам (болезнь, отпуск, командировка и т.п.) приступить к ее рассмотрению. Секретариат также вправе запрашивать необходимые материалы, рассылать их лицам, участвующим в деле, уведомлять участников процесса о времени и месте судебного заседания (см. ст. 11 и п. п. 2, 5 - 6 ст. 23 Регламента). При этом лица, участвующие в деле, и их представители извещаются по месту их службы: председатели ВС РФ и ВАС РФ по адресам этих судов, а ККС по месту их нахождения. Информация о месте и времени судебного заседания в ДСП размещается на сайте ДСП в сети Интернет.

д) Судебное заседание в ДСП также имеет ряд особенностей. Интересна и необычна процедура избрания председательствующего. В подготовительной части судебного заседания он поочередно избирается из судей ВС РФ и ВАС РФ. Избрание председательствующего происходит открытым голосованием простым большинством голосов. Вносить кандидатуру председательствующего вправе любой член ДСП. Каждый из них вправе предложить и свою кандидатуру. При равенстве голосов председательствующим считается старший по возрасту из кандидатов.

Если одному из судей заявлен отвод или судья заявляет о самоотводе и в коллегии остается менее пяти судей, судебное заседание откладывается. Пленум суда, избравший ответственного судью, в течение одного месяца должен избрать временного члена ДСП. После рассмотрения дела полномочия временного члена ДСП прекращаются. Как особенность судебного разбирательства в данном виде гражданского производства можно рассматривать и распределение обязанностей по доказыванию. Бремя доказывания возлагается либо на ВККС (ККС), которые должны обосновать законность своего решения о лишении судьи правомочий, либо на председателей высших судов, направивших в ДСП обращения, в которых они выразили свое несогласие с отказом ВККС (ККС) председателям федеральных судов прекратить полномочия судьи за совершенный им дисциплинарный проступок. Отметим еще одну особенность судебного заседания в ДСП - это обязательное ведение наряду с протоколом судебного заседания аудиозаписи, что является новым и прогрессивным правилом гражданского судопроизводства. Или приостановление производства по делу: оно допускается только на срок не более шести месяцев и только при необходимости дополнительной проверки обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

е) Решение по делу принимается в условиях закрытого совещания судей ДСП. Но при равном количестве голосов жалоба гражданина считается удовлетворенной, а обращение председателя - отклоненным.

Если в заседании ДСП была оглашена только резолютивная часть решения, то судья-докладчик обязан изготовить полный текст решения в течение тридцати дней, а не пяти, как это установлено ГПК для других гражданских дел.

Решение ДСП является окончательным и обжалованию не подлежит.

Регламент устанавливает круг лиц, которым должны быть обязательно высланы копии решений, в том числе по электронной почте. Это лица, участвующие в деле, ВС РФ, ВАС РФ и ВККС.

4. ДСП сегодня является судом только одной инстанции - первой. Поэтому перечисленные выше процессуальные особенности рассмотрения дела о дисциплинарных проступках судей относятся, естественно, только к первой инстанции. Кстати, возможность апелляционного, кассационного или надзорного пересмотра решений ДСП Регламентом не предусмотрена, ввиду того что решения этого суда вступают в законную силу немедленно (ч. 10 ст. 19).
5. Вводя в гражданский процесс производство по делам о дисциплинарных проступках судей, законодатель преследовал две цели. Первая - создать механизм, обеспечивающий государству возможность устранять из российской судебной системы судей, поведение которых не соответствует высоким требованиям, предъявляемым к ним российским законодательством, Кодексом судейской этики и международно-правовыми актами (например, Бангладорскими принципами поведения судей от 26 июня 2006 г.). Вторая - предоставить судьям реальные и серьезные гарантии их несменяемости, неприкосновенности и независимости. Полагаем, что новый объективно существующий вид гражданского производства в ДСП, несмотря на отдельные недостатки правового регулирования, в значительной мере способствует достижению названных целей. Что же касается недостатков правового регулирования, то главный из них состоит в том, что процедура рассмотрения дел в ДСП должна регулироваться не подзаконным актом в виде Регламента (Пленумы ВС РФ и ВАС РФ не вправе заниматься законодательством), а федеральным законом, который должен ввести в раздел II ГПК подраздел III.1 "Производство по делам о дисциплинарной ответственности судей".