Актуальные проблемы реализации предписаний лиц, производящих предварительное расследование, об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений *

Угольников Александр Викторович, преподаватель кафедры предварительного расследования Московского университета МВД России.

Статья посвящена рассмотрению актуальных проблем, возникающих при направлении лицами, производящими предварительное расследование, предписаний об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, организациям и должностным лицам, обязанным устранять выявленные недостатки и уведомлять о принятых мерах органы предварительного расследования.

Ключевые слова: представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (других нарушений закона), обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, требования об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, невыполнение требований следователя или дознавателя по исполнению представления, протокол об административном правонарушении, наложение административного штрафа.

Article is devoted consideration of the actual problems arising at a direction by persons making preliminary investigation of instructions about elimination of circumstances, crimes promoting fulfillment, the organizations and the officials, obliged to eliminate the revealed lacks and to notify on the accepted measures bodies of preliminary investigation.

Key words: representation about acceptance of measures on elimination of the circumstances promoting commission of crime (other infringements of the law), the circumstances promoting commission of crime, requirements about elimination of the circumstances promoting commission of crime, failure to meet requirements of the inspector or the investigator on representation execution, the report on an administrative offense, imposing of the administrative penalty.

Вопросы, связанные с реализацией требований, которые выдвигаются лицами, производящими предварительное расследование, к организациям и должностным лицам, обязанным устранять выявленные обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, являются в настоящее время актуальными и требующими разрешения. Автору представляется необходимым исследовать проблему, касающуюся обязательности рассмотрения требований, изложенных в представлении об устранении обстоятельств, и мерах, принимаемых в случае неисполнения соответствующих предписаний.

Прежде всего следует отметить, что все учреждения, предприятия, организации, должностные лица и граждане обязаны исполнять требования, поручения и запросы руководителя следственного органа, следователя и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации <1>. Данное правовое положение прямо закреплено в ч. 4 ст. 21 УПК РФ. Однако санкции за неисполнение указанных требований законом не установлены. В связи с чем ч. 2 ст. 21 УПК РФ предлагается дополнить нормой о том, что в случае неисполнения требований, поручений и запросов прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя, учреждения, предприятия, организации, должностные лица и граждане могут быть привлечены к административной ответственности в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Однако и сам следователь должен установить эффективный контроль за своевременным и качественным выполнением внесенных им представлений.

В некоторых подразделениях органов внутренних дел внедрена и действует положительная практика, когда проверку исполнения представлений осуществляют работники канцелярии. Сотрудники отделов режима и делопроизводства на основании проверки исходящей и входящей корреспонденции всегда могут предоставить следователю точные данные о времени направления представления и дате поступления ответа на него (если он все же получен).

Однако для надежного контроля за качеством и своевременностью поступления ответов следователю надлежит и самому иметь рабочий журнал учета профилактической работы, что позволит не только проконтролировать качество и сроки поступивших ответов, но и подвести итоги предупредительной работы <2>.

Однако организация обратной связи между лицом, обязанным принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, и следователем вызывает существенные затруднения, а практика применения каких-либо санкций за игнорирование либо неэффективное (несвоевременное) исполнение представлений в настоящее время отсутствует, несмотря на то, что такое поведение является типичным для адресата <3>.

Считаем, что в настоящее время руководители следственных органов обязаны контролировать исполнение внесенных следователями представлений и проверять наличие уведомлений о принятых мерах со стороны соответствующих организаций и должностных лиц в установленный законом срок, а также исключить формальный подход к оценке принятых мер по внесенным представлениям <4>.

Если должностное лицо, которому направлено представление, умышленно уклоняется от его исполнения, следователь вправе направить указанный документ вышестоящему по отношению к адресату должностному лицу. При этом следователю надлежит составить сопроводительное письмо, в котором подробно изложить данные, свидетельствующие о невыполнении адресатом требований, указанных в представлении. В данном случае к лицу, виновному в неисполнении представления следователя, могут быть применены меры дисциплинарной ответственности согласно ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации <5>, в частности, такие как замечание, выговор или строгий выговор.

Если же указанный способ оказался неэффективным, то у следователя имеется еще один инструмент, с помощью которого он может побудить компетентные органы или компетентных лиц исполнить представление в полном объеме и сообщить о результатах.

Так, виновный в неисполнении представления следователя может быть привлечен к административной ответственности. Согласно ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <6> "умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Невыполнение требований следователя или дознавателя по исполнению представления, вынесенного в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, выражается в непринятии должностным лицом мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, а также в непредставлении уведомления о принятых мерах. Правонарушение может быть выражено как в активном действии, так и в бездействии граждан, должностных лиц, обязанных исполнять требования следователя <7>.

Однако уголовно-процессуальным законодательством не предусмотрена ответственность за невыполнение данной обязанности лицами, не являющимися участниками уголовного судопроизводства <8>. Поэтому для того, чтобы привлечь должностное лицо, не выполнившее предписания, указанные в представлении, сотрудники следственных подразделений органов внутренних дел согласно Приказу МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" передают руководителю следственного подразделения материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Получив указанные материалы, руководитель следственного органа вправе составить протокол об административном правонарушении. Так, в соответствии с Приказом МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 указанное должностное лицо с учетом положений ч. 2 ст. 2.1, ст. 26.1 КоАП РФ немедленно составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ <9>. Лицу, в отношении которого он составлен, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ. Руководитель следственного органа также предоставляет данному лицу возможность ознакомления с протоколом, вносит в протокол запись в случае отказа лица от подписания протокола, и вручает ему копию данного документа.

Следует также отметить, что перед составлением протокола об административном правонарушении руководителю следственного органа следует принять объяснение должностного лица относительно причин неисполнения внесенного представления.

После составления протокола об административном нарушении руководитель следственного органа направляет его вместе с другими материалами по подсудности.

К материалам, которые направляются вместе с указанным протоколом, по нашему мнению, относятся следующие: копия постановления о возбуждении уголовного дела; уведомление о получении соответствующим должностным лицом представления или выписка из журнала входящей корреспонденции; ответ должностного лица следователю о принятых мерах по представлению; объяснение должностного лица о причинах неисполнения предписаний, указанных в представлении, и непредставления ответа следователю, а также замечания и дополнения к составленному протоколу; протокол об административном правонарушении.

Помимо предложенного варианта действий руководитель следственного органа также может без составления протокола направить все материалы по факту неисполнения представления следователя в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ <10>.

Таким образом, должностные лица, умышленно не исполняющие предписания следователя, содержащиеся в представлении об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 17.7 КоАП РФ <11>. Указанная статья КоАП РФ в настоящее время является единственным действенным правовым средством, позволяющим воздействовать на должностных лиц, уклоняющихся от устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Однако результаты изучения уголовных дел, рассмотренных судами, показали, что лишь в 2,3% случаев имеются материалы, свидетельствующие о привлечении к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ организаций и должностных лиц, не исполнивших требования представления об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Это, по нашему мнению, происходит по двум причинам. Следователи либо не приобщают подобные материалы к уголовным делам, направляемым в суд, либо они вообще не привлекают к административной ответственности соответствующих должностных лиц. Второй вариант является более правдоподобным, так как следователи ввиду большого количества находящихся в производстве уголовных дел зачастую ограничиваются доказыванием обстоятельств, закрепленных в ч. 1 ст. 73 УПК РФ. Максимум, что предпринимают сотрудники следственных подразделений, - это направление повторного представления в организации и должностным лицам.

На основании проведенного социологического опроса сотрудников следственных подразделений мы пришли к выводу, что к основным причинам неисполнения или ненадлежащего исполнения представлений об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, относятся:

• незнание руководителями организаций и должностными лицами положений уголовно-процессуального закона (12,2%);
• отсутствие в действующем уголовно-процессуальном законодательстве правовой основы, устанавливающей контролирующие полномочия со стороны должностных лиц органов предварительного расследования, в производстве которых находятся уголовные дела (48,8%);
• тот факт, что владельцы многочисленных учреждений, предприятий и организаций не хотят заниматься профилактикой преступлений ввиду того, что собственная деятельность зачастую носит полукриминальный характер (24,0%);
• недостаточный контроль за исполнением представлений со стороны должностных лиц органов предварительного следствия и органов дознания (7,0%);
• незнание руководителями организаций и должностными лицами о возможности привлечения их к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение представлений органов предварительного следствия и органов дознания (8,0%).

Следует также указать на то, что должностными лицами не только не принимаются меры по исполнению предписаний, но также и не направляются ответы на полученные представления следователей. Об этом свидетельствуют данные проведенного нами опроса следователей. Установлено, что 45,8% опрошенных ответы на направленные ими представления не получали либо получали редко, в то же время 2,1% опрошенных не получали их никогда. Приведенные данные подтверждаются аналогичными результатами, полученными в ходе изучения диссертантом материалов уголовных дел, направленных в суды. Из общего количества изученных дел (всего - 188) ответ на представление об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, имелся лишь в 43,6% случаев.

Таким образом, практически по половине уголовных дел следователи не получают ответы на направленные ими представления об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Сложившаяся ситуация не может не вызывать беспокойства. Считаем возможным предусмотреть в действующем уголовно-процессуальном законодательстве соответствующую правовую норму с целью усиления контроля за исполнением указанных предписаний. Тем более что проведенный диссертантом опрос сотрудников следственных подразделений подтверждает нашу инициативу (98,3% опрошенных положительно ответили на данный вопрос).

В дополнение к выдвинутым нами аргументам в качестве положительного примера можно привести подобную норму, действующую в УПК Республики Узбекистан, в котором четко предусмотрена ответственность за неисполнение подобных предписаний. Так, ч. 2 ст. 299 указанного Закона гласит, что "в случае невыполнения или недобросовестного выполнения представлений... виновные в этом руководители предприятий, учреждений или организаций привлекаются к ответственности, предусмотренной законом" <12>.

В связи с чем автором предлагается дополнить ст. 158 УПК РФ нормой о том, что в случае умышленного невыполнения или ненадлежащего выполнения должностным лицом законных предписаний руководителя следственного органа, следователя, дознавателя, указанных в представлении об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, лицо может быть привлечено к административной ответственности в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Таким образом, в УПК РФ будет предусмотрена не только процедура направления представлений, но и ответственность должностных лиц, не исполняющих соответствующие предписания, а следователь также сможет ссылаться на данную норму непосредственно в самом представлении. Данная новелла не только усилит контроль со стороны сотрудников следственных подразделений, но также подчеркнет всю важность принятия мер по исполнению полученных предписаний должностными лицами.