Мудрый Юрист

Законодательные основы государственного регулирования инновационной деятельности 1

<1> Статья подготовлена в рамках исследования по проекту, отобранному на конкурсной основе Российским гуманитарным научным фондом "Формы инновационной активности в российской экономике и оценка их эффективности в краткосрочном и долгосрочном периодах".

Важнейшей целью государственной экономической политики на современном этапе провозглашено обеспечение технологического переоснащения промышленности, модернизации экономики, инновационного развития. Доктор экономических наук, начальник отдела методологии регулирования ФСФР России К.Л. Астапов провел исследование и пришел к выводу, что на практике механизмы государственной политики носят несистемный характер, а в силу ряда объективных и субъективных причин инновационный сценарий развития экономики пока не стал преобладающим.

Инновации в стратегии развития российской экономики до 2020 г.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция 2020), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, предусматривает формирование российской экономики на базе экономики лидерства и инноваций.

К 2020 г. ставится задача занять значимое место (5 - 10%) на рынках высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг в пяти - семи и более секторах, а также сформировать условия для массового появления новых инновационных компаний во всех секторах экономики, в первую очередь в сфере экономики знаний.

В соответствии с Концепцией 2020 формирование инновационной экономики предполагает превращение интеллекта, творческого потенциала человека в ведущий фактор экономического роста и национальной конкурентоспособности. Источником доходов наряду с традиционной рентой от использования природных ресурсов становится производство новых идей, технологий и социальных инноваций, что, в свою очередь, позволит конкурировать как с дешевой рабочей силой экономик Китая и Индии, так и с высококачественной и инновационной продукцией развитых стран.

В Концепции 2020 выделяются следующие характеристики развития инновационной экономики:

Ожидается, что доля экономики знаний и высокотехнологичного сектора в валовом внутреннем продукте удвоится и составит 17 - 20% (2007 г. - 10 - 11% ВВП). Внутренние затраты на исследования и разработки должны подняться до 2,5 - 3% ВВП в 2020 г. (2007 г. - 1,1%). Расходы на образование за счет государственных и частных источников составят 6,5 - 7% ВВП в 2020 г. (2007 г. - 4,8%), на здравоохранение - 6,7 - 7% в 2020 г. (2007 г. - 4,2% ВВП) обеспечат опережающее развитие человеческого потенциала. Однако несоответствие структуры цен в российской экономике мировой, в частности заниженная добавленная стоимость в сфере образования и здравоохранения в нашей стране, подрывает воспроизводство этих секторов экономики, сдерживает приток активных и творческих людей в названные сферы.

Большая дифференциация экономического развития регионов России усложняет реализацию единой модели развития, поскольку одновременно должны решаться задачи и догоняющего, и опережающего развития.

Основная проблема сложившейся модели экономического роста обусловлена усилением структурной несбалансированности экономики с преобладанием сырьевых отраслей, причем такая ситуация склонна к самовоспроизводству. Ряд моделей показывают, что сырьевой сектор должен расширяться, в то время как база для воспроизводства внутри-ориентированного сектора экономики постоянно сжимается. Следствием такой ситуации в частности является усиливающаяся дифференциация доходов трудоспособного населения в зависимости от занятости в том или ином секторе экономики. Дифференциация развития регионов также усиливается.

В Концепции 2020 провозглашается тезис: переход от экспортно-сырьевой к инновационной модели экономического роста обеспечит формирование нового механизма социального развития, основанного на сбалансированности предпринимательской свободы, социальной справедливости и национальной конкурентоспособности. Насколько обоснованно опираться исключительно на человеческий потенциал и предпринимательский талант для проведения структурной реформы? С нашей точки зрения, подобная задача в принципе не может быть решена за счет внутренних ресурсов, поскольку необходимо комплексное привлечение иностранных инвестиций, иностранных специалистов в различные сектора экономики, отстранение коррумпированной бюрократии от управления компаниями.

Таким образом, для проведения структурной реформы недостаточно опоры на человеческий капитал без изменения самого механизма управления экономикой, создания условий как для внутреннего самовоспроизводства, так и серьезных препятствий простого вывоза сырья и капитала из России, привлечения иностранных инвестиций в различные отрасли экономики.

Первое направление Концепции 2020 - развитие человеческого потенциала России, включая создание благоприятных условий для развития способностей человека, улучшение условий жизни российских граждан и качества социальной среды, с другой - повышение конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих его социальных секторов экономики. При этом для инновационного развития экономики в качестве первостепенных задач выделяются следующие:

Второе направление - создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику, в том числе:

Третье направление - структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития, включая:

Перечисленные направления в целом реализуются. Так, созданы институты развития, запущены механизмы государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), снижается налоговая нагрузка, государство расширяет закупки высокотехнологичной продукции и т.д. Однако часто подобные меры носят несистемный характер, отсутствует четкая последовательность в претворении тех или иных шагов государственной политики. Так, изначально основным механизмом ГЧП являлись особые экономические зоны (технико-внедренческие) и концессии. В дальнейшем от них фактически отказались в пользу нового проекта "Сколково". Доходы значительной части занятого населения остаются на низком уровне и нередко оказываются ниже пенсий из государственного пенсионного фонда отдельных категорий граждан. Таким образом, государственная система, коррупция в бизнесе и государственном управлении подрывают стимулы к эффективной работе. Несмотря на рост доходов на душу населения диспропорции сохраняются и по-прежнему обусловливаются занятостью населения в экспортном или внутреннем секторе. Инновационные разработки часто остаются невостребованными.

В Концепции 2020 зафиксировано, что основные институциональные сдвиги должны произойти в секторах, обеспечивающих развитие человеческого капитала. Одновременно выстраивание современной системы экономических институтов требует проведения мер по развитию конкуренции на рынках готовой продукции, сферы услуг, инфраструктуры, строительства и др.

Концепция 2020 предусматривает формирование национальной инновационной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных организаций (структур), занятых производством и (или) коммерческой реализацией знаний и технологий, и комплекса институтов правового, финансового и социального характера, обеспечивающих взаимодействие образовательных, научных, предпринимательских и некоммерческих организаций и структур во всех сферах экономики и общественной жизни. Формирование подобной системы действительно может стать основой инновационной модернизации российской экономики при условии проведения последовательной, системной политики в этой сфере, охватывающей всю цепочку разработки и создания инновационной продукции.

Для создания эффективной национальной инновационной системы предполагаются следующие шаги:

Концепция 2020 предусматривает, что цель создания национальной системы поддержки инноваций и технологического развития - масштабное технологическое обновление производства на основе передовых научно-технических разработок, формирование конкурентоспособного национального сектора исследований и разработок, обеспечивающего переход экономики на инновационный путь развития, формирование у населения и предприятий модели инновационного поведения, поддержка процессов создания и распространения инноваций во всех отраслях экономики. Это позволит обеспечить научное и технологическое лидерство России в мире по направлениям, определяющим ее конкурентные преимущества и национальную безопасность.

На наш взгляд, наряду с мерами стимулирования спроса на инновационную продукцию государству важно формировать условия для эффективного привлечения иностранных инвесторов в целях содействия интеграции российской промышленности в глобальную инновационную систему, в том числе путем:

Кроме того, выбор приоритетов инновационного развития и долгосрочных прогнозов технологического развития должен осуществляться на государственном уровне. Частные компании, безусловно, могут устанавливать отдельные приоритеты на своем уровне, однако постановка и решение таких глобальных задач требует совместных усилий и государства, и бизнеса.

К приоритетным высокотехнологичным секторам российской экономики относят авиационную и ракетно-космическую промышленность, двигателестроение, судостроение, радиоэлектронную промышленность, атомный энергопромышленный комплекс, энергетическое машиностроение, информационно-коммуникационные технологии, нанотехнологии, ядерную энергетику.

На развитие этих секторов направлен ряд стратегий, долгосрочных федеральных государственных программ и комплексов мер, подкрепленных необходимыми финансовыми и организационными ресурсами.

Законодательные основы государственной поддержки инновационной деятельности

Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 254-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" заложил законодательные основы государственной поддержки инновационной деятельности.

Статья 16.1 данного Закона устанавливает, что государство оказывает поддержку инновационной деятельности в целях модернизации российской экономики, обеспечения конкурентоспособности отечественных товаров, работ и услуг на российском и мировом рынках, улучшения качества жизни населения. Под государственной поддержкой инновационной деятельности понимается совокупность мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации в целях создания необходимых правовых, экономических и организационных условий, а также стимулов для юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность.

Государственная поддержка инновационной деятельности осуществляется на основе следующих общих принципов:

Цели и основные направления государственной поддержки инновационной деятельности определяются в рамках Стратегии инновационного развития Российской Федерации, принимаемой Правительством РФ.

Государственная поддержка инновационной деятельности может осуществляться в следующих формах:

Кроме того, отдельные механизмы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в области инноваций и промышленного производства устанавливаются Федеральным законом "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в области инноваций и промышленного производства органами государственной власти и органами местного самоуправления может осуществляться в виде:

Государственным органом, определяющим государственную политику в сфере инноваций, является Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям, созданная в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. N 667.

Комиссия осуществляет координацию деятельности органов исполнительной власти и взаимодействие с государственными академиями наук, общественными объединениями, организациями науки и иными заинтересованными организациями по разработке и реализации мероприятий, направленных на осуществление государственной политики в сфере развития научно-технического комплекса и национальной инновационной системы, включая вопросы научной, научно-технической деятельности, а также развития высокотехнологичных секторов экономики, включая следующие вопросы:

Однако сама по себе организация государственной поддержки инноваций не приводит к желаемым результатам инновационного обновления российской экономики. Различные формы государственных организаций, ориентированных на поддержку инноваций, уже существовали. Например, в конце 1990-х гг. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 827 был создан Федеральный фонд производственных инноваций, во многом реализующий схожие функции с правительственной комиссией по высоким технологиям и инновациям.

Несколько позднее была создана Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике, рабочим органом которой является Минобрнауки России. Ежегодно ведомства, РАН и отраслевые академии наук, имеющие государственный статус, представляют в Комиссию информацию о результатах работ в сфере науки и развития технологий за предыдущий год и о своих перспективных планах, а Комиссия готовит доклад по результатам развития науки и технологий в предыдущем году, в том числе о выполнении ФЦП технологического профиля. Доклад и Рекомендации представляются на обсуждение и утверждение в Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию.

Формирование национальной инновационной системы в стратегии развития науки и инноваций

Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденная Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, направлена на решение системной проблемы - развитие российского сектора исследований и разработок для обеспечения национальной безопасности и растущего спроса со стороны ряда сегментов предпринимательского сектора на передовые технологии. Стратегия разработана с учетом Основных направлений политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. (утв. Правительством РФ от 5 августа 2005 г. N 2473п-П7).

Данные документы определяют основные понятия инновационной политики, которые в значительной мере корреспондируют с положениями Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике".

Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. определяют, что инновационная система включает:

Инновационную систему характеризуют следующие основные показатели:

Инновационная деятельность субъектов инновационной системы направлена на:

Целью государственной политики в области развития инновационной системы является формирование экономических условий для вывода на рынок конкурентоспособной инновационной продукции в интересах реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации и повышения качества жизни, стимулирования экономического роста, развития фундаментальной науки, образования, культуры, обеспечение обороны и безопасности страны, объединения усилий государства и предпринимательского сектора экономики на основе взаимовыгодного партнерства.

Государственная политика в области развития инновационной системы реализуется по следующим направлениям:

К основным механизмам реализации государственной политики в области развития инновационной системы относят:

Таким образом, развитие инновационной системы должно способствовать осуществлению структурных преобразований в экономике, ведущих к росту доли в валовом внутреннем продукте наукоемких высокотехнологичных отраслей экономики, сфере сложных организационных, технических и бытовых услуг. Однако поставленная задача к 2010 г. не была реализована, и существующие дисбалансы, отсутствие справедливой конкуренции не создают предпосылок для дальнейшей реализации.

В ряде субъектов Федерации с высоким научным потенциалом реализуются пилотные проекты по формированию региональных инновационных систем; в некоторых регионах уже приняты местные законы об инновационной деятельности (в том числе в г. Москве); сформирована система и механизмы государственной поддержки наукоградов, специфической особенностью которых является приоритетное развитие инновационной деятельности и ее инфраструктуры; в четырех регионах уже создаются первые особые экономические зоны технико-внедренческого типа; начали развиваться новые для национальной инновационной системы негосударственные формы: независимые исследовательские центры (преимущественно ориентированные на зарубежный рынок), малые инновационные предприятия (включая инжиниринговые и консалтинговые фирмы); созданы предпосылки для формирования научно-исследовательских комплексов внутри крупных корпораций (корпоративная наука); заложены основы для формирования инновационной подсистемы в рамках сектора фундаментальных исследований, в первую очередь на базе имеющих высокий научный потенциал организаций РАН и других академий наук, имеющих государственный статус; началось создание региональных и отраслевых структур кластерного типа, позволяющих существенно повысить эффективность взаимодействия предприятий частного высокотехнологичного сектора экономики и научных организаций.

К рискам реализации инновационного развития также относят технологическую модернизацию промышленности преимущественно на основе импортных технологий. Однако с нашей точки зрения привлечение передовых иностранных технологий - не тупик, а реальная основа для модернизации российской экономики.

Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации и Перечень критических технологий корректируются с учетом ориентиров развития отечественного научно-технического комплекса и национальной инновационной системы, исходя из национальных интересов России и тенденций мирового научного, технологического и инновационного развития.

Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации задают общий вектор научно-технического развития страны и представляют собой те области реального сектора экономики России, в которых применение новых технологий и техники может принести наибольший совокупный эффект. Работа над данными документами строится во взаимодействии с Советом при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию. В настоящее время формируется и корректируется перспективный план фундаментальных исследований по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники на период до 2025 г.

Планы и результаты реализации стратегии должны учитываться при анализе возможностей российской науки и инновационной системы при разработке промышленной политики и отраслевых стратегий (программ) технологического профиля. Требования по повышению инновационной активности в экономике, обеспечению конкурентоспособности российских компаний на глобальном высокотехнологическом рынке, использованию и развитию потенциала российского сектора исследований и разработок должны предусматриваться в рамках показателей отраслевых стратегий и деятельности соответствующих ведомств.

Федеральная целевая программа "Научно-технологическая база России на 2007 - 2012 годы" призвана обеспечить комплексность и целенаправленность реализации стратегии, развитие положений Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу и Основных направлений политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. программно-целевым методом, объединить усилия государства, частного бизнеса и научного сообщества по обеспечению перехода Российской Федерации на инновационный путь развития.

Для нас наибольший интерес представляют задачи модернизации экономики на основе технологических инноваций.

Для модернизации экономики на основе технологических инноваций необходимо решать следующие задачи:

Российская инновационная система чаще предлагает компаниям не инновационный продукт, а определенные полуфабрикаты. В связи с этим компании должны идти на дополнительные риски, связанные с реализацией российских инновационных решений.

Инструменты реализации стратегии развития науки и инноваций

В стратегии выделены мегапроекты, т.е. важнейшие инновационные проекты, имеющие государственное значение. В их рамках инновационную деятельность осуществляет группа предприятий на уровне сетевых или корпоративных структур, институциональную основу которой составляет национальная (государственная) инновационная система.

Под важнейшим инновационным проектом государственного значения (мегапроект) понимается комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, направленный на достижение необходимого уровня национальной безопасности, получение экономического эффекта, имеющего значение на уровне экономики в целом или крупных секторов экономики; решение наиболее актуальных задач в социальной сфере, в первую очередь связанных с повышением качества жизни населения, включающих прикладные научные исследования, опытно-конструкторские и технологические разработки, освоение производства и вывод продукции на рынок, для реализации которого концентрируются ресурсы и обеспечивается государственная поддержка.

Главной экономической целью мегапроектов является усиление конкурентных позиций отечественных товаропроизводителей на внутреннем (в рамках активной политики импортозамещения) и внешнем рынках. Проекты предназначены для решения ключевых проблем конкурентоспособности, том числе снижения издержек производства за счет ресурсосбережения (в первую очередь энергосбережения), увеличения доли продукции высокой степени переработки, повышения эффективности использования сырьевой базы, обеспечения гибкости производства.

Мегапроекты - это особый механизм стимулирования инновационной деятельности, обеспечивающий наиболее значимый с экономической точки зрения этап инновационного цикла - трансформацию результатов научно-технической деятельности в конкурентоспособную наукоемкую продукцию, имеющую высокий потенциал рыночной реализации.

Мегапроекты представляют собой совершенно иной подход к участию государства в инновационной деятельности, который:

Главными особенностями мегапроектов как механизма государственного стимулирования инновационного промышленного развития можно считать:

На наш взгляд, принципиальные отличия мегапроектов от отраслевого вертикально-интегрированного финансирования отраслей недостаточно состоятельны. В современной экономике преобладают межотраслевые, сетевые формы взаимодействия, которые вряд ли могут быть эффективно налажены на уровне мегапроекта. По сути, мы возвращаемся в сфере науки и инноваций в прошлое, тормозим создание максимально благоприятных условий для стимулирования модернизации на основе иностранных инвестиций. Важно не самостоятельно изобретать "новые" технологии, которые уже разработаны развитыми странами, а привлекать передовые иностранные технологии в отечественную промышленность и науку.

Государством уже созданы различные фонды стимулирования инноваций, среди которых можно выделить:

Можно сделать вывод: в нашей стране сформирована не только необходимая правовая база поддержки инноваций, но и начали функционировать соответствующие институты. Государственные программы нацелены на технологическое переоснащение промышленности, модернизацию экономики, инновационное развитие. Однако на практике механизмы государственной политики носят конъюнктурный, несистемный характер. В условиях низкой заинтересованности бизнеса в инновациях, отрыва научных организаций от потребностей реального сектора экономики инновационный сценарий развития экономики пока не стал преобладающим.