Мудрый Юрист

Защита прав вкладчиков: отечественные проблемы

Ленева Ирина Геннадьевна - преподаватель кафедры административного и финансового права Всероссийской государственной налоговой академии.

Русский писатель, философ, публицист и общественный деятель И.А. Ильин когда-то пророчески сказал: "Нечего и браться за восстановление России без совести и без веры". Это высказывание особенно актуально для настоящего времени.

Так, с 1991 по 1998 год включительно в банковской системе РФ и различного рода финансовых пирамидах свои вклады потеряли почти 40 млн. человек.

Но самый большой удар вкладчикам был нанесен в валютно-финансовой сфере кризисом 17.08.1998, когда российский рубль обесценился сразу в 5 раз. Ранее на конференции 14.08.1998 Президент РФ во время поездки в Новгород заявил: "Девальвации рубля не будет, и это не какая-то фантазия Президента".

За годы ельцинских реформ у населения постоянно изымались сбережения с помощью создания различных коммерческих банков, интересы которых лоббировались на уровне Правительства <*>.

<*> Аникин А.В. Защита банковских вкладчиков. Российские проблемы в свете мирового опыта. М., 1997.

Под давлением общественного мнения законодателем был принят ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", в соответствии с которым государство приняло своим долгом вклады населения в банковской системе страны до 1991 года. Тем не менее до настоящего времени этот Закон не исполняется. В нарушение ст. 12 этого Закона не определены ни порядок, ни способ возврата вкладов населению.

Вклады же населения, потерянные в результате кризиса 1998 года и банкротства банков как до 1998, так и после, государство своим долгом не признает. Тогда как государство создало законодательные условия потери вкладов населения в банковской системе страны, государство в лице Центрального банка РФ производило контроль деятельности коммерческих банков в целях соблюдения интересов вкладчика.

В этом плане особый интерес представляют труды таких известных отечественных цивилистов, как М.М. Агарков, Л.А. Новоселова, Л.А. Лунц, Л.Г. Ефимова, Я.А. Гейвандов, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин и других. Заметим также, что вообще в настоящее время имеется большое количество публикаций, касающихся вопроса защиты прав вкладчика - физического лица в банковской системе РФ, в основном они затрагивают лишь отдельные аспекты, например защита интересов вкладчика в договоре банковского вклада, исследование проблемы изменения банком в одностороннем порядке размера процентов по вкладам и т.п.

В Конституции РФ четко изложены обязанности и гарантии государства по защите частной собственности, чести и достоинства гражданина.

Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. Указанные международные акты и ст. 2 Конституции исходят из понимания, что права и свободы человека возникают и существуют не по соизволению государства.

Часть 1 ст. 35 Конституции РФ имеет в виду право частного собственника на принадлежащее ему имущество и на его использование для экономической деятельности самим собственником или созданным им совместно с другими лицами объединением (предприятием). Это право охраняется законом, предусматривающим различные гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, судебные и другие меры защиты. В их числе и законная самозащита гражданских прав.

Конституционное определение содержания права собственности в части 2 ст. 35 как совокупности трех прав - владения (т.е. фактического обладания объектом), пользования (т.е. получения пользы от объекта) и распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения и других сделок по поводу объекта права собственности) закрепляет традиционное основное содержание права собственности (в особенности на средства производства).

Часть 3 ст. 35 устанавливает правовые гарантии права частной собственности. Лишение частного физического или юридического лица вопреки его воле принадлежащего ему имущества возможно только в силу судебного решения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Конституция возлагает на Правительство Российской Федерации осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство определяет порядок и нормы материально-технического обеспечения деятельности судов, прокуратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции, решает вопросы об их своевременном финансировании, а также социальном обеспечении их сотрудников <*>.

<*> Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева.

В случае невыполнения государством своих обязанностей по защите частной собственности государство в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает:

Ст. 52: Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Ст. 53: Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Ст. 46: Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" N 86-ФЗ от 10 июля 2002 г., ст. 56: Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Ст. 3 ФЗ перечисляет основные цели деятельности Банка России:

Получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Центральный банк осуществляет регулирование деятельности кредитных организаций и выполняет функцию надзора за этой деятельностью. Надзорная функция Центрального банка выражается: в контроле за соблюдением кредитными организациями действующего банковского законодательства; в праве запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности и требовать по ней разъяснений; в регистрации кредитных организаций в специальной Книге; в выдаче лицензий на осуществление банковских операций и их отзыве <*>. Тем не менее, в Законе "О ЦБ РФ" нет прямых статей об ответственности ЦБ РФ и коммерческих банков перед вкладчиками.

<*> Фомина О.Е. Комментарий к Закону "О Центральном банке РФ".

Ст. 75 ФЗ говорит о том, что Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации. Однако конкретных мер по защите вкладов в Законе "О ЦБ РФ" нет. В ст. 3, 56 не провозглашена как цель деятельности ЦБ РФ защита вкладов граждан-вкладчиков.

В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" от 02.12.1990 N 395-1 (в редакции от 29.07.2004) в ст. 2 дается структура банковской системы; ст. 21 - рассмотрение споров с участием кредитной организации; глава III, статьи в которой посвящены защите прав, интересов вкладчиков (ст. 24 - обеспечение финансовой надежности кредитной организации, ст. 25 - норматив обязательных резервов банка, ст. 26 - банковская тайна и др.); ст. 30 - отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами. Отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Гражданский кодекс РФ от 01.03.1996 занимает не последнее место в правовой основе банковской системы. ГК РФ регулирует вопросы отношений вкладчика с кредитной организацией, в частности договор банковского вклада. Заключение договора банковского вклада с гражданином (такой договор называется еще публичным (ст. 426, п. 2 ст. 834 ГК)) и внесение денежных средств на его счет по вкладу удостоверяются сберегательной книжкой, если соглашением сторон не предусмотрено иное <*>.

<*> Фомина О.Е. Комментарий к Закону "О банках и банковской деятельности".

Гражданско-процессуальный кодекс РФ: ст. 12 прописано состязательное право, ст. 251 - судебная защита.

Закон "О защите прав потребителей" от 07.02.1992 N 2300-1 (в редакции от 02.11.2004) также регулирует отношения в области защиты прав вкладчика вообще и прав вкладчика - физического лица. Это позволяет гражданину-вкладчику использовать предоставляемые этим Законом преимущества: предъявлять иск в суд по своему месту жительства (п. 2 ст. 17 Закона) без уплаты государственной пошлины (п. 3 ст. 17 Закона); требовать компенсации морального вреда (ст. 15 Закона) и т.д.

ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" от 23.12.2003 N 177-ФЗ (в редакции от 20.08.2004). Целями настоящего Закона является защита прав и интересов вкладчиков, а также укрепление их доверия к банковской системе, стимулирование привлечения сбережений в банковскую систему Российской Федерации.

ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Этот Закон устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также очередность удовлетворения требований кредиторов в ходе конкурсного производства (ст. 50.36).

Банковская система представляет собой вертикальную структуру звеньев. Статья 2 ФЗ РФ "О банках и банковской деятельности" гласит: "Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков".

Банковская система Российской Федерации включает в себя два вида звеньев. Первую группу образуют участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В эту группу включены Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

Вторая группа - создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций.

В целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России должен быть создан в соответствии со ст. 12 ФЗ РФ "О Центральном банке РФ" Национальный банковский совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов. Председателем Национального банковского совета является Председатель Банка России. В состав Национального банковского совета входят два представителя от палат Федерального Собрания Российской Федерации, по три представителя Государственной Думы из числа депутатов, по три представителя от Президента Российской Федерации и три представителя Правительства Российской Федерации. Численность Национального банковского совета не превышает 12 человек. Заседания Национального банковского совета проходят не реже, чем один раз в три месяца <*>.

<*> Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1999.

Тем не менее, как отмечалось ранее, ни в ст. 3 ФЗ, ни в ст. 55 нет цели(ей) по защите средств вкладчика.

В соответствии со ст. 56 ФЗ "О ЦБ РФ" Центральный банк осуществляет регулирование деятельности кредитных организаций и выполняет функцию надзора за этой деятельностью. Регулирующие полномочия Банка России проявляются в установлении обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также обязательных нормативов - минимального размера уставного капитала для создаваемых кредитных организаций; предельного размера имущественных (неденежных) вкладов в уставной капитал кредитной организации; максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; максимального размера крупных кредитных рисков; нормативов ликвидности кредитной организации; нормативов достаточности собственных средств; размеров валютного, процентного и иных финансовых рисков; минимального размера резервов, создаваемых под риски; нормативов использования собственных средств капиталов кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц; максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам, - ст. 62 ФЗ.

Надзорная функция Центрального банка выражается в контроле за соблюдением кредитными организациями действующего банковского законодательства; в праве запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности и требовать по ней разъяснений; в регистрации кредитных организаций в специальной Книге, выдаче лицензий на осуществление банковских операций и их отзыве.

Приобретение в результате одной или нескольких сделок юридическими или физическими лицами более 5% долей (акций) кредитной организации требует уведомления Банка России, а более 20% - предварительного согласия Банка России.

Кроме того, Центральный банк вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации (комментарий к Закону "О Центральном банке РФ" О.Е. Фомина).

Ст. 62 ФЗ гласит, что Банк России может устанавливать обязательные нормативы в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций.

Очень важны нормативы ликвидности кредитной организации.

Под ликвидностью понимается способность кредитной организации обеспечивать своевременное выполнение своих обязательств.

В целях контроля за состоянием ликвидности кредитной организации устанавливаются нормативы ликвидности (текущей, мгновенной и долгосрочной).

Ст. 66 определяет нормативы ликвидности кредитных организаций как:

Ликвидность кредитной организации имеет важное значение для вкладчиков. Приходя в коммерческий банк (кредитную организацию), вкладчик должен видеть ее ликвидность и соответственно решить для себя, делать вклад или нет. К сожалению, сейчас мы не видим такой практики.

Совершение кредитными организациями правонарушения (например, нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам вкладчика) влечет за собой применение предусмотренных законом санкций. К ним относятся:

а) штрафные санкции;

б) ограничение проведения отдельных операций на срок до 6 месяцев;

в) осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению;

г) замена руководителей;

д) реорганизация;

е) изменение обязательных нормативов на срок до 6 месяцев;

ж) запрет на осуществление остальных банковских операций, предусмотренных лицензией, а также на открытие филиалов на срок до 1 года;

з) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев;

и) отзыв лицензии на осуществление банковских операций (ст. 74 ФЗ).

В частности, за несоблюдение кредитными организациями обязательных экономических нормативов банковской деятельности Главные управления (Национальные банки) Банка России взыскивали с них штрафы в порядке, установленном письмом Центрального банка РФ "О порядке взыскания штрафов за нарушение кредитными организациями обязательных экономических нормативов".

Санкция в виде отзыва лицензии на осуществление банковских операций может быть применена Центральным банком к кредитным организациям в случаях:

  1. установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;
  2. задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;
  3. установления фактов недостоверности отчетных данных;
  4. осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных лицензией Банка России;
  5. неисполнения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись ранее указанные санкции;
  6. неудовлетворительного финансового положения кредитной организации, неисполнения ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами, являющегося основанием для подачи заявления о возбуждении в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации (ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

В ФЗ не оговаривается срок принятия решения по ликвидации кредитной организации, закрытию счетов вкладчиков, в результате чего за время принятия решения со счетов расхищаются все средства вкладчиков.

ЦБ РФ не обеспечивает равенство прав вкладчиков - физических лиц по возврату вкладов, сданных в кредитные организации с государственным и негосударственным уставным капиталом, не несет ответственности перед вкладчиком и по обязательствам кредитной организации в части возврата вкладов физических лиц.

Закон "О ЦБ РФ" не дает определения понятия Банка России. Непонятно, является ЦБ государственным учреждением или организацией особого рода. Ответ на этот вопрос надо искать в ГК и Законе о ЦБ.

По данному вопросу среди юристов ведется полемика. В частности, по мнению В. Белых и М. Скуратовского <*>, в Гражданском кодексе (ст. 48) дается традиционное определение понятия юридического лица, которое подразделяется на коммерческое и некоммерческое. Вместе с тем в ГК отсутствует деление юридических лиц на публичные и частные, хотя указанная классификация имеет и теоретическое, и практическое значение. Скажем, статус публичного юридического лица требует специального нормативно-правового закрепления. Юридические лица публичного права возникают на основании публично-правового акта помимо воли частных лиц. В свою очередь, частные юридические лица образуются по воле частных лиц.

<*> Белых В., Скуратовский М. Гражданский кодекс и банковское законодательство // Хозяйство и право. 1997. N 4.

Банк России - федеральное юридическое лицо публичного права. По нашему мнению, противопоставление ЦБ как органа государственного управления и юридического лица неубедительно.

В этой связи трудно согласиться с позицией, высказанной Л.Г. Ефимовой <*>, которая считает, что ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" имеет лишь политический или декларативный характер. По ее мнению, "... когда речь идет о получении денег, возникает конкретный коммерческий интерес", - и далее: "поставленная перед ним (имеется в виду Банк России. - Я.Г.) задача - зарабатывать средства для финансирования своих расходов (и в частности, заработной платы и премий для сотрудников ЦБ) - не может не влиять на характер отдельных решений Банка России по управлению кредитной системой России в пользу создания наиболее льготных условий для собственной коммерческой деятельности. Так как государство изымает часть прибыли ЦБ РФ, то определенный коммерческий интерес возникает и у государства, которое может устанавливать более льготные условия для Банка России по сравнению с другими банками". Поэтому с точки зрения конституционного и банковского законодательства этот вопрос научного интереса не представляет. Использование аргумента с зарплатой сотрудников Банка России для обоснования необходимости изменения юридического статуса этого государственного института, изменения целей его деятельности, его функций и полномочий вряд ли может быть признано корректным. Тем более что задачи зарабатывать деньги для своих сотрудников не содержит ни одна норма Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)". Такой вывод основан на положениях ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", закрепляющей основные цели деятельности Банка России.

<*> Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. 1999. 20 января.

Определяя организационно-правовую форму Банка России, к нему нельзя подходить как к обычному юридическому лицу, статус которого целиком и полностью основывается на положениях гражданского законодательства. Правовое положение Банка России имеет конституционно-правовой характер, он наделен государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере, является органом государства, а не просто юридическим лицом. В юридической литературе придерживаются и иных точек зрения. Например, утверждается, будто Центральный банк РФ нельзя в полной мере отнести к государственному учреждению, поскольку в силу ст. 50, 120 ГК РФ учреждение определяется как организация, финансируемая собственником полностью или частично, а Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Между тем осуществление Банком России своих расходов за счет собственных доходов вовсе не противоречит ст. 50, 120 ГК РФ, так как, согласно ст. 298 этого же Кодекса, "если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе". Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных доходов вовсе не опровергает, а, наоборот, подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм юридических лиц ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует "государственное учреждение".

Некоторыми авторами высказываются предложения о придании Банку России статуса обычного юридического лица, правовое положение которого регулируется исключительно гражданским и банковским законодательством. Например, внесено предложение установить для Банка России особую организационно-правовую форму "федерального юридического лица публичного права", сочетающего в себе черты коммерческой организации и административного органа <*>. Но такого рода организации не известны ни Конституции РФ, ни действующему гражданскому законодательству России. Более того, реализация данного предложения на практике будет означать, что, вопреки Конституции РФ, правовое регулирование юридического статуса Банка России с более высокого, конституционно-правового уровня произвольно переводится на уровень гражданского законодательства.

<*> Голубев С.А., Козлачков А.А., Гузнов А.Г. О роли Банка России в построении современной экономики: некоторые юридические и экономические аспекты // Деньги и кредит. 1999. N 2.

ЦБ РФ должен, по Конституции РФ, нести субсидиарную ответственность (при банкротстве кредитной организации) перед вкладчиком по обязательствам кредитной организации.

Таким образом, хотя на сегодняшний день в целом заложены правовые основы банковской системы, еще не определен статус Центрального банка РФ, следовательно Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций и не несет никакой ответственности за сохранность вкладов населения в банковской системе страны.

Для соблюдения конституционных прав вкладчиков в банковской системе необходимо создание законодательно оформленного органа по проверке на соответствие Конституции РФ и международных соглашений по правам человека и других нормативно-правовых актов в части функционирования банковской системы на этапе их подготовки, рассмотрения, утверждения.

Важное значение имеет усиление контроля и ответственности законодательной, исполнительной и судебной властей за несоблюдение Конституции РФ, международных соглашений по правам человека и неисполнение принятых нормативно-правовых актов.

ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" должен быть рассмотрен как первый этап государственного гарантирования вкладов населения.

Актуальной проблемой является ведение субсидиарной ответственности государства или Центрального банка РФ перед вкладчиком - физическим лицом, а также учредителей банка, первых лиц и их родственников за сохранение и возврат вкладов из кредитных организаций.

Для обеспечения гарантированной защиты прав и свобод граждан должен быть принят закон о гарантированном возврате кредитов в банки, а контроль за формированием договора банковского вклада должен быть возложен на Центральный банк РФ как государственный орган.

По мнению автора, невозможно повысить доверие к банковской системе, не признав долгом государства потерянные до 1991 года вклады населения, так и до настоящего времени в банковской системе страны.