Регулирование экономической деятельности в муниципальных образованиях

Дементьева О.А., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

В статье анализируется возможность использования органами местного самоуправления следующих правовых регуляторов экономической деятельности: установление льгот по местным налогам; предоставление муниципальной собственности (земли и иного недвижимого имущества) в аренду, пользование, концессию; установление льготных ставок аренды муниципальной собственности; использование института муниципального заказа как инструмента поддержки производителей определенных товаров и услуг.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, экономическая деятельность, муниципальная собственность, муниципальный заказ.

In article possibility of use is analyzed by local governments of following legal regulators of economic activities: an establishment of privileges under local taxes; granting of the municipal property (the earth and other real estate) in rent, using, concession; an establishment of preferential rates of rent of the municipal property; use of institute of the municipal order as tool of support of manufacturers of the certain goods and services.

Местное самоуправление является одним из уровней публичной власти в Российской Федерации. Законодательством непосредственно не установлены полномочия органов местного самоуправления в экономической деятельности. Однако местные власти, хотя и в значительно меньшей степени, чем органы государственной власти, имеют возможность оказывать влияние на экономическую деятельность на территории муниципального образования.

К правовым регуляторам, находящимся в распоряжении местных властей в отношении субъектов экономической деятельности, следует отнести следующие полномочия органов местного самоуправления: по установлению льготных ставок аренды муниципальной собственности и льгот по местным налогам (земельному); по предоставлению муниципальной собственности (земли и зданий) в аренду, пользование, концессию; по размещению муниципального заказа. При реализации двух последних полномочий органы местного самоуправления используют институты гражданского права - заключение гражданско-правовых договоров по использованию муниципальной собственности и на поставку товаров и оказание услуг, необходимых для исполнения вопросов местного значения. Институт муниципального заказа, с одной стороны, должен обеспечить для участников рынка равные конкурентные условия при получении муниципального заказа, с другой - является инструментом поддержки конкретных производителей товаров и услуг.

Использование таких законодательно закрепленных полномочий органов местного самоуправления, как предоставление муниципальной собственности, установление льготного режима пользования ею, размещение муниципального заказа, позволяет местным властям довольно точечно воздействовать на экономическую деятельность на территории муниципалитета, оказывая поддержку тем или иным субъектам предпринимательской деятельности. Для того чтобы обозначенные рычаги влияния муниципальной власти на экономическую деятельность использовались в интересах населения муниципального образования и развития его территории в целом, приоритеты, направления и условия реализации этих рычагов должны обосновываться в рамках программ социально-экономического развития муниципалитетов.

Реализация приведенных правовых средств в каждом конкретном муниципальном образовании в настоящее время зависит от ряда факторов. Во-первых, регулирование экономической деятельности путем предоставления налоговых льгот и льготных ставок аренды муниципальной собственности может быть весьма эффективным инструментом. Однако реальная возможность оказания указанных преференций возникает у местных властей лишь при наличии соответствующего объема местного бюджета. На сегодняшний день подавляющее большинство муниципалитетов являются глубоко дотационными и не имеют возможности реально, а не формально самостоятельно формировать (оказывая преференции при формировании доходной части местного бюджета) и исполнять свои бюджеты, в первую очередь, вследствие принятой в 2004 году на федеральном уровне схемы распределения налогов по уровням публичной власти. Изменениями в Бюджетный кодекс <1> были установлены в качестве местных лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также на постоянной долговременной основе незначительные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов. Закрепление в качестве местных налогов налога на имущество физических лиц и земельного налога в настоящее время не может обеспечить сколь-нибудь значительных поступлений в местные бюджеты. По данным, содержащимся в материалах Счетной палаты Российской Федерации, в 2006 году в местных бюджетах произошло выпадение около 60% поступлений от земельного налога. Среди причин весьма небольшой доли земельного налога и налога на имущество физических лиц в общем объеме собственных доходов местных бюджетов указываются такие, как наличие значительного числа льгот по налогообложению, незавершенность оформления права собственности или права аренды на земельные участки и строения и др. <2>. Представляется, что потребуется не один год, чтобы те местные налоги, которые в настоящее время закреплены за местными бюджетами, являлись весомой статьей доходов. Этот вывод подтверждается данными литературных источников. Так, в 2006 году в структуре доходной части бюджета, формируемой за счет налоговых поступлений, объем налога на имущество составил: в США - 3,3% ВВП, в Японии - 2,7% ВВП, в Швеции - 1,4% ВВП, в Канаде - 3,7% ВВП, в Австралии - 2,7% ВВП. В России <3> этот же показатель в 2002 году составил 0,8% ВВП, а в 2006 году - всего 0,2% ВВП <4>.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации в Российской Федерации" <5> субъекты Российской Федерации могут устанавливать на постоянной долговременной основе нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, поступающих в региональные бюджеты. Однако право возможности, а не обязательность установления таких нормативов на практике привело к тому, что лишь в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы о закреплении нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, поступающих в региональные бюджеты. Так, для муниципальных районов такие нормативы установлены в 49 субъектах Российской Федерации, для городских округов - в 51 субъекте Российской Федерации, а для поселений - лишь в 12 <6>.

Принятый в 2004 году на федеральном уровне порядок формирования собственных доходов местных бюджетов привел к тому, что подавляющее большинство муниципалитетов не имеет налоговой доходной базы, достаточной для предоставления налоговых льгот. С 2001 года происходит неуклонное сокращение доли налоговых доходов в общем объеме местных бюджетов с 55% до 27% - в 2001 году, 67% - в 2007 году <7>. Муниципальные образования поселенческого уровня объективно оказались дотационными и лишенными возможности использовать этот финансовый инструмент регулирования экономической деятельности. Лишь крупные городские округа и муниципальные районы имеют более значительные доходные источники и, соответственно, могут оказывать налоговые преференции.

Во-вторых, значительную, если не основную роль в регулировании экономической деятельности в муниципальных образованиях должен играть институт муниципальной собственности. В соответствии с конституционными установлениями местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В настоящее время по ряду причин ограничено не только право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, но и право муниципальных образований на само наличие и стабильность объема муниципальной собственности. Среди этих причин необходимо указать следующие.

А. В собственности муниципалитетов находится очень малая доля в несколько десятков процентов от общей площади земельных ресурсов в Российской Федерации. Все попытки разграничить собственность на землю по уровням публичной власти оказались неудачными. Процесс перераспределения публичной собственности на землю между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами не завершен и находится на начальной стадии.

Б. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ значительно сокращен состав муниципального имущества. В соответствии с принципом, содержащимся в законе, в состав муниципального имущества может входить лишь имущество, предназначенное для: решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Остальное имущество, которое не соответствует этому назначению, должно быть обязательно отчуждено или перепрофилировано.

Большинством специалистов поддерживается мнение о том, что принцип закрытого перечня муниципального имущества не только порождает сложность с определением состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, но и существенно ограничивает возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований <8>. В целом же реализация этого принципа сокращает экономическую основу местного самоуправления. Последнее не может не сказаться негативно на возможности муниципалитетов использовать муниципальное имущество в целях стимулирования экономической активности на их территории.

С введением двухуровневой системы местной власти актуальными остались вопросы создания нормативной правовой базы, детально регулирующей вопросы не только разграничения государственной собственности на землю, но и вопросы разграничения собственности между уровнями местной власти (городскими и сельскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами). Эти проблемы вряд ли найдут разрешение в ближайшее время. Как известно, положениями статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ был установлен закрытый перечень муниципального имущества, соответствующий концепции разграничения полномочий публичной власти Российской Федерации разных уровней. Остальное имущество в соответствии с положениями этой статьи в обязательном порядке должно быть перепрофилировано либо отчуждено. В первоначальной редакции (ч. 6) ст. 50 названного Закона содержалась бланкетная норма, в соответствии с которой сроки и порядок отчуждения имущества должны были быть установлены федеральным законом. В переходных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не были указаны сроки принятия этого федерального закона. Специальным федеральным законом должны были быть установлены также особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества (ч. 6 ст. 50). В конце 2010 года внесенными изменениями <9> ч. 6 ст. 50 была признанной утратившей силу.

Отказ федерального законодателя от разработки таких законов негативно скажется на экономическом состоянии муниципалитетов. Как показала практика, их отсутствие негативно повлияло на процесс перераспределения муниципальной собственности между двумя типами муниципальных образований и передачи муниципальной собственности на уровень субъектов Российской Федерации и в федеральную собственность, особенно в начальные годы проведения реформы. В результате многие муниципальные образования в спешном порядке освобождались от "лишнего" имущества, в результате чего лишились не только гарантированных доходных источников местных бюджетов, но и возможности использования этого имущества в дальнейшем в связи с расширением компетенции муниципальных образований и для поддержки субъектов экономической деятельности.

Для обеспечения экономической базы проведения местными властями эффективной политики в отношении субъектов экономической деятельности необходима реализация как минимум следующих мер:

• закрепление за местным самоуправлением на постоянной долговременной основе дополнительных налоговых источников не только имущественного, но и экономического характера (например, хотя бы небольшой части налога на прибыль, как это было до 2004 года);
• ускорение завершения процесса закрепления публичной собственности на землю и формирования фонда муниципальных земель;
• изменение принципов формирования муниципального имущества, в первую очередь исключение из Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ положения о необходимости отчуждения муниципального имущества, не соответствующего перечню, установленному в ст. 50 названного Закона.

В-третьих, в качестве действенного инструмента прямого регулирования экономической деятельности путем поддержки субъектов этой деятельности имеет большие перспективы институт муниципального заказа. Однако процедуры размещения заказа, введенные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", идентичны для органов государственной власти и органов местного самоуправления и не учитывают особенностей осуществления местной власти. В соответствии с положениями ч. 4 ст. 28 названного Закона конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять заявки на участие в конкурсе, поданные участниками размещения заказа, в первую очередь по цене контракта. Другими критериями помимо цены контракта могут быть: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.

Анализ положений ст. 28 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ позволяет сделать следующие выводы. Введенные этим законом процедуры размещения муниципального заказа предопределяют его размещение теми участниками конкурса, которые предлагают минимальную цену, а не теми, которые используют более дорогостоящие технологии производства, учитывающие экологическую безопасность, технологическую долговечность и другие современные требования. Представляется, что для муниципальных образований, особенно небольших (сельских поселений), актуально введение специальных критериев выбора исполнителя муниципального заказа. Среди возможных критериев укажем следующие: размещение муниципального заказа участниками конкурса, осуществляющими свою деятельность на территории муниципалитета, размещение муниципального заказа с условием длительной (в течение нескольких лет) поставки товаров и оказания услуг заявленного качества.

Вышеприведенные факторы свидетельствуют о том, что важным условием эффективной муниципальной политики регулирования экономической деятельности является не только наличие экономической базы такой политики, но и постоянный учет интересов населения муниципального образования, с одной стороны, и субъектов экономической деятельности - с другой. Такое согласование интересов невозможно без обеспечения прозрачности и открытости процедур принятия органами местного самоуправления решений по предоставлению субъектам экономической деятельности муниципальной земли, недвижимого имущества, льготных налоговых режимов, по размещению муниципального заказа.

Обеспечение прозрачности и открытости процедур согласования интересов населения муниципального образования и субъектов экономической деятельности предполагает участие населения в принятии властных решений. Именно на местном уровне такие институты, как публичные слушания и местный референдум, создают условия для предотвращения принятия решений в интересах узкого круга лиц. В Федеральном законе от 3 октября 2003 г. N 131-ФЗ содержатся общие положения о публичных слушаниях и местном референдуме. На публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Представляется, что при рассмотрении на публичных слушаниях этих вопросов должно быть обязательным требование публичного обсуждения предоставления налоговых льгот, а также условий предоставления муниципальной собственности и льготных ставок ее аренды.

Особую актуальность в настоящее время приобретает институт местного референдума, проводимого на части территории муниципального образования, по вопросам использования муниципальной земли, возведения и использования объектов капитального строительства субъектами экономической деятельности. Возможность реализации такой формы принятия населением решений, как проведение референдума на части территории муниципального образования, требует внесения изменений в Федеральный закон от 3 октября 2003 г. N 131-ФЗ.