Правовой статус центрального банка России

Замотаева Татьяна Борисовна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Самарской гуманитарной академии.

Коллизии норм ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" породили проблему определения правового статуса Центробанка России, которая не перестает быть актуальной и широко обсуждаемой в литературе.

Банк России является особым органом государственной власти, его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Ключевые слова: Центральный банк; юридическое лицо публичного права; государственное унитарное предприятие; государственная корпорация; некоммерческая организация; федеральная собственность; кредитные организации.

Legal status of the Central bank of Russia

T.B. Zamotaeva

Zamotaeva Tatyana Borisovna, candidate of laws, associate professor, head of the civil law and civil procedure department of Samara humanitarian academy.

There is a law collision about definition of the central bank as a legal body. At the moment this problem is actual.

The central bank is speshial a public authority but it has government functions, because under the law it may use the measures of the state compulsion.

Key words: the central bank; the legal body of public law; the government enterprise; the government corporation; the noncommercial organization; the federal property; the credit organization.

Необходимость систематизации и классификации тех или иных правоотношений, субъектов с целью выявления их общности и выделения специфики каждого обусловила изучение и анализ норм законодательства и права с целью установления правового статуса юридического лица и правового режима принадлежащего ему имущества.

Определение статуса Центрального банка России остается актуальным уже второй десяток лет, при этом законодатель не вносит каких-либо корректировок в правовые акты, и проблема не снимается.

Центральный банк Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) стоит во главе банковской системы, управляет ею, устанавливает специальные правила для ее участников, наделяя их статусом кредитных организаций, выдает им лицензии, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. В своей деятельности ЦБ РФ руководствуется Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о ЦБ), который определяет его функции, структуру и примерный статус. Противоречивость норм названного Закона не позволяет четко и ясно представить правовое положение этой организации.

Законодатель не относит ЦБ РФ к какой-либо из ветвей государственной власти, определенных в ст. 10 Конституции РФ: законодательной, исполнительной или судебной <1>.

По мнению А.Г. Братко, ЦБ РФ не является органом государственной власти, потому что в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом <2>.

С данной точкой зрения нельзя согласиться, поскольку Конституция РФ и ряд федеральных законов закрепляют порядок создания и деятельности органов государственной власти, не относящихся ни к одной из ее трех ветвей, например, Счетная палата РФ <3>, Центральная избирательная комиссия РФ <4>, прокуратура РФ <5>, Уполномоченный по правам человека в РФ <6>. В этом же перечне и ЦБ РФ.

Порядок назначения руководящих органов ЦБ РФ, статус служащих Банка России (приравненных к государственным служащим) <7> позволяют однозначно признать ЦБ РФ государственным органом. Так, согласно ст. 5 Закона о ЦБ Банк России подотчетен Государственной Думе ФС РФ, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ, а также назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.

Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, а также заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

Представляется, что деятельность ЦБ РФ близка к деятельности органов исполнительной власти, однако он не входит в единую систему исполнительной власти России, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). В иных нормативных правовых актах ЦБ РФ не назван в качестве федерального органа исполнительной власти <8>.

ЦБ РФ выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Кроме того, Банк России осуществляет деятельность оператора по переводу денежных средств в соответствии с Федеральным законом от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" <9>.

Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ст. 75) и Законом о ЦБ (ст. 1, ст. 2), Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Полномочия и функции ЦБ РФ реализуются путем применения мер государственного принуждения и по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти.

В судебных решениях по делам об административных правонарушениях ЦБ РФ назван административным органом <10>.

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительное право по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о ЦБ и иными федеральными законами.

Как показал анализ практики Верховного Суда РФ по обжалованию нормативных правовых актов ЦБ РФ (инструкций, указаний, положений) за период с 2002 по 2011 г., практически во всех случаях суды первой инстанции отказывают в удовлетворении иска, а кассационная коллегия оставляет решения без изменения <11>. При таком положении дел хочется думать об идеальности и безупречности нормативных актов ЦБ РФ.

В соответствии с Конституцией РФ ЦБ РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе помимо издания собственных правовых актов обеспечивается необходимостью направления для дачи заключения по проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения ЦБ РФ своих функций.

Закон о ЦБ (ст. 1) указывает, что Банк России является юридическим лицом, а его статус определяется Конституцией РФ, названным Законом и другими федеральными законами.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде; юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

Рассмотрим перечисленные общие признаки юридического лица применительно к Банку России.

1. Организационное единство. ЦБ РФ представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему ЦБ РФ входят центральный аппарат, территориальные учреждения (Главные управления, Национальные банки республик в составе РФ), расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России (ст. 83 Закона о ЦБ). Все структурные подразделения ЦБ РФ являются его филиалами и действуют в обороте в соответствии со ст. 55 ГК РФ на основании положений. Из этого вытекает, что все противоречия и разногласия, возникающие между структурными подразделениями разных регионов страны, разрешаются внутри самого юридического лица без обращения в судебные инстанции.
2. Имущественная обособленность. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о ЦБ уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом. ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России; изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Отличительной особенностью данной части федеральной собственности является то, что владение, пользование и распоряжение ею осуществляет Банк России независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами <12>.

3. Самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам. В соответствии со ст. 50 Закона о ЦБ Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства.
4. Участие в гражданском обороте и в судебных инстанциях от своего имени. Банк России вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды (ст. 6 Закона о ЦБ) <13>.

Установленная гражданским законодательством классификация юридических лиц на коммерческие и некоммерческие вызывает необходимость отнесения ЦБ РФ к одному из видов. Существующие в литературе дискуссии об определении организационно-правовой формы ЦБ РФ позволили сгруппировать их по следующим направлениям.

Согласно ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ получение прибыли не является целью деятельности Банка России, следовательно, в литературе делается вывод о принадлежности ЦБ РФ к некоммерческим организациям <14>. При этом некоммерческие организации могут создаваться лишь в формах, предусмотренных законом. Сегодня идеально Банк России не подпадает под признаки ни одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, известных российскому праву, однако обладает отдельными признаками некоторых.

Так, по существующей в литературе точке зрения Банк России является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются учреждениями <15>. По нашему мнению, управленческие функции не могут определять организационно-правовой статус юридического лица. Кроме того, в соответствии со ст. 48 ГК РФ одним из признаков государственного учреждения является его обязательное федеральное финансирование.

Центральный банк РФ является титульным владельцем принадлежащего ему имущества и осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства. При этом имущество Банка России является федеральной собственностью, управление которой осуществляется ЦБ РФ в силу исключительной компетенции последнего.

Так, Российская Федерация в лице ЦБ РФ обратилась в Арбитражный суд Самарской области с иском к Главе городского округа г. Самара о признании права собственности на самовольную постройку - служебное здание Центрального банка. Истец представил документы, подтверждающие право постоянного бессрочного пользования земельным участком под административным зданием, о соответствии строения требованиям технических регламентов и обеспечения безопасной для жизни и здоровья людей надлежащей эксплуатации. По материалам дела служебное здание находилось на балансе Главного управления ЦБ РФ по Самарской области, которое и несло расходы по его содержанию. Иск удовлетворен, суд признал право собственности РФ <16>.

Банк России не является бюджетной организацией, Российская Федерация его не финансирует, в силу ч. 3 ст. 2 Закона ЦБ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Прибыль ЦБ РФ определяется как разница между суммой доходов от банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций (ст. 11 Закона о ЦБ), т.е. ЦБ РФ осуществляет расходы за счет собственных доходов. Согласно п. 1 ст. 26 Закона о ЦБ РФ после утверждения годовой финансовой отчетности Советом директоров ЦБ РФ перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Изъятие части прибыли государством как собственником не характерно для некоммерческих организаций.

Учреждение (ст. 12 ГК РФ) отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения. Однако ч. 2 ст. 2 Закона о ЦБ констатирует, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства.

Таким образом, вся перечисленная аргументация позволяет исключить ЦБ РФ из перечня государственных учреждений.

Другая позиция, продолжающая относить Банк России к некоммерческим организациям, сводится к приданию статуса ЦБ РФ государственной корпорации <17>. В пользу этого приводятся следующие основания. Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России); ЦБ РФ создан на основе Закона; Банк России не имеет членства; ЦБ РФ не имеет уставных документов. ЦБ РФ публикует годовой отчет, так же как и государственные корпорации. Все перечисленное соответствует норме ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <18>.

Такая точка зрения представляется небезупречной; в возражение можно привести следующие аргументы. Во-первых, согласно названной норме статус государственной корпорации определяется федеральным законом в силу его прямого указания <19>. Во-вторых, имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации, в то время как Закон о ЦБ устанавливает, что уставный капитал и иное имущество являются федеральной собственностью. Уставный капитал ЦБ РФ в размере 3 млрд. руб. (ст. 10 Закона) также является федеральной собственностью.

Если в изложенных точках зрения ЦБ РФ как учреждение и государственная корпорация отнесены к некоммерческим организациям, то противоположная позиция классифицирует статус Банка России как коммерческой организации. Поскольку перечень коммерческих организаций является исчерпывающим, то коммерческая деятельность ЦБ РФ соответствует в большей степени признакам унитарного предприятия: Центральный банк не несет ответственности по долгам РФ; имеется уставный капитал; расходы Банк России осуществляет за счет собственных доходов; 50% прибыли после уплаты налогов ежегодно отчисляется в бюджет Российской Федерации.

Однако есть некие исключения, не позволяющие в полной мере подтвердить статус ЦБ РФ как государственного унитарного предприятия. Прежде всего потому, что в отличие от государственного унитарного предприятия Банк России не имеет устава, что является учредительным документом согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <20>.

Второй причиной является запрет на осуществление операций с недвижимостью (ст. 49 Закона о ЦБ), за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций, в то время как унитарные предприятия вправе совершать сделки с недвижимостью только с согласия собственника.

В-третьих, унитарные предприятия вправе создавать другие унитарные предприятия (п. 7 ст. 114 ГК РФ). ЦБ РФ не вправе участвовать в капиталах других кредитных организаций (за исключением Сбербанка), а также не вправе участвовать в капиталах или являться членом иных коммерческих или некоммерческих организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 8 Закона о ЦБ).

И, наконец, придание ЦБ РФ статуса коммерческой организации противоречило бы осуществлению им контрольных функций в системе кредитных организаций.

Таким образом, действующая система юридических лиц не позволяет отнести ЦБ РФ к одной из существующих форм без каких-либо оговорок и корректировок. Банк России обладает признаками, присущими как институтам частного, так и публичного права и имеет смешанную правовую природу. Объединение в одном лице субъекта, который, с одной стороны, на равных началах вступает в договорные правоотношения с кредитными организациями (договор корреспондентского счета; кредитный договор), осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а с другой стороны, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, - позволяет признать ЦБ РФ юридическим лицом публичного права. Нормы российского гражданского права о юридических лицах практически неприменимы к публично-правовым образованиям.

Проблема статуса юридических лиц публичного права рассматривалась еще советскими учеными. Так, С.Н. Братусь под юридическими лицами публичного права понимал категорию публично-правового образования, которая не может в целом соотноситься с понятием юридического лица гражданского права, так как относится к иной группе явлений <21>.

Проблема требует своего разрешения путем внесения изменений в законодательство. К сожалению, Концепция развития законодательства о юридических лицах <22> и Концепция развития гражданского законодательства (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) <23> не учитывают в должной мере доктринальный подход в систематизации юридических лиц.

Библиографический список

1. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001.
2. Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.
3. Клейн Н., Чубаров В. Правоспособность Центрального банка Российской Федерации // Право и экономика. 2000. N 1.
4. Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. 1999. N 11.
5. Павлодский Е.А. Центральный банк. Особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6.
6. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000.