Критерии действенности государственного контроля над жизнедеятельностью общества

Даньшина Наталья Анатольевна, соискатель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.

В статье рассматриваются проблемы результативности государственного и общественного взаимодействия в правовой сфере, анализируются критерии эффективности данного процесса, рассматривается многообразие факторов и условий, связанных с деятельностью государственных органов.

Ключевые слова: контроль, эффективность, координация, тип общества, юридические гарантии, реализация, законность, социальные гарантии.

Criteria of efficiency of state control over life-sustaining activity of society

N.A. Dan'shina

In article problems of productivity of the state and public interaction in legal sphere are considered, criteria of efficiency of the given process are analyzed, the variety of factors and the conditions connected with activity of the state bodies is analyzed.

Key words: the control, efficiency, coordination, society type, legal guarantees, realisation, legality, social guarantees.

На эффективность контроля влияет целый ряд факторов экономического, социального, политического, технического, организационно-правового и иного порядка. При определении критериев действенности государственного контроля необходимо учитывать природу данного явления. Государственный контроль над всеми сферами жизнедеятельности общества необходим для своевременного реагирования на запросы самих членов общества. Социальная природа государственного контроля подсказывает выделение в качестве критерия его действенности учет сферы общественных отношений при определении средств и форм контрольного воздействия.

Одной из основных сфер жизнедеятельности социума является экономическая сфера. Современное российское общество - это общество со становящейся рыночной системой экономики, что предполагает в качестве основных принципов ее функционирования свободу экономической деятельности и иные принципы развития и функционирования рынка. Контроль над рынком осуществляется на трех уровнях: это самоконтроль, контроль общественных организаций и государственный контроль. В силу того, что экономическая сфера - сфера частного интереса, потребности и пределы государственного контроля должны диктоваться самим обществом. В условиях перехода России к рыночным отношениям государственный контроль организуется и проводится с учетом особенностей статуса субъектов предпринимательской деятельности, предприятий, организаций и учреждений, различных организационно-правовых форм, государственного и негосударственного секторов в экономике и социальной сфере. При этом требование соблюдения законности во всех этих сферах остается незыблемым и выступает важнейшим условием успешного выполнения задач всеми подконтрольными объектами.

Частная сфера предполагает координацию действий контролирующих органов, как государственных, так и негосударственных. Само государство, понимая проблемы развития экономики, ставит вопрос о расширении сферы саморегулирования. Большинство из предоставляемых ранее государством услуг, подразумевающих контроль над обществом, должны передаваться частным организациям. Такие мероприятия находят отражение в российской действительности. Так, поменялись правила проведения технического обслуживания автотранспорта, меняются правила составления протоколов мелких ДТП, где уже не необходимо участие представителей государства. При условии, что данная система будет работать слаженно и общество воспримет данные институты, государство освободится от несвойственных ему функций и должно будет сосредоточиться именно на том, что оно и должно осуществлять.

Духовная сфера, с одной стороны, наименее подвластна воздействию извне, но, с другой стороны, кто, как не государство, наиболее активно использует идеологическое воздействие на общество. Хотя одним из принципов современного демократического государства является идеологическое многообразие, тем не менее, это не говорит о полном невмешательстве государства в данную сферу. Скорее, наоборот, данная группа общественных отношений может быть менее открытой, но она может оказать наиболее сильное разрушительное воздействие на иные сферы общества, равно как и на все общество в целом.

Политическая сфера, с одной стороны, отражает элемент природы государственного контроля, с другой стороны, помимо государства она состоит и из других институтов, которые само государство в первую очередь вынуждено контролировать. Государство как один из основных субъектов политической жизни наиболее заинтересовано в отслеживании тех тенденций, которые наблюдаются в политической жизни общества. С одной стороны, современное государство диктует в качестве основополагающего принципа демократии многопартийность, с другой стороны, оно должно отслеживать попытки неправомерного захвата власти, ее удержания, неправомерные способы и формы борьбы за власть.

Контроль над обществом в политической сфере - это также епархия совместного существования государства и общества. Обширность контроля в данной сфере заставляет усиливаться оппозицию, выбирать те формы и средства борьбы за власть, которые не вписываются в существующую легальную модель. Оптимальное сочетание разумности государственного контроля, ограниченности форм и средств, предоставления возможностей политического участия в борьбе за власть - консенсус, обеспечивающий развитие всей политической сферы, а тем самым и развитие государства.

Социальная сфера представляет собой общественное деление на классы, группы и др. Государству необходимо отслеживать социальную дифференциацию, на основании чего проводятся уже экономические и социальные преобразования. Государство контролирует появление новых этносов, национальностей, народностей. Невнимание к указанным процессам может повлечь дестабилизацию всей общественной жизни. Наиболее эффективно контроль государства над обществом в социальной сфере проявляется на уровне местного самоуправления. Но местное самоуправление не должно при этом терять своей демократической основы, поскольку оно - не выражение государственной власти, а форма демократии. Поэтому эффективность контроля над данной сферой зависит от сочетания координированности органов государственной власти и органов местного самоуправления, от предоставленности необходимых гарантий местному самоуправлению. Также необходимо учитывать и национальные, этнические особенности того или иного региона. Для современной России эта проблема актуальна в силу обширности ее границ и, как следствия, наличия интересов различных национальностей, конфессий, групп.

Критерием действенности государственного контроля является учет при выборе форм и средств контрольной деятельности того уровня общественного развития, который на данный момент существует. И прежде всего, государство должно ориентироваться на запросы самого общества. Если в процессе государственного контроля происходит диалог общества и государства, тогда контроль эффективен. В противном случае это лишь очередной фактор, способствующий процессам отчуждения личности, общества от власти, от государства. Государственный контроль должен быть гибким, соответствовать изменяющимся условиям. Если нет предпосылок, оптимизирующих внедрение новых форм и средств контрольной деятельности, то государство должно их создавать. Например, если общество не готово само контролировать процесс оформления мелкого ДТП без участия представителей власти, тогда необходимо проводить работу по привитию гражданам культуры совершения данных действий.

Также необходимо учитывать тип общества. В частности, для гражданского общества более актуальны механизмы самоконтроля или внутреннего контроля; для традиционного общества более актуален внешний общественный контроль со стороны обладающих реальной властью групп. Чем сильнее внутренние механизмы контроля в обществе, тем слабее контроль государства. Учет данного положения, зависящего, прежде всего, от типа общества, и является фактором действенности государственного контроля.

Актуальным становится вопрос - каковы критерии действенности государственного контроля в современном обществе? Современное общество - это информационное общество, поэтому ключевое значение имеют процессы, связанные с производством и обращением информации и знания, что обусловливает повышенный интерес к интеллектуальной сфере жизнедеятельности общества, и в особенности - к институту науки. Информация становится основным средством, обеспечивающим действительность всех процессов, происходящих как в обществе, так и государстве. Реализация принципа гласности и есть критерий действенности действительности контрольных мероприятий.

То, что государственный контроль является одной из функций государственного управления, требует вынесения в качестве критерия его действенности учет организационных факторов. То, каким образом организован контроль, подобраны кадры, осуществляется материально-техническое обеспечение, - все это факторы, способствующие его действительности. Если же нет согласованности, скоординированности в действиях контрольных организаций, тогда система государственного контроля превращается в неэффективный механизм, способствующий лишь деградации управленческого цикла.

Гарантии осуществления государственного контроля также являются критерием его действенности. Обеспечительный механизм, присущий гарантиям контрольной деятельности, состоит в том, что они, во-первых, четко закрепляются в законодательстве и воплощаются в правоприменительных актах, во-вторых, обусловливаются соответствующей процедурой реализации и, в-третьих, их функционирование всегда связано с наступлением тех или иных юридических фактов <1>.

Можно выделить общие и специальные гарантии осуществления государственного контроля над обществом. К общим гарантиям относятся политические, экономические, социальные и культурные гарантии. Например, критерием действенности государственного контроля выступает признанность, легитимность власти. Как следствие, все те функции, которые она реализует, признаются обществом в качестве необходимых. Непосредственная легитимация подразумевает признание государственной власти непосредственно подвластным субъектом, например, через референдум или выборы, а также при фактическом одобрении власти, выраженном в добровольном осознанном подчинении ее требованиям. Данный критерий можно отнести к политической гарантии осуществления контроля.

В качестве специальных гарантий выделяются юридические гарантии контрольной деятельности. Юридические гарантии, как опорная основа контрольного процесса, играют в нем защитную (охранительную) и обеспечительную роль и могут быть использованы как организационно-правовые средства государственно-принудительного устранения препятствий его своевременного и правильного осуществления и как средства обеспечения надежности правового положения всех субъектов контрольного процесса <2>.

Юридическими гарантиями являются установление правового статуса контрольных органов, определение компетенции контролирующих субъектов, установление четких границ контрольных правоотношений, определение перечня юридических фактов и другие моменты.

При определении правового статуса и пределов контрольной деятельности необходимо наличие не только норм материального права, но и норм процессуального права, что обусловлено, прежде всего, природой контрольной деятельности. Четкая регламентация процедуры контроля - гарантия его успешного проведения в жизнь. К сожалению, современный российский закон определяет множество исключений из общих правил, что вносит элемент неупорядоченности, рассогласованности в частноправовой сектор. Еще одной проблемой является отставание процессуального законодательства, что создает пробельность правового регулирования и неэффективность проведения контрольных мероприятий.

Одной из основных общих гарантий, которую можно отнести к юридическим гарантиям, является установление юридической ответственности за неправомерные действия при осуществлении контроля. Это касается не только превышения полномочий при осуществлении контроля, но и нарушения самой процедуры, несвоевременности проведения мероприятий и др.

Ответственность контролеров имеет очень важное значение, так как от их работы во многом зависит результат проведения контрольных мероприятий. В качестве примера можно привести норму Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в ред. от 18.07.2011) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающую, что орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации <3>.

Юридической гарантией осуществления государственного контроля является и четкое правовое регулирование данной сферы общественных отношений.

Система контрольных органов должна создаваться по наиболее важным вопросам, например, контрольные органы в сфере здравоохранения, контрольные органы в сфере образования и т.д. Система и структура контрольной деятельности определяются ее целями и конкретными объектами контроля. Объектом контроля становится не только выполнение тех или иных обязанностей членами общества, но и реализация их основных прав и свобод, гарантом осуществления которых является государство в лице представителей власти. В частности, в Российской Федерации гарантом прав и свобод человека и гражданина является Президент РФ. Можно сделать вывод, что президентский контроль, как никакой другой, призван реализовывать данную контрольную функцию, тем самым осуществляя свои непосредственные функции в системе государственного управления.

В экономической сфере, как отмечает А.А. Спектор, объектом государственного контроля выступает соблюдение норм права при осуществлении того или иного вида деятельности, и особым объектом контроля является контрольная деятельность в сфере регулирования производств и товарооборота, контроль за соблюдением разработанных стандартов производства товаров и оказания различных услуг <4>.

Результаты контроля являются следствием проявления различных факторов и условий, они связаны с деятельностью и контролирующих, и подконтрольных субъектов. Степень достижения контрольной цели, соотношение результата деятельности подконтрольного органа до и после контрольного воздействия, сокращение ресурсных затрат на проведение контрольного мероприятия при получении установленного контрольно-целевого результата выступают критериями выражения эффективности контроля <5>.

Проблема критериев действенности - это и вопрос реализованности большинства принципов государственного контроля. В частности, это реализация таких принципов, как законность, координированность, согласованность государственного и общественного контроля, независимость контрольных органов и др. Содержательно большинство процессов в основе имеют тот или иной принцип.

Итак, критерии действенности государственного контроля над жизнедеятельностью общества - это те условия или показатели, которые необходимо учитывать при определении пределов действия контрольных мероприятий, выборе форм и средств государственного контроля. Критерии действенности государственного контроля определяются его политико-правовой природой и возможностями, которые заложены в потенциале государственного контроля.