Сущность и реализация принципа правовой и социальной защищенности муниципальных служащих *

Кирьянов Артем Юрьевич, исполнительный директор автономной некоммерческой организации "Центр развития местного самоуправления" (г. Москва), кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.

Статья посвящена исследованию содержания и реализации принципа правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Автор рассматривает гарантии, предоставляемые муниципальным служащим. В статье проводится сравнительный анализ гарантий на уровне муниципальной и государственной службы.

Ключевые слова: муниципальный служащий, правовая и социальная защищенность, гарантии, государственная защита.

The article is devoted to study of the principle of legal and social safety of municipal officers and its realization. The author considers guarantees, given to municipal officers. Comparative analysis of federal and municipal guarantees is made in the article.

Key words: municipal servant, legal and social protection, guarantees, state protection.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1> в ст. 4 устанавливает основные принципы муниципальной службы. Под принципами муниципальной службы понимают закрепляемые в Конституции РФ и федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, которые предопределяют актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования <2>.

Одним из основных принципов, названных в Законе, является принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Рассмотрим, какое содержание вкладывает законодатель в данный принцип и как он реализуется на практике.

Важное значение в деятельности муниципальных служащих имеет установление гарантий их деятельности и защиты их социальных прав.

Необходимо отметить, что в отношении государственных гражданских служащих устанавливается принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность <3>. Представляется, что данный принцип схож с принципом правовой и социальной защищенности, однако не тождествен ему. На это обращается внимание и в научной литературе <4>.

Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих в первую очередь предполагает нормативное установление правовых и социальных гарантий для муниципальных служащих.

Что касается правовых гарантий, то в Законе о муниципальной службе они не выделены в отдельную статью, а содержатся в различных нормах Закона. Так, Е.Ю. Киреева относит к правовым гарантиям, например: гарантии при понижении в должности или увольнении в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (ч. ч. 5, 6 ст. 18 Закона о муниципальной службе); гарантии защиты персональных данных муниципального служащего <5>.

Кроме того, к правовым гарантиям следует также отнести: право служащего не исполнять неправомерное поручение, данное ему руководителем (ч. 2 ст. 12 Закона о муниципальной службе); основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих (ст. 27 Закона) <6> и другое.

Статья 23 Закона о муниципальной службе устанавливает гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Как следует из указанной статьи, данные гарантии являются социальными <7>. Муниципальному служащему гарантируются:

1. условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2. право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3. отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
4. медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
5. пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6. обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7. обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8. защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

При этом Закон о муниципальной службе устанавливает, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Необходимо отметить, что в отношении государственных гражданских служащих правовое регулирование правовых и социальных гарантий осуществляется более детально и закреплено главой 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (ред. от 11.07.2011) "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которой установлены основные и дополнительные гарантии <8>.

Так, ст. 52 данного Закона устанавливает, что для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных Федеральным законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются:

1. равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено федеральным законом;
2. право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3. условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
4. отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
5. медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
6. обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;
7. выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8. возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
9. возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно Постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
10. защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
11. государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами.

Перечень дополнительных гарантий включает право:

1. на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
2. транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в и порядке случаях, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
3. замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со статьей 31 Федерального закона;
4. единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно Постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень гарантий не является исчерпывающим и носит открытый характер <9>.

Таким образом, следует обратить внимание на тот факт, что государственным гражданским служащим предоставляется больше гарантий, чем муниципальным служащим.

Необходимо отметить, что дополнительные гарантии в отношении отдельных категорий муниципальных служащих могут быть установлены и на федеральном уровне.

Например, в ст. 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <10> устанавливается ряд гарантий статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, а именно:

1. Воздействие в какой-либо форме на должностных лиц контрольно-счетных органов в целях воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий или оказания влияния на принимаемые ими решения, а также насильственные действия, оскорбления, а равно клевета в отношении должностных лиц контрольно-счетных органов либо распространение заведомо ложной информации об их деятельности влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.
2. Должностные лица контрольно-счетных органов подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
3. Должностные лица контрольно-счетных органов обладают гарантиями профессиональной независимости.
4. Должностное лицо контрольно-счетного органа, замещающее муниципальную должность, досрочно освобождается от должности на основании решения законодательного (представительного) органа в случае:
5. вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении его;
6. признания его недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда;
7. выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
8. подачи письменного заявления об отставке;
9. нарушения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на него должностных полномочий или злоупотребления должностными полномочиями, если за решение о досрочном освобождении такого должностного лица проголосует большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа;
10. достижения установленного нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с федеральным законом предельного возраста пребывания в должности.

Кроме того, указанным Законом установлены и иные гарантии деятельности должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Таким образом, реализация принципа правовой и социальной защищенности муниципальных служащих соотносится с принципами защищенности государственных служащих, выражает отношения, складывающиеся в сфере муниципальных правоотношений, и не идентична правовым отношениям в сфере государственной службы.