Мудрый Юрист

Непредставление сведений: границы ответственности

Виталий Гребенников, главный консультант Управления публичного права и процесса Высшего Арбитражного Суда РФ.

Кодексом РФ об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 19.8) предусмотрена ответственность за непредставление в антимонопольный орган информации (в том числе по его требованию), а равно представление недостоверных данных. Такая обязанность вытекает из ст. 25 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон). Кроме того, сотрудники ФАС России вправе в соответствии со ст. 25.4 Закона истребовать у компании в ходе проверки документы и информацию. Причем если в ст. 25.4 оговаривается, что отказ представить запрашиваемые данные влечет ответственность по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, то в ст. 25 подобная норма отсутствует. Однако это обстоятельство не должно вводить в заблуждение. Дело в том, что санкция как обязательный элемент любой нормы права содержится в данном случае в ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Несмотря на то что положения ст. 25 Закона о защите конкуренции при их прочтении могут показаться вполне очевидными, на практике возникает ряд спорных вопросов.

Неограниченное право требования?

Статья 25 Закона о защите конкуренции дает право антимонопольному органу требовать представления от хозяйствующего субъекта, по сути, любой информации, необходимой антимонопольному органу для осуществления своих полномочий. Данное требование распространяется и на информацию, составляющую коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайны. Единственным обстоятельством, ограничивающим право антимонопольного органа требовать представления названных выше сведений, является указание о том, что требование должно быть мотивированным. Но данное положение не может являться сколько-нибудь серьезным ограничителем для действий антимонопольного органа, поскольку любое подобное требование достаточно мотивировать необходимостью исполнения функций, возложенных на антимонопольный орган Законом о защите конкуренции.

Первый вопрос, который возникает при предъявлении требования о представлении документов и сведений хозяйствующему субъекту, следующий: а возможно ли обжаловать такое требование и по каким основаниям?

К сожалению, Закон о защите конкуренции не дает ответа на данный вопрос. Как представляется, требование антимонопольного органа может быть обжаловано по правилам, установленным ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Однако, как уже указывалось выше, основанием для такого обжалования может служить лишь то обстоятельство, что предъявленное лицу требование было не мотивировано.

Кроме того, ст. 25 Закона о защите конкуренции также не отвечает еще на один вопрос: подлежат ли каким-либо ограничениям период запрашиваемых сведений и их объем?

В отличие от ст. 25.1 Закона, которая посвящена проведению проверок антимонопольным органом, ст. 25 тоже не устанавливает каких-либо ограничений для антимонопольного органа, в том числе в каком виде (подлинном или в копиях) должны быть представлены запрашиваемые документы. Все эти обстоятельства создают условия неопределенности для хозяйствующего субъекта и не исключают возможности злоупотребления со стороны антимонопольного органа. Полагаем, что у лица, которому, по его мнению, предъявлены необоснованные требования в отношении периода запрашиваемых документов и сведений или по их объему, остается единственная возможность защитить свои права - доказывать злоупотребление правом со стороны антимонопольного органа.

В практике встречаются случаи, когда антимонопольный орган, пользуясь своим правом требовать представления документов, объяснений и информации, просит хозяйствующего субъекта представить различные аналитические справки либо отчеты, ведение которых не предусмотрено законодательством, но во многих случаях осуществляется компаниями по собственной инициативе для собственных нужд. Это могут быть данные маркетинговых исследований различных сегментов рынка, на котором присутствует компания, данные об объемах продаж или любые иные данные, используемые компанией в своей деятельности.

В связи с этим возникает следующий вопрос: вправе ли антимонопольный орган требовать представления таких данных и обязана ли компания, к которой обращено соответствующее требование, представлять эти данные антимонопольному органу?

По нашему мнению, такое право у антимонопольного органа есть. И вытекает оно из полномочий, возлагаемых на антимонопольный орган ст. 23 Закона о защите конкуренции.

Что говорит ВАС РФ?

В подтверждение можно привести правовую позицию ВАС РФ, сформированную им в Постановлении Президиума по конкретному делу <1>. Обстоятельства этого дела состояли в следующем.

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 г. N 9532/10.

Федеральная антимонопольная служба России (далее - ФАС России) возбудила в отношении открытого акционерного общества "ЛУКОЙЛ" (далее - общество "ЛУКОЙЛ") дело по признакам нарушения положений ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции и создала комиссию по рассмотрению данного дела.

Комиссия в целях всестороннего и полного рассмотрения дела обязала общество "ЛУКОЙЛ" представить в ФАС России в установленный в требовании срок сведения, касающиеся себестоимости нефтепродуктов, реализуемых обществом, динамики изменения структуры цен, объемов производства в течение 2008 и 2009 гг.

Однако общество "ЛУКОЙЛ" в полном объеме запрошенную информацию в установленный срок не представило, за что Постановлением ФАС России было привлечено к административной ответственности на основании ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 500 тыс. рублей.

Не согласившись с указанным Постановлением, общество "ЛУКОЙЛ" обжаловало это Постановление в арбитражном суде.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, счел, что в действиях общества "ЛУКОЙЛ" отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, поскольку истребованная документация запрошена неуполномоченным органом вне какой-либо связи с вопросами, возникшими в ходе рассмотрения дела. Суд также отметил, что действующим законодательством предусмотрено право хозяйствующего субъекта на отказ представлять информацию, содержащую коммерческую тайну.

Суд апелляционной инстанции не согласился с такой правовой позицией, указав, что ФАС России в целях реализации возложенных на нее полномочий вправе запрашивать у хозяйствующих субъектов необходимую информацию, в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайны.

Суд кассационной инстанции отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции, согласившись с содержащимся в нем выводом.

Между тем ВАС РФ в своем Постановлении указал, что выводы судов первой и кассационной инстанций основаны на неправильном применении норм права, и сформулировал следующую правовую позицию.

Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образует непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации) по требованию этих органов либо представление заведомо недостоверных сведений.

Функции и полномочия антимонопольного органа определены ст. ст. 22 и 23 Закона о защите конкуренции.

В силу ст. 23 Закона антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводит проверку его соблюдения всеми субъектами, указанными в этой статье, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме.

Предметом рассмотрения комиссией ФАС России являлись действия общества "ЛУКОЙЛ" на оптовых рынках нефтепродуктов в 2008 и 2009 гг., связь этих действий с повышением цен на нефтепродукты в данный период, а также обоснованность такого роста цен, из чего следует, что истребованные ФАС России документы были необходимы для всестороннего и полного исследования материалов рассматриваемого дела.

Таким образом, по мнению ВАС РФ, следовало признать, что общество "ЛУКОЙЛ" не представило истребованную информацию неправомерно и при указанных обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции о законности Постановления ФАС России о привлечении общества "ЛУКОЙЛ" к административной ответственности на основании ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ являлся обоснованным.

Не подвергая сомнению высказанную ВАС РФ правовую позицию, хотелось бы обратить внимание на то, что требование антимонопольного органа о представлении документов и информации должно содержать конкретный перечень тех документов, сведений и информации, которые должны быть представлены антимонопольному органу. Если запрос, содержащий требование о представлении документов или сведений, будет сформулирован в абстрактной форме, например представить документы, касающиеся деятельности предприятия за такой-то период, то такое требование не подлежит исполнению, а лицо, не исполнившее указанное требование, привлечению к административной ответственности.

Следует отметить, что ст. 25 Закона о защите конкуренции предусматривает, что информация и сведения, необходимые антимонопольному органу, могут быть представлены как в письменной, так и в устной форме. Носителем устной информации может быть любой сотрудник компании, начиная с руководителя организации, заканчивая специалистом, отвечающим за обеспечение компании канцелярскими принадлежностями. Право выбора лица, которое может быть опрошено в целях представления необходимых сведений, остается за антимонопольным органом.

Нет документов - нет ответственности

Остается вопрос: подлежит ли привлечению к административной ответственности лицо, не представившее документ или сведения ввиду их отсутствия?

Часть 5 ст. 19.8 КоАП РФ предусматривает привлечение к ответственности за сам факт непредставления сведений. При этом следует различать две ситуации.

Первая состоит в том, что на требование антимонопольного органа лицом, которому данное требование адресовано, может быть направлен мотивированный ответ о невозможности представления соответствующих документов и сведений с указанием причин, по которым такие документы и сведения не могут быть представлены. В данном случае, как думается, оснований для привлечения лица к административной ответственности не имеется.

Вторая ситуация касается случаев, когда документы и сведения у лица отсутствуют и при этом им игнорируется требование антимонопольного органа о представлении документов и сведений. То есть в адрес антимонопольного органа не был направлен какой-либо ответ, касающийся невозможности представления соответствующей информации. При таких обстоятельствах у антимонопольного органа появляются формальные основания для привлечения лица к административной ответственности.

Однако необходимо принимать во внимание то обстоятельство, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, может обжаловать постановление о привлечении к административной ответственности по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ (вине юридического лица).

Подводя краткий итог, можно сделать следующие выводы.

Антимонопольный орган вправе потребовать от хозяйствующего субъекта представления любой информации, если такая информация необходима этому органу в связи с осуществлением им полномочий, предусмотренных Законом о защите конкуренции, а хозяйствующий субъект обязан представить имеющуюся у него информацию, за исключением случаев, когда он такой информацией не располагает.

Разночтения по сроку давности

Полагаем необходимым также коснуться вопроса о возможности привлечения лица к административной ответственности за представление документов и сведений с нарушением срока, установленного в предписании антимонопольного органа.

Для этого еще раз следует обратиться к объективной стороне соответствующего правонарушения.

Как уже указывалось выше, объективная сторона административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, состоит в непредставлении в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации) по требованию этих органов либо представлении заведомо недостоверных сведений. При этом ничего не сказано о возможности привлечения к административной ответственности за представление сведений с нарушением установленного срока.

Такая ситуация при применении норм Особенной части КоАП РФ возникает не в первый раз.

Следует отметить, что ВАС РФ уже рассматривал подобную проблему применительно к налоговым правоотношениям <1> и при применении миграционного законодательства <2>. Оба раза высшая судебная инстанция исходила из того, что лицо, на котором лежит обязанность представить какие-либо документы или сведения уполномоченному административному органу, не может быть привлечено к административной ответственности за представление соответствующих документов и сведений с нарушением срока, если нормой, устанавливающей ответственность за соответствующее правонарушение, в том числе статьей Особенной части КоАП РФ, такая ответственность не предусмотрена.

<1> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 17 марта 2003 г. N 71 "Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (п. 21).
<2> Постановление Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части КоАП РФ" (п. 21).

Справедливости ради стоит сказать, что ФАС России в так называемом третьем антимонопольном пакете <1> предусмотрела изменение редакции ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ и ввела административную ответственность не только за непредставление, но и за несвоевременное представление документов и сведений, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации.

<1> Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

К сожалению, срок, в который соответствующие сведения должны быть представлены, по-прежнему будет определяться предписанием антимонопольного органа, а не законом.

Необходимо коснуться еще двух важных вопросов: с какого момента к стороне, не представившей документы или сведения, может быть применена мера административного воздействия и каков срок давности привлечения лица к административной ответственности?

Поскольку срок представления документов и сведений устанавливается предписанием антимонопольного органа, то основания для привлечения лица к административной ответственности за непредставление документов и сведений возникают со дня, следующего за днем, установленным антимонопольным органом в своем предписании. Именно с этого момента надлежит отсчитывать срок давности привлечения к административной ответственности.

В судебной практике возникли разные подходы к определению срока давности привлечения лиц к административной ответственности за совершение правонарушения, установленного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Связано это было со следующими обстоятельствами.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

Там же установлено, что за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации срок давности привлечения к ответственности равен одному году.

Если обратиться к структуре Особенной части КоАП РФ, то можно обнаружить, что статьи, устанавливающие ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, например за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31), заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий (ст. 14.32), недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33), расположены в главе, посвященной ответственности за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности. В отличие от этой главы ст. 19.8 расположена в главе, где собраны статьи об административной ответственности за правонарушения против порядка управления.

Отличается и процедура привлечения к административной ответственности за правонарушения, поименованные в ст. ст. 14.31 - 14.33 и 19.8 КоАП РФ. Учитывая эти обстоятельства, несколько арбитражных судов посчитало, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, составляет два месяца <1>.

<1> Постановление ФАС Московского округа от 9 марта 2010 г. по делу N А40-122192/09-122-807 Арбитражного суда г. Москвы.

Однако ВАС РФ в своем Постановлении <1> при рассмотрении конкретного дела в порядке надзора сформулировал иную правовую позицию. Президиум, в частности, указал следующее.

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2010 г. N 8124/10.

Обязанность коммерческих организаций и ряда других лиц представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию предусмотрена ч. 1 ст. 25 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, ответственность, предусмотренная ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ за непредставление в антимонопольный орган сведений (информации) по требованию указанного органа, наступает при несоблюдении обязанности, установленной антимонопольным законодательством, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применение годичного срока давности привлечения к административной ответственности.

Думается, такой подход является спорным, но, учитывая то, что он был сформулирован Президиумом ВАС РФ, при исчислении сроков давности привлечения к ответственности антимонопольным органам и судам надлежит руководствоваться именно данной правовой позицией.

***

В настоящей статье мы коснулись далеко не всех проблем, связанных с применением норм об административной ответственности за нарушение обязанностей, предусмотренных ст. 25 Закона о защите конкуренции. За рамками данной работы остались вопросы малозначительности указанных правонарушений, особенностей установления вины юридического лица и ряд других. Но и поставленных достаточно для того, чтобы понять всю сложность рассматриваемой проблемы и необходимость ее дальнейшего законодательного урегулирования.

К сожалению, не все вопросы нашли свое отражение в уже упоминавшемся третьем антимонопольном пакете. Возможно, какие-то проблемы будут устранены путем толкования норм закона. Но в необходимости разрешения поставленных вопросов не может быть сомнений.