Институт омбудсмена в федеративной республике Германия

Середа Михаил Юрьевич, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет", кандидат юридических наук.

В статье исследованы особенности организации правозащитных парламентских институтов в ФРГ. Выявлен положительный опыт отдельных земель в сфере организации и деятельности службы омбудсмена.

Ключевые слова: уполномоченные по правам человека, Федеративная Республика Германия, региональное законодательство, комитеты по петициям, защита прав граждан.

Ombudsman institutions in Federal Republic of Germany

M.Yu. Sereda

The article deals with peculiarities of organization of parliamentary institutions of human rights protection in Germany. Also, positive experience in the sub federative level is described.

Key words: ombudsmen, Federative Republic of Germany, regional legislation, petition committees, human rights protection.

Механизм защиты прав и свобод человека во многих современных демократических государствах предполагает наличие специализированного независимого должностного лица или органа. В течение XX в. институт уполномоченного по правам человека стремительно распространился по миру. В федеративных и ряде унитарных государств Европы должности уполномоченного по правам человека либо аналогичные им созданы в субъектах федерации и автономных территориальных образованиях. К ним относятся омбудсмены в землях Тироль и Форарльберг в Австрии <1>, омбудсмены Валлонского и Фламандского регионов в Бельгии <2>, комитеты по петициям и уполномоченные по правам человека в землях Федеративной Республики Германия и т.п. Аналогичная тенденция характерна для Российской Федерации - институт уполномоченного по правам человека введен уже в 66 субъектах <3>. В научной литературе отмечаются трудности в становлении данного института <4>. С учетом изложенного исследование вопросов организации деятельности правозащитных органов ФРГ является актуальным.

Германии свойственна своеобразная традиция деятельности парламентских правозащитных институтов. Ее особенность состоит в том, что функции омбудсмена выполняют коллективные органы - т.н. комитеты по петициям <5>. Создание Комитета по петициям Бундестага ФРГ предусмотрено ст. 45-c Основного Закона ФРГ 1949 г. <6>. Просьбы и жалобы, поступающие в Бундестаг, направляются его председателем в этот Комитет, который рассматривает их в соответствии с положениями Регламента Бундестага ФРГ (§ 108 - 111 Регламента). Жалобы и предложения поступают также в специальные комитеты и к Уполномоченному по обороне. Комитет представляет Бундестагу ежегодный отчет, а также ежемесячные доклады в виде обзора рекомендуемых решений (§ 112 Регламента). Обсуждения его докладов проводятся по требованию одной фракции или 5% присутствующих депутатов <7>.

Данный подход, первоначально примененный на федеральном уровне, воспринят многими землями (например, § 38 Регламента Ландтага Земли Гессен) <8>. В то же время в землях Рейнланд-Пфальц, Тюрингия и Мекленбург-Передняя Померания созданы службы региональных омбудсменов (именуемых Buergerbeauftragter; буквальный перевод - "гражданский уполномоченный"), организационно обособленные от комитетов по петициям. В земле Шлезвиг-Гольштейн действует специализированный Уполномоченный по социальным вопросам <9>. Общим является то, что во всех названных землях Уполномоченные осуществляют свою деятельность в тесном сотрудничестве с комитетами по петициям региональных парламентов (ландтагов).

В Земле Рейнланд-Пфальц должность омбудсмена (Buergerbeauftragter des Landes Rheinland-Pfalz) была учреждена 3 мая 1974 г. Организация данного института создана с учетом опыта федерального Уполномоченного по делам обороны <10>. Особенностью рассматриваемой модели является наличие двух взаимодействующих институтов парламентского контроля: собственно Уполномоченного по защите граждан и парламентской комиссии по петициям. Правовая основа деятельности омбудсмена - ст. 11 Конституции земли Рейнланд-Пфальц <11>, закрепляющая право каждого направлять петиции в органы публичной власти, в т.ч. в Ландтаг (законодательный и представительный орган в землях ФРГ). В соответствии с ней принят Закон земли Рейнланд-Пфальц "Об уполномоченном по правам человека земли Рейнланд-Пфальц" от 3 мая 1974 г. <12>.

Предмет контроля земельного омбудсмена охватывает все учреждения, на которые распространяется контроль земельного парламента. К ним относятся правительство земли, региональные органы публичной власти, а также юридические лица публичного права, подведомственные земельным властям. Деятельность судов и прокуратуры выведена из-под контроля омбудсмена. Но в отношении данных органов возможно подать жалобу в случае затягивания разбирательства (§ 1, 3 Закона).

Процедура проверки может быть инициирована как физическими, так и юридическими лицами, а также омбудсменом самостоятельно (ex officio). Уполномоченный имеет право безотлагательного приема всеми должностными лицами земельных органов власти. Уполномоченный принимает к рассмотрению все жалобы. Они не облагаются государственной пошлиной. Жалоба может быть возвращена в случае, если ее содержание неясно, если подана с целью злоупотребления правом либо ранее соответствующий вопрос был предметом проверки и жалоба не содержит новой информации. В этом случае омбудсмен информирует заявителя и комитет по петициям. Закон не устанавливает требования к форме жалобы, а равно сроки ее подачи. Следует отметить, что даже после истечения срока полномочий за омбудсменом сохраняется обязанность не разглашать сведения, ставшие ему известными в ходе своей деятельности (§ 8 Закона).

Уполномоченный по правам человека земли Рейнланд-Пфальц избирается большинством голосов Ландтага по представлению одной либо нескольких фракций. Он имеет одного заместителя и аппарат численностью 15 человек. Специальные требования к квалификации уполномоченного отсутствуют, установлен лишь возрастной ценз - 35 лет. Срок полномочий составляет 8 лет, допускается переизбрание (§ 9 Закона). При этом закон не устанавливает предельное количество сроков, на которые может быть избран омбудсмен.

Правовой основой деятельности комитета по петициям выступает ст. 90a Конституции земли Рейнланд-Пфальц. Он создается в целях реализации гражданами права на подачу петиций в соответствии с упомянутой выше ст. 11 земельной Конституции. При этом Ландтаг наделен правом отменять решения комитета. Члены комитета наделены правом беспрепятственного посещения органов государственной власти земли, иных учреждений, юридических лиц публичного права, правом требовать предоставления сведений и ознакомления с документами по исследуемым вопросам. Аналогичными полномочиями члены комитета обладают по отношению к юридическим и физическим лицам в том случае, если они осуществляют публичные функции (выполняют государственные контракты, действуют в качестве нештатных сотрудников полиции и т.п.).

Институт омбудсмена в земле Мекленбург-Передняя Померания был создан в 1995 г. В соответствии со ст. 36 Конституции земли <13> омбудсмен (Buerger beauftragter) избирается Ландтагом земли на шестилетний срок с возможностью однократного переизбрания. Его цели - защита прав граждан от нарушений со стороны органов публичной власти, а также консультирование и содействие гражданам в решении вопросов социального обеспечения. Часть 2 ст. 36 наделяет омбудсмена полномочиями по рассмотрению жалоб граждан, а также запросов Ландтага, комитета Ландтага по петициям, правительства земли и иных региональных органов власти. Детально правовой статус омбудсмена в земле регламентирован Законом от 5 апреля 1995 г. "О рассмотрении предложений, запросов и жалоб граждан и об омбудсмене земли Мекленбург-Передняя Померания" <14>.

Согласно ч. 2 § 6 Закона, он вправе начать расследование по запросу гражданина, парламента земли, комитета по петициям, земельного правительства, а также ex officio. Данные мероприятия осуществляются в тесном сотрудничестве с Ландтагом, в особенности - с комитетом по петициям. Предмет контроля - деятельность земельных органов исполнительной власти, а также организаций, выполняющих публичные функции (п. "a" ч. 1 § 2 Закона). Закрепляется возможность контроля за судебной властью в части организации работы аппарата судов (п. п. "b" - "d" ч. 1 § 2 Закона). Подконтрольные организации обязаны по требованию омбудсмена предоставлять доступ в помещения, информацию о своей деятельности и осуществлять иное содействие в ходе проводимого расследования. В случае необходимости омбудсмен вправе привлекать экспертов для дачи заключения (ч. ч. 2, 3 § 4 Закона).

В процессе расследования уполномоченный может предложить органу власти предоставить пояснения, а также попытаться достичь мирного разрешения спора. Он также вправе напрямую обратиться с рекомендацией непосредственно в орган, действия которого расследуются. Последний обязан в течение месяца направить информацию о ходе разрешения спора, а в случае несогласия с рекомендацией - уведомить уполномоченного о причинах (§ 7 Закона). Рекомендация может быть направлена непосредственно в адрес правительства земли.

В земле Тюрингия институт уполномоченного по правам человека введен в 2000 г. Законом "Об Уполномоченном по правам человека в Тюрингии" от 25 мая 2000 г. <15>. В настоящее время действуют Законы земли Тюрингия "Об Уполномоченном по правам человека" и "О петициях" от 15 мая 2007 г. <16>. Как и в ранее упомянутых землях, данное должностное лицо осуществляет свою деятельность в тесном сотрудничестве с комитетом Ландтага по петициям, в т.ч. посредством ежемесячных отчетов перед комитетом (ч. 4 § 1 Закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Омбудсмен избирается большинством голосов членов Ландтага на шестилетний срок, допускается однократное переизбрание (§ 7 Закона). Структура аппарата уполномоченного и его состав подлежат согласованию с председателем Ландтага (§ 9).

Сфера деятельности охватывает как органы исполнительной власти, так и юридические и физические лица, если последние содействуют выполнению публичных задач (ч. 3 § 4). В соответствии с п. 3 ч. 2 § 4 Закона данные субъекты обязаны безотлагательно реагировать на его ходатайства. Как и в земле Рейнланд-Пфальц, отдельно оговорена обязанность сохранения в тайне фактов, касающихся граждан, ставших ему известными в ходе исполнения обязанностей. По данным вопросам он не может быть допрошен в суде в качестве свидетеля без разрешения председателя Ландтага, в т.ч. и по окончании срока своих полномочий (§ 6 Закона).

Изучение законодательства земель Федеративной Республики Германия показывает, что региональные омбудсмены наделены главным образом совещательными и рекомендательными полномочиями. В то же время к преимуществам этого института можно отнести доступность данной формы защиты прав для граждан, "мягкий" контроль публичной администрации со стороны лица, обладающего высоким авторитетом, независимость от исполнительной власти. Основное назначение института уполномоченного по правам человека - усилить позицию гражданина в его отношениях с органами публичной власти. Это достигается посредством как проведения расследований по существу спора, так и консультативной помощи. Интересным представляется направленность деятельности региональных омбудсменов в ФРГ на мирное разрешение спора между органом государственной власти и гражданином.

Во всех исследованных землях сфера деятельности омбудсмена не ограничивается органами публичной власти и охватывает юридические лица, содействующие осуществлению публичных функций. Особое значение имеет тесное сотрудничество земельных уполномоченных по правам человека со специализированными комитетами Ландтагов по петициям. В рамках такого взаимодействия появляется возможность инициировать парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти, которые подотчетны региональным представительным органам. С правом уполномоченного проводить расследование вопроса корреспондируют обязанности органов власти предоставлять ему информацию и беспрепятственный доступ в помещения, а равно реагировать на его запросы и ходатайства. Значительно расширяет возможности омбудсмена право обращаться к экспертам. Важной гарантией независимости уполномоченного служит запрет на разглашение сведений, ставших ему известными при исполнении обязанностей, а равно запрет на допрос уполномоченного в качестве свидетеля по соответствующим вопросам.

С учетом изложенного заимствование опыта земель ФРГ является оправданным при совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.

Список литературы

1. Буянкина Е.С. Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.
2. Государственное право Германии: В 2 т. Т. 1. М.: Ин-т государства и права РАН, 1994.
3. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит. ст. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1.
4. Официальный сайт омбудсмена Валлонского региона Бельгии. URL: http://mediateur.wallonie.be/ (дата обращения: 12.03.2013).
5. Официальный сайт омбудсмена Фламандского региона Бельгии. URL: http://www.vlaamseombudsdienst.be/ombs/index.html (дата обращения: 12.03.2013).
6. Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ. URL: http://ombudsmanrf.org/2009-11-03-08-54-03/21-2009-11-03-08-42-44.html (дата обращения: 12.03.2013).
7. des Hessischen Landtags vom 5. Apr. 2003. URL: http://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/jportal/?quelle=jlink&query=B%C3%BCrgBG+SH&psml=bsshoprod.psml&max=true&aiz=true (дата обращения: 12.03.2013).
8. Gesetz oder den soziale Angelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein vom 15. Jan. 1992. URL: http://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/jportal/?quelle=jlink&query=B%C3%BCrgBG+SH&psml=bsshoprod.psml&max=true&aiz=true (дата обращения: 12.03.2013).
9. Gesetz zur Behandlung von Vorschlaegen, Bitten und Beschwerden der Buerger sowie ueber den Buergerbeauftragten des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 5 Apr. 1995 // Gesetz- und Verordnungsblatt. Mecklenburg-Vorpommern, 1995. Нем. яз.
10. Kempf U. Complaint-handling systems in Germany // Righting wrongs / eds R. Gregory, Ph.J. Giddings. Amsterdam: IOS Press, 2000. Англ. яз.
11. Kucsko-Stadlmayer G. European Ombudsman-institutions. Wien: Springer, 2008. Англ. яз.
12. Landesgesetz ueber den Buergerbeauftragten des Landes Rheinland Pfalz vom 3. Mai 1974. URL: http://www.derbuergerbeauftragte.rlp.de/icc/assisto/med/0c2/0c21c14a-450f-a21c-cea9-7c6fcb2c4510,11111111-1111-1111-1111-111111111111.pdf (дата обращения: 12.03.2013).
13. Buergerbeauftragtengesetz vom 25. Mai 2000. URL: http://www.thueringen.de/de/bueb/gesetz/ (дата обращения: 12.03.2013).
14. Gesetz das Petitionswesen vom 15. Mai 2007. URL: http://www.thueringen.de/de/bueb/info/recht/ (дата обращения: 12.03.2013).
15. Gesetz vom 15. Mai 2007. URL: http://www.thueringen.de/de/bueb/info/recht/ (дата обращения: 12.03.2013).
16. Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 1993. URL: http://www.verfassungen.de/de/mv/mv93-index.htm (дата обращения: 12.03.2013).
17. Verfassung Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947. URL: http://www.verfassungen.de/de/rlp/rlp47-index.htm (дата обращения: 12.03.2013).