Мудрый Юрист

Соотношение принципов централизации и децентрализации при построении системы государственного управления в России в XVIII - XIX веках

Лазорин Кирилл Борисович, президент Некоммерческой организации "Нижегородская нотариальная палата", нотариус, аспирант кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета управления и экономики.

Статья посвящена реформированию отношений государственного управления в России, причем особое внимание уделяется взаимодействию органов центральной власти и местного самоуправления. Исследуются вопросы наделения государственными полномочиями органов местного управления, а также построения системы контроля за осуществлением государственных полномочий на местах.

Ключевые слова: отношения государственного управления, наделение государственными полномочиями, система контроля.

Centralization and decentralization as principles of Russian state governance in the 18 - 19 centuries

K.B. Lazorin

The article analyses the reforms of state governance in Russia with a special focus on the interactions of the central and local governments. It also studies the issues of state authority delegated to local governance and the control system over its realization.

Key words: relations of state management, empowering with state powers, control system.

Новый этап развития институтов государственного и местного управления и самоуправления начинается в XVIII столетии. Следует отметить, что термин "самоуправление" в XVIII в. еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII в., так называемые "Жалованные грамоты" 1785 г., содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. Следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью <1>.

<1> Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003. С. 316.

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, приобщения к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а "выжигался каленым железом", подменяясь каким-нибудь шведским или голландским образцом. Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа и наряду с этим противоречивые попытки вернуть к жизни самодеятельность местных обществ. В отличие от европейской муниципальной практики городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из потребностей в первую очередь государства. Указом от 10 марта 1702 г. <2> упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства - губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод, призванные совместно с последними осуществлять управление уездом.

<2> Полный свод законов Российской Империи (далее ПСЗ РИ). N I. Т. IV. N 1900.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ деятельности по организации и собственно реорганизации и совершенствования государственной службы в тот период свидетельствует, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I, в 1722 г. он ввел в действие подготавливаемый несколько лет "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины". Табель установил три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеют не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи позволим себе заметить, что Петр I ставил перед собой цель - создание "правильного" государства, при котором вся жизнь регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал "регулярного государства"... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни - ее глубокую бюрократизацию <3>. Таким образом, в массовом сознании произошло изменение понятий чувства чести, достоинства и произошла идеализация понятия "чин". Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко заметил: "Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности" <4>. Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни <5>.

<3> Лотман Ю.М. Беседы о русской культуре. СПб., 1994. Ч. 1: Люди и чины. С. 22.
<4> Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977. С. 23.
<5> Лотман Ю.М. Беседы о русской культуре. СПб., 1994. Ч. 1: Люди и чины. С. 33.

В эпоху Петра I были также созданы органы, не свойственные русской традиции и исторической практике. Так, формировались ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики аналогичных органов при присоединении к России Остзейского края) - выборные органы дворянского самоуправления, которые должны были при взаимодействии с губернаторами, назначаемыми царем, решать все дела территории. Потребность в усилении вертикали власти привела к новой административной реформе. Долгое время просуществовавшие уезды были ликвидированы. По шведскому образцу губернии были разделены на провинции и дистрикты, которыми соответственно руководили воеводы и земские комиссары. Земские комиссары избирались дворянством на один год. По окончании этого срока они должны были отчитываться перед съездом избирателей, которому предоставлялось право судить комиссара за служебные упущения <6>. Вслед за провинциальной реформой Петр I был вынужден вернуться к сословному управлению и реформировать его все по тому же шведскому образцу. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата, считавшаяся по компетенции и составу сословно-государственным учреждением, формирующимся на основе выборов. Помимо бурмистерской палаты в конце XVII в. - в начале XVIII в. Петром I были созданы новые городские учреждения - ратуша, земские избы, которые формировались на основе выборов, но не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между посадской общиной и центральной администрацией.

<6> Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. М., 1999. С. 79.

В ходе реформы 1718 - 1724 гг. был образован Главный магистрат - орган управления, действовавший как коллегия, которому были подчинены все органы городского самоуправления России. В городах были сформированы специальные органы управления городом - магистраты. Помимо магистратов, в городах существовали посадские сходы - органы местного самоуправления, которые созывались старостами, председательствовавшими на них. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и несли ответственность перед сходом, имевшим право налагать взыскания на указанных должностных лиц. Таким образом, на рассматриваемый момент развития Российского государства органы местного самоуправления и их должностные лица, формально имея статус выборных, фактически были зависимыми от центрального правительства. Существенные изменения в сложившуюся систему были внесены в результате проведения реформ второй половины XVIII в.

Основными документами, регламентировавшими проводимые Екатериной II реформы, были "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи" 1785 г. <7> и "Городовое положение" 1785 г. <8>. Была предпринята попытка возложить обязанность по осуществлению достаточно большого количества полномочий, осуществляемых центральной властью, на государственные провинциальные органы и общинные институты. При всей прогрессивности указанной реформы следует отметить и некоторые ее негативные черты. Так, была сохранена прямая зависимость и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления государственной власти. Кроме того, в результате проведения реформы общинные учреждения были включены в вертикаль государственной власти, поэтому презюмировалась ответственность этих учреждений только перед вышестоящими государственными институтами.

<7> ПСЗ. N I. T. XXII. N 16188.
<8> ПСЗ. N I. T. XXVI. N 19900.

Уже к началу XIX в. мнение о том, что проблема управления городом отнюдь не исчерпывается проблемами местного самоуправления и представляет собой особый интерес, стало общепринятым. Однако подлинную суть городского управления можно понять только при возможности увязывания ее с проблематикой самоуправления. В проблематике управления городом выделяется множество принципиальных особенностей, наиболее характерной из которых выступает необходимость управления разветвленной коммунальной инфраструктурой. Трансформация термина "городское управление" в "местное самоуправление" произошла по причине совмещения в механизме управления городом признаков управляющей и управляемой систем. Управляющая система предполагает наличие иерархически ведущего системообразующего центра, задающего условия и порядок ее разложения на функции и элементы. В управляемой системе условием ее целостности и стабильности является не наличие ведущего, лежащего за границами системы центра, а взаимная адаптация элементов системы к внешнему режиму управления и механизму собственной трансформации.

Вместе с тем следует отметить, что центральная власть правомерно оставила за собой право контроля за деятельностью и возложением на выборные органы и должностных лиц органов местного самоуправления ответственности в случаях ненадлежащего осуществления или неосуществления ими отнесенных к их ведению полномочий, т.к. полномочия, осуществлявшиеся указанными органами и должностными лицами, имели в большей или меньшей степени государственно-властный характер. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах. Органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством, начиная с периода введения кормлений. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, имевший, по нашему мнению, место в середине XII в., в последующие столетия отсутствовал. Робкие попытки вернуться к реализации принципа ответственности местного самоуправления перед населением отечественный законодатель начал предпринимать лишь в ходе земских и городовых реформ второй половины XIX столетия.

Историко-правовой анализ различных материалов, собственно характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX в., свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 г. и 1834 г., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай говорил, что на самом деле "моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников". Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России так описал эту ситуацию: "Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, но не имеющий ее твердого характера - следствия независимости и ее опытности - следствия свободы мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору" <9>.

<9> Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2. С. 214.

Учреждение губерний имело в первую очередь цель организовать местное управление на началах децентрализации и самоуправления.

Следует отметить, что средства для достижения этой цели привели в результате к единоличному управлению вначале государевых наместников, потом генерал-губернаторов. Элемент чисто правительственный в учреждении губерний получил подавляющее значение. Не было ни одной отрасли управления, где над сословно-общественной властью не была бы поставлена всесильная правительственная власть. В этом отношении суд не составлял исключения. Наиболее резко выразился этот перевес правительственного начала в губернском управлении над выборным - в должности государевых наместников или генерал-губернаторов. В их руках сосредоточивался не только высший надзор, но и права действительного управления. При таком положении дел выборные должности не имели большого значения. Таким образом, мысль Екатерины, что губерния должна управляться постоянными учреждениями, а не личной волей одного лица, не находила надлежащего осуществления. Да и трудно было предположить, что эта мысль могла осуществиться, поскольку во главе губернского правления, которое было поставлено выше всех остальных учреждений в губернии, стояло еще лицо, пользующееся непосредственным доверием Императора и наделенное широкими полномочиями.

С учреждением министерств должность генерал-губернатора по сути своей стала в противоречие с ними как исполнительная власть, имеющая промежуточное значение между высшим правительством и местными учреждениями, и как орган надзора, противоречащий началам министерского надзора. Впоследствии правительство положило конец таким широким полномочиям и привело управление в губернии к большей определенности. После долгих колебаний правительство сочло достаточным дать губернаторам более подробные инструкции и таким образом сосредоточить всю управленческую деятельность в руках губернских учреждений и губернатора. Должность же генерал-губернатора, наделенную чрезвычайными полномочиями, правительство решило сохранить только для тех местностей, где по политическим соображениям необходимо иметь особого главного представителя центральной власти.

Эти идеи легли в основу "Наказа губернаторам" 1837 г., который составлял главное основание законоположений, определяющих деятельность губернаторов. Учреждая губернаторскую должность, правительство преследовало следующие цели:

<10> См.: Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник права. 1906. N 4. С. 395 - 396.

Законом, касающимся местных учреждений, было Учреждение губернских правлений 1845 г. Согласно "Учреждению о губерниях" губернские правления представлялись не коллегией, решающей дела по большинству голосов, а простым совещанием, учрежденным при губернаторе, причем круг дел, вверенный губернскому правлению, вовсе не был отделен от круга дел, подлежащих личному разрешению губернатора.

Закон 1845 г. сохранил за губернскими правлениями то положение, которое было присвоено им по "Учреждению о губерниях"; именно губернские правления признавались установлениями, управляющими губернией именем Императорского Величества, следовательно, они были поставлены во главе всех других губернских органов власти. Через них обнародовались законы и распоряжения высшего правительства. Они наблюдали за точным и повсеместным исполнением законов, а также объясняли их смысл. Разрешали споры между различными органами власти; предавали суду должностных лиц, совершивших противозаконные поступки, налагали на них штрафы.

С введением земских учреждений и с передачей им дел, разбиравшихся в прежних установлениях, обязанности губернатора значительно сократились. Функции надзора вышли на первый план. Затем участие общества в делах администрации и права самоуправления значительно расширились.

Интересным является и тот факт, что общее количество чиновников в середине царствования Николая I не было известно ни ему, ни его канцелярии, и его не могли установить даже кропотливые позднейшие исследователи <11>. На 1847 г. классными чинами обладали 61548 человек <12>. В то же время указанный факт свидетельствует об отсутствии должной системы в организации и структурировании государственной службы.

<11> См., напр.: Ключевский В.О. Сочинения. М., 1978. Т. 5. С. 271; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978; Он же. Российское самодержавие в конце XIX века. М., 1970.
<12> Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России... С. 67.

Таким образом, состав губернского правления представлялся в следующем виде: те части администрации, которые остались в ведении правительства, распределялись между самостоятельными органами власти различных ведомств. Задачи, переданные обществу, ставились независимыми земскими органами власти. Государственные интересы охранялись правом губернаторского надзора как в отношении правительственных учреждений, так и в отношении органов самоуправления. Что касается правительственных учреждений, то надзор губернатора выражался в праве проводить ревизии на местах.

Таким образом, при осуществлении государственной политики четко прослеживается приверженность к централизации в сфере государственно-административного управления, что объясняется прежде всего недостаточной развитостью как общегосударственных институтов управления, так и подобных институтов на губернском и местном уровнях. В то же самое время отмечаются достаточно четкие шаги к децентрализации в плане местного самоуправления. В первую очередь это проявляется в законодательном закреплении полномочий органов управления на местах. В целом же при сочетании принципов централизации и децентрализации при осуществлении государственных полномочий проявляется тенденция наделения органов губернского и местного самоуправления достаточным объемом властных полномочий.

Литература

  1. Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2.
  2. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник права. 1906. N 4.
  3. Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления. 2003.
  4. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.
  5. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX века. М., 1970.
  6. Ключевский В.О. Сочинения. М., 1978. Т. 5.
  7. Лотман Ю.М. Беседы о русской культуре. СПб., 1994. Ч. 1: Люди и чины.
  8. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. М., 1999.
  9. Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977.