Некоторые организационно-правовые проблемы в работе избирательных комиссий в Российской Федерации

Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.

В статье рассматриваются понятие, система и значение избирательных комиссий. Значительное внимание уделено исследованию функций избирательных комиссий. Констатируется, что традиционно к основным функциям избирательных комиссий относятся обязанность по назначению выборов, если уполномоченный на то орган или должностное лицо по каким-либо причинам этого не сделали самостоятельно и в срок; нарезка избирательных округов, формирование нижестоящих избирательных комиссий, составление списков избирателей, регистрация кандидатов, информирование избирателей, изготовление бюллетеней, определение итогов голосования и контроль за соблюдением избирательных прав граждан. Вместе с тем в статье рассматриваются иные функции избирательных комиссий, такие, как правотворческая функция избирательных комиссий; деятельность избирательных комиссий по рассмотрению обращений, образовательная и просветительская деятельность избирательных комиссий.

Ключевые слова: избирательные комиссии, выборы, функции, обращения, муниципальный орган, система и структура органа.

Some organizational-law problems in the work of election committees in the Russian Federation

E.S. Shugrina

Shugrina Ekaterina Sergeevna, doctor of jurisprudence, professor of the Chair of Constitutional and Municipal Law of O.E. Kutafin Moscow State Law University.

The article considers the concept, system and significance of election commissions. The special attention is drawn to investigation of functions of election commissions; notes that traditionally the main functions of election commissions are the duty to appoint elections if the empowered agency or the official due to some reasons haven't done so themselves and on time, cutting election districts, formation of lower election commissions, preparation of lists of voters, registration of candidates, informing of voters, preparation of voting bulletins, determination of results of voting and control of observance of election rights of citizens. At the same time the article considers other functions of election commissions with regard to consideration of appeals, educational and educating activities of election commissions.

Key words: election commissions, elections, functions, appeals, municipal agency, system and structure of the agency.

Понятие, система и значение избирательных комиссий. Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. N 2227 "О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации" была образована постоянно действующая Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая возглавляла систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов федеральных органов государственной власти, проведения референдума (всенародного голосования), выборов представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Был сформирован аппарат ЦИК, обеспечение ее деятельности возлагалось на Управление делами Президента Российской Федерации. Законы 1994 - 1997 гг. укрепили систему избирательных комиссий, возглавляемую ЦИК России. В частности, были созданы постоянно действующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а позднее - к 2002 - 2003 гг. - территориальные (районные и городские) избирательные комиссии <1>.

В настоящее время в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

• Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
• избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
• избирательные комиссии муниципальных образований;
• окружные избирательные комиссии;
• территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
• участковые комиссии.

Система избирательных комиссий в Российской Федерации основана на принципах федерализма и местного самоуправления, выражающихся в разграничении предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти, территориальности организации публичной власти, а также принципе разделения властей.

Вместе с тем обращает на себя внимание изменение законодательства в части избирательных комиссий муниципальных образований, произошедшее в 2005 г. Некоторые специалисты говорят даже о том, что "ЦИК России совершила экспансию в сферу муниципального законодательства под предлогом необходимости контроля за правильным формированием выборных органов местного самоуправления".

Особенность статуса избирательной комиссии муниципального образования заключается в том, что она является муниципальным органом и при этом не входит в структуру органов местного самоуправления. Связано это с тем, что избирательная комиссия муниципального образования не решает вопросов местного значения, что является одним из важнейших признаков органа местного самоуправления.

Ознакомление с нормами действующего законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что наличие избирательной комиссии муниципального образования не является обязательным, однако избирательное законодательство содержит несколько иной подход к этому вопросу. Представляется необходимым более четко урегулировать вопрос о наличии избирательной комиссии в муниципальном образовании, устранить функциональные противоречия с территориальной избирательной комиссией, действующей, как правило, в пределах той же территории и состоящей из тех же членов.

Избирательные комиссии не образуют централизованную систему. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Вместе с тем согласно п. 10 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Это приводит к тому, что возникают судебные споры, связанные с более четким уяснением пределов деятельности соответствующих избирательных комиссий. Особенно остро это проявляется в ситуациях, когда в единый день голосования проводятся выборы разных уровней. Представляется оправданной определенная конкретизация полномочий избирательных комиссий при совмещении в единый день голосования выборов разного уровня.

Традиционно к основным функциям избирательных комиссий относится обязанность по назначению выборов, если уполномоченный на то орган или должностное лицо по каким-либо причинам этого не сделали самостоятельно и в срок; нарезка избирательных округов, формирование нижестоящих избирательных комиссий, составление списков избирателей, регистрация кандидатов, информирование избирателей, изготовление бюллетеней, определение итогов голосования и контроль за соблюдением избирательных прав граждан.

Вместе с тем реформа избирательного законодательства, политической системы, проводимая активно в последние годы, определенная либерализация законодательства о политических партиях актуализируют и необходимость переосмысления роли и значения избирательных комиссий, их участия в избирательных кампаниях. Повышается роль избирательных комиссий не только как органа, занимающегося организацией избирательного процесса, но и как органа, активно выполняющего правозащитную, просветительскую функцию, увеличивается количество обращений, которые направляются в избирательные комиссии разных уровней. Наверное, назрела необходимость пересмотреть основные принципы формирования избиркомов, рассмотреть вопрос о возможном нормативном увеличении количества юристов в них.

Действующее законодательство предусматривает возможность расформирования избирательной комиссии как меры ответственности. Институт расформирования избирательных комиссий направлен на предотвращение со стороны избирательных комиссий нарушений избирательного законодательства и усиление гарантий реализации прав граждан на свободное волеизъявление на выборах <2>. Представляется полезным более детальное регулирование указанной процедуры.

Правотворческая функция избирательных комиссий. Избирательные комиссии всех уровней активно принимают различные подзаконные акты по вопросам своей деятельности, участвуют иным образом в процессе создания норм права.

Согласно Конституции РФ ЦИК России не обладает правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Избирательным комиссиям субъектов РФ, напротив, такое право нередко предоставляется региональными конституциями и уставами. Так, если к концу 1990-х годов правом вносить проекты законов на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ обладали 20 избирательных комиссий субъектов Федерации, то сегодня, по нашим подсчетам, таким правом наделены уже 59 региональных избирательных комиссий. Причем в одних случаях право законодательной инициативы региональных избирательных комиссий не ограничено какими-либо предметными рамками - такая "расширительная" компетенция комиссий отражена в конституциях (уставах) 13 субъектов РФ. В других - у избирательных комиссий субъектов РФ есть право вносить законопроекты на рассмотрение соответствующих законодательных (представительных) органов исключительно по вопросам своего ведения, компетенции (такая модель закреплена в правовых системах 37 субъектов РФ) <3>.

Представляется целесообразным уравнять в этой части статус избирательных комиссий разных уровней. В случае если в Конституцию РФ будут вноситься изменения, то можно было бы наделить правом законодательной инициативы и Центральную избирательную комиссию России.

Другая проблема, связанная с правотворческой функцией избирательных комиссий, связана с особенностями доведения принятых решений до всеобщего сведения (опубликованием, обнародованием), их государственной регистрацией. Представляется целесообразным ввести процедуру составления актов избирательных комиссий, как и иных ведомственных актов.

В качестве примера установления промежуточного контроля за законностью принимаемых избиркомами решений можно привести следующий. Так, позиция, высказанная ЦИК России по вопросу о том, следует ли выявлять и учитывать мнение населения при формировании территориальных основ местного самоуправления <4>, существенно разошлась и с нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", и с позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который однозначно высказался по данному вопросу, последовательно отстаивая свою позицию о важности выявления и учета мнения населения.

Кроме того, на основании Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 23.07.2013) "О прокуратуре Российской Федерации" акты избирательных комиссий не являются объектом прокурорской проверки. Следует усилить государственный надзор за качеством принимаемых решений, распространив действие Закона о прокуратуре и на избирательные комиссии.

Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ (в ред. от 10.10.2013) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом. Иными словами, решения избиркомов могут либо опубликовываться, либо размещаться на сайтах, либо доводиться до сведения избирателей иным путем.

В качестве такой альтернативы может выступать опубликование документов комиссий на официальных сайтах, размещение на стендах <5>. Причем судебная практика свидетельствует о том, что указанная норма обязательна именно для нормативных актов избирательных комиссий <6>.

Законодательство некоторых субъектов РФ сужает федеральную норму, что, как это ни парадоксально, можно рассматривать в качестве дополнительной гарантии избирательных прав граждан. Например, решения избирательной комиссии Ставропольского края нормативного характера подлежат официальному опубликованию в двух периодических печатных изданиях; в Чувашской Республике, Рязанской области предусмотрено официальное опубликование решений избирательных комиссий регионов без конкретизации их вида, что предполагает опубликование всех решений <7>. Подобные нормы, безусловно, способствуют наиболее полному информированию избирателей о событиях электоральной направленности, однако они единичны. Представляется целесообразным внесение изменений в Федеральный закон N 67-ФЗ в части обязательного опубликования всех нормативных актов избирательных комиссий.

Деятельность избирательных комиссий по рассмотрению обращений. В соответствии с п. 3 - 5 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, эти кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума или его (ее) уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.

Комиссии вправе, в том числе в связи с обращениями, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Таким образом, в названной статье предусматриваются определенные принципы рассмотрения обращений граждан - открытость, оперативность, публичность и др. Вместе с тем представляется необходимым принятие административного регламента, более четко регулирующего деятельность избирательных комиссий, по получению гражданами соответствующей публичной услуги. Подобные административные регламенты действуют во многих органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Кроме того, требуется определенное уточнение, внесение соответствующих изменений в действующее законодательство в части более четкого определения того, на какие отношения распространяется данный Закон. Дело в том, что избирательные комиссии участвуют не только в выборах и референдумах, но и задействованы в иных формах непосредственной демократии, таких, как отзыв выборных лиц, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований. Однако действующее избирательное законодательство наличия этих форм реализации прав граждан не предусматривает - на это содержатся определенные указания в соответствующем отраслевом законодательстве. Например, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" фактически распространено действие избирательного законодательства и на иные правоотношения. Причем и в 67-ФЗ, и в 131-ФЗ есть нормы, предусматривающие максимальную юридическую силу соответствующих норм. Иными словами, в случае противоречия иной нормы норме данного Закона (это касается обоих Законов) действует норма данного Закона. В данном случае это означает, что законодательством о местном самоуправлении определяются полномочия избирательных комиссий по выполнению смежных функций по организации иных непосредственных форм муниципальной демократии.

Следует внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон N 67-ФЗ, а также отраслевое законодательство.

Образовательная и просветительская деятельность избирательных комиссий. В последние годы существенно активизировалась функция правового просвещения граждан, осуществляемая избирательными комиссиями. Центризбирком России, избирательные комиссии субъектов РФ активно готовят и издают необходимую литературу, организуют и проводят соответствующие учебные курсы, семинары, тренинги. Однако зачастую данная важная деятельность носит бессистемный характер, издаваемая полезная литература находится в закрытом для массового читателя доступе. Представляется целесообразной разработка и принятие специальной программы правового просвещения граждан по вопросам реализации избирательных прав.

Литература

1. Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 48 - 63.
2. Макарцев А.А. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Новосибирск, 2009.
3. Вискулова В.В. Правотворчество избирательных комиссий как гарантия избирательных прав граждан // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 12. С. 37 - 41.