Мудрый Юрист

О критериях доступности и качества публичных услуг *

<*> Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 13-33-01246.

Панченко Владислав Юрьевич, доцент кафедры теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

В статье обосновываются выводы о необходимости формализации критериев доступности и качества публичных услуг; необходимости их дифференциации в зависимости от юридического или фактического характера услуги; недопустимости абсолютизации такого субъективного критерия оценки, как удовлетворенность граждан.

Ключевые слова: публичные услуги, государственные услуги, муниципальные услуги, юридическое содействие реализации прав и законных интересов, доступность услуг, качество услуг.

On the criteria of accessibility and quality of public services

V.Yu. Panchenko

Panchenko Vladislav Yurievich, Associate Professor at the Siberian Federal University, candidate of jurisprudence.

The paper substantiates the need to formalize the criteria of accessibility and quality of public services; the need of its differentiation, depending on the legal or actual nature of the service; absolutization inadmissibility of such a subjective evaluation criteria as citizens' satisfaction.

Key words: public services, state services, municipal services, legal assistance in implementation of the rights and legitimate interests, accessibility of services, quality of services.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. устанавливались показатели достижения целей административной реформы. Применительно к оценке гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг в документе отмечалось, что в настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов. В результате проведения административной реформы предполагалось повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70% <1>.

<1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СПС "КонсультантПлюс".

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Правительству Российской Федерации предписано обеспечить достижение следующих показателей:

а) уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации (далее - граждане) качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. - не менее 90%;

б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. - не менее 90%;

в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. - не менее 70%;

г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 г. - до 2;

д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 г. - до 15 минут <2>.

<2> Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СПС "КонсультантПлюс".

К 2018 г. будет внедрена система оценки гражданами качества предоставляемых государственных услуг и на этой основе создана система оценки работы государственных и муниципальных органов <3>.

<3> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года: утв. Правительством Российской Федерации 31 января 2013 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Из принимаемых в последнее время федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов не усматривается единство подхода к критериям оценки доступности публичных услуг.

В одних случаях показатели доступности и качества государственной услуги объединяются в общий перечень. Так, в нормативных документах Минтруда РФ критериями доступности и качества оказания государственной услуги названы:

а) удовлетворенность заявителей качеством государственной услуги;

б) доступность информации об оказании государственной услуги;

в) соблюдение сроков предоставления государственной услуги;

г) отсутствие обоснованных жалоб со стороны заявителей по результатам предоставления государственной услуги;

д) предоставление возможности получения государственной услуги в электронном виде <4>.

<4> Приказ Минтруда России от 22 октября 2012 г. N 329н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от плательщиков страховых взносов расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование" // СПС "КонсультантПлюс".

Применяются и более развернутые перечни показателей доступности и качества предоставления государственных услуг, которые, не разделяя индикаторы качества и доступности, включают в себя третий параметр - востребованность услуги:

  1. количество запросов о предоставлении государственной услуги;
  2. сроки предоставления государственной услуги;
  3. время ожидания в очереди при подаче запроса;
  4. время ожидания в очереди при получении результата предоставления государственной услуги;
  5. время ожидания в очереди при подаче запроса по предварительной записи;
  6. время ожидания в очереди на прием для получения консультации или к должностному лицу;
  7. востребованность государственной услуги в электронном виде;
  8. доступность для заявителей государственной услуги в многофункциональном центре (количество запросов о предоставлении государственной услуги, принятых через многофункциональные центры, от общего количества запросов);
  9. востребованность предварительной записи;
  10. количество жалоб граждан и организаций по вопросам качества и доступности предоставления государственной услуги;
  11. удовлетворенность граждан и организаций качеством и доступностью государственной услуги;
  12. полнота, актуальность и доступность информации о порядке предоставления государственной услуги <5>.
<5> Приказ Минэкономразвития России от 18 мая 2012 г. N 292 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости" // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, востребованность той или иной публичной услуги - показатель иного порядка, нежели доступность и качество, который надлежит оценивать до нормативной регламентации процесса ее оказания, а не в самом процессе, поскольку он размывает другие критерии, а в случае невостребованности предполагает действия органов публичной власти по исключению услуги из деятельности с соответствующим упразднением нормативных оснований ее оказания.

В ряде нормативных правовых актов допускается подмена показателей качества услуги индикаторами ее доступности. Так, основными требованиями к качеству предоставления государственной услуги признаются:

а) достоверность предоставляемой заявителям информации о ходе предоставления государственной услуги;

б) наглядность форм предоставляемой информации об административных процедурах;

в) удобство и доступность получения информации заявителями о порядке предоставления государственной услуги <6>.

<6> Там же.

На наш взгляд, перечисленные параметры - показатели именно доступности, а не качества услуг.

Аналогичным образом большинство из перечисленных ниже показателей доступности и качества государственной услуги имеют отношение только к их доступности:

а) удовлетворенность страхователей предоставляемой государственной услугой;

б) степень информированности страхователей о порядке предоставления государственной услуги (доступность информации о государственной услуге, возможность выбора способа получения информации);

в) полнота, актуальность и достоверность информации о порядке предоставления государственной услуги, в том числе в электронной форме;

г) наглядность форм размещаемой информации о порядке предоставления государственной услуги;

д) доступность обращения за предоставлением государственной услуги, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

е) возможность выбора страхователем форм предоставления государственной услуги (в том числе в электронной форме, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал, при наличии гарантий достоверности и защиты от несанкционированного доступа и искажений);

ж) соблюдение сроков предоставления государственной услуги и сроков выполнения административных процедур при предоставлении государственной услуги;

з) отсутствие обоснованных жалоб со стороны страхователей по результатам предоставления государственной услуги;

и) предоставление возможности получения информации о ходе предоставления государственной услуги, в том числе с использованием информационно-коммуникационных сетей общего доступа <7>.

<7> Приказ Минтруда России от 21 сентября 2012 г. N 196н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от страхователей отчетности по индивидуальному (персонифицированному) учету застрахованных лиц" // СПС "КонсультантПлюс".

В других случаях индикаторы доступности и качества разграничиваются - такой подход представляется наиболее оправданным. Так, показателем качества является а) предоставление государственной услуги в соответствии со стандартом, установленным административным регламентом, и б) удовлетворенность граждан предоставленной государственной услугой <8>, а показателями доступности:

<8> См.: Приказ Минтруда России от 22 октября 2012 г. N 330н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по установлению федеральной социальной доплаты к пенсии" // СПС "КонсультантПлюс".<9> См.: Там же. Аналогичным образом оценка качества государственной услуги не отделяется от оценки ее доступности, когда используются следующие общие показатели:

а) степень информированности граждан о порядке предоставления государственной услуги (доступность информации о государственной услуге, возможность выбора способа получения информации);

б) возможность выбора заявителем форм предоставления государственной услуги (в том числе в электронной форме, через многофункциональный центр);

в) доступность обращения за предоставлением государственной услуги, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

г) своевременность предоставления государственной услуги в соответствии со стандартом ее предоставления. См.: Приказ Минтруда России от 24 сентября 2012 г. N 198н "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от страхователей реестров застрахованных лиц о перечислении дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплении".

Анализ нормативных правовых актов в части системы показателей доступности публичных услуг юридического характера и публичной юридической помощи позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, доступность публичных юридических услуг очень часто не выделяется в качестве самостоятельного предмета оценки, ее индикаторы смешиваются с критериями качества публичных услуг.

Во-вторых, даже в случае выделения оценки доступности публичных услуг в самостоятельную рубрику критерии таковой существенно различаются в зависимости, как правило, не от характера услуг, а от ведомства, их оказывающего. Представляется правильным иной подход, когда показатели доступности дифференцировались бы в зависимости от содержания самих услуг, при этом важное значение имеет подразделение последних на услуги юридического и фактического характера.

В-третьих, критерии, показатели и индикаторы доступности, используемые для оценки публичных услуг юридического характера, не отличаются универсальностью - не охватывают все виды их доступности, которые могут и должны быть условиями успешного осуществления рассматриваемой деятельности органов публичной власти.

В-четвертых, оценка доступности публичных услуг проводится на основе объективных (соответствие требованиям, установленным в законодательстве, и т.д.) и субъективных (удовлетворенность, наличие жалоб граждан и т.д.) критериев, при этом удельный вес их нормативно не задается, что неизбежно сказывается на значении результатов такой оценки.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" ориентирует на такой показатель качества предоставления государственных и муниципальных услуг, который предполагается использовать в виде основного, приоритетного, как "уровень удовлетворенности граждан", на его основе, согласно Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., будет внедряться система оценки гражданами качества предоставляемых государственных услуг.

Рассмотрим удовлетворенность граждан как критерий качества (включающий в широком смысле и доступность) публичных услуг.

Удовлетворенность рассматривается исследователями как обобщенная характеристика отношения к миру и его объектам и явлениям; является комплексной, системной характеристикой взаимоотношений "человек - окружающий мир". В социальных исследованиях удовлетворенность выступает как показатель успешности и адаптированности человека в конкретных условиях <10>. Удовлетворенность понимается как отношение к чему-либо <11>; показатель социального статуса индивида и мера адаптации индивида к социальной реальности <12>; степень адаптации личности к ситуации <13>; показатель успешности деятельности <14> как отражение соответствия качеств личности его социальному статусу <15>.

<10> Семенов М.Ю. Удовлетворение и удовлетворенность // Омский научный вестник. 2000. Вып. 13. С. 154.
<11> См., например: Человек и его работа (социологическое исследование). М.: Наука, 1967. С. 123.
<12> См. об этом: Ильясов Ф.Н. Удовлетворенность трудом (анализ структуры, измерение, связь с производственным поведением) / Под ред. В.Г. Андреенкова. Ашхабад: Ылым (Наука), 1988. С. 8; Наумова Н.Ф. Удовлетворенность трудом как социальная характеристика. М.: Наука, 1970.
<13> См., например: Ядов В.А., Кисель А.А. Удовлетворенность работой: анализ эмпирических обобщений и попытка их теоретического обоснования // Социологические исследования. 1974. N 1. С. 78 - 87.
<14> См.: Дмитриева М.А., Крылов А.А., Нафтульев А.И. Психология труда и инженерная психология. Л.: ЛГУ, 1979. С. 147.
<15> См., например: Ильясов Ф.Н. Указ. соч. С. 12.

Е.П. Ильин пишет, что понятие "удовлетворенность" (как и противоположное ему - "неудовлетворенность") изучается с двух позиций - общепсихологической и социально-психологической (или социальной). В рамках общепсихологического подхода удовлетворенность рассматривается либо как состояние, либо как мотив - чувство удовольствия, состояние довольства, радости, испытываемое субъектом, пожелания и требования которого удовлетворены. Представители социального и социально-психологического подходов рассматривают удовлетворенность как оценку деятельности и ее условий, оценку результатов этой деятельности. Поскольку оценка является частным случаем проявления отношения, то и удовлетворенность рассматривается как один из аспектов проблемы отношений <16>.

<16> Ильин Е.П. Эмоции и чувства. СПб.: Питер, 2001. С. 328.

Сам Е.П. Ильин понимает удовлетворенность как отношение к чему-либо, как устойчивое долгосрочное положительное эмоциональное отношение (установку) человека к чему-либо, возникающее в результате неоднократно испытанного удовлетворения в какой-то сфере жизни и деятельности и высказываемое в форме суждения. Удовлетворенность характеризует долгосрочные события, деятельность, возникает только после многократного достижения цели, когда человек убеждается в высокой вероятности и даже гарантированности удовлетворения своих потребностей; удовлетворенность же как отношение к чему-либо сохраняется длительное время, при многократном достижении одной и той же цели удовлетворенность возрастает. Если удовлетворение-неудовлетворение проявляет себя как эмоциональная реакция, как переживание удовольствия-неудовольствия, то удовлетворенность - как эмоциональная установка, отношение, удовлетворенность - явление только социальное, переживаемое на уровне личности; удовлетворенность качественно всегда одинакова (как положительное отношение), так же как и неудовлетворенность, независимо от характеристик того, чем они вызваны (работой, жильем, достижениями, в целом своей жизнью) <17>.

<17> Там же. С. 328 - 329.

Удовлетворение, по мнению Е.П. Ильина, можно определить как положительное переживание человеком его эмоциональной реакции на совершаемые или совершенные действия и поступки, а также произошедшие или происходящие события <18>.

<18> Там же.

Из этих положений о соотношении удовлетворенности и удовлетворения следует ряд особенностей использования показателя "удовлетворенность граждан" как критерия оценки доступности и качества публичных юридических услуг.

Во-первых, удовлетворенность граждан в строгом психологическом значении этого понятия не используется для оценки доступности и качества публичных услуг, поскольку не пригодна для таковой в отношении граждан, разово или эпизодически (с разрывом во времени) обращающихся за их получением. В этих случаях путем опросов устанавливается лишь удовлетворение/неудовлетворение услугой - показатель гораздо менее устойчивый и постоянный, эмоциональный и, в конечном итоге, в малой степени репрезентативный с точки зрения улучшения доступности и качества деятельности органов публичной власти.

Во-вторых, удовлетворенность может быть показателем для оценки доступности и качества публичных юридических услуг, если опрашиваются граждане, представители юридических лиц, которые постоянно, многократно пользуются конкретным видом публичной юридической услуги в силу определенного вида деятельности (юристы, предприниматели, риелторы и т.д.).

В-третьих, удовлетворение и удовлетворенность как субъективные, всегда эмоционально окрашенные состояния, зависят от результата оказания публичной услуги, тогда как в предмет оценки должен входить в первую очередь сам ее процесс.

Литература

  1. Дмитриева М.А., Крылов А.А., Нафтульев А.И. Психология труда и инженерная психология. Л.: ЛГУ, 1979.
  2. Ильясов Ф.Н. Удовлетворенность трудом (анализ структуры, измерение, связь с производственным поведением) / Под ред. В.Г. Андреенкова. Ашхабад: Ылым (Наука), 1988. С. 8; Наумова Н.Ф. Удовлетворенность трудом как социальная характеристика. М.: Наука, 1970.
  3. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года: утв. Правительством РФ 31 января 2013 г. // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Приказ Минтруда России от 21 сентября 2012 г. N 196н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от страхователей отчетности по индивидуальному (персонифицированному) учету застрахованных лиц" // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Приказ Минтруда России от 22 октября 2012 г. N 329н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от плательщиков страховых взносов расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование" // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Приказ Минтруда России от 22 октября 2012 г. N 330н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по установлению федеральной социальной доплаты к пенсии" // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Приказ Минтруда России от 24 сентября 2012 г. N 198н "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от страхователей реестров застрахованных лиц о перечислении дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Приказ Минэкономразвития России от 18 мая 2012 г. N 292 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости" // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СПС "КонсультантПлюс".
  10. Семенов М.Ю. Удовлетворение и удовлетворенность // Омский научный вестник. 2000. Вып. 13.
  11. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СПС "КонсультантПлюс".
  12. Человек и его работа (социологическое исследование). М.: Наука, 1967.
  13. Ядов В.А., Кисель А.А. Удовлетворенность работой: анализ эмпирических обобщений и попытка их теоретического обоснования // Социологические исследования. 1974. N 1.