Зарубежный опыт организации администраций главы государства

Гаврилова Надежда Владимировна, соискатель степени кандидата юридических наук, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.

Прокофьев Виктор Федорович, декан юридического факультета НовГУ им. Ярослава Мудрого, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена исследованию обеспечения деятельности главы государства и его вспомогательного аппарата в теоретической и практической плоскости на примере зарубежных стран. На основе анализа действующего законодательства, а также исторических правовых актов автор исследует механизмы деятельности аппарата главы государства, выявляет их общие черты и специфику правового регулирования.

Ключевые слова: глава государства, вспомогательный аппарат (администрация), правовое регулирование, государственные служащие.

Foreign experience of organization of administrations of the head of a state

N.V. Gavrilova, V.F. Prokof'ev

Gavrilova Nadezhda Vladimirovna, degree-seeking student, Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the RF.

Prokof'ev Viktor Fedorovich, Dean of Law Faculty of Yaroslav Mudry'j Novgorod State University, candidate of jurisprudence, assistant professor.

The article is devoted to research of activities of the Head of State Apparatus in different countries in a theoretical and practical level. Based on the analysis of the current legislation, and historical acts, author explores the mechanisms of the Apparatus of the Head of State, identifies their common features and the specifics of the legal regulation.

Key words: Head of State, Apparatus (Administration), state servants, legal regulation.

В отечественной и зарубежной юридической литературе недостаточное внимание уделяется анализу обеспечения деятельности главы государства и его вспомогательного аппарата, при этом глава государства любой страны ежедневно сталкивается с десятками задач, решение которых имеет серьезные последствия для всего государства, и решает их не без участия вспомогательных органов.

Д.Н. Петровский дает следующее определение вспомогательных органов при главе государства - это образованные и функционирующие в установленном порядке при главе государства государственные органы, которые действуют в пределах отведенных им полномочий и ограничены в праве издания от своего имени нормативных правовых актов. Они создаются для обеспечения деятельности главы государства и не должны включаться в решение вопросов, не связанных с их основной задачей. Вспомогательные органы при главе государства являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма. Имея статус государственных органов, они оказывают существенное и непосредственное влияние на решение самого широкого круга вопросов политической практики. Основной задачей вспомогательных органов является обеспечение деятельности главы государства. Не принимая самостоятельных государственно-властных решений, эти органы занимаются подготовкой, проведением в жизнь и наблюдением за выполнением решений главы государства, связанных с воздействием на общественные отношения, в том числе входящих в предмет конституционного права. Таким образом, вспомогательные органы вступают в конституционно-правовые отношения и как один из государственных органов, и как один из участников принятия и сопровождения основополагающих государственных решений <1>.

Когда говорят о том, что полномочия вспомогательных органов при главе государства являются производными от полномочий главы государства, прежде всего имеется в виду, что они предопределяются кругом полномочий главы государства. Полномочия вспомогательных органов являются обеспечительными для государственно-властных полномочий главы государства и никогда не могут превышать их <2>.

В структуре вспомогательного аппарата главы государства можно выделить три основные группы органов:

1. призванные обеспечить персональный статус главы государства;
2. координирующие деятельность других государственных структур;
3. представляющие главу государства вовне.

Особое значение имеет первая группа, поскольку администрация главы государства относится именно к ней.

В категорию вспомогательных органов, обеспечивающих выполнение указанной функции для глав государств с монархической формой правления, входит прежде всего так называемый личный двор. Конституции государств, закрепляющие данную форму правления, официально признают за монархом право на содержание личного штата. Например, в ст. 65 Конституции Испании <3> говорится: "Король получает из государственного бюджета средства на содержание своей семьи и двора и свободно распоряжается ими".

О структуре и основных функциях, выполняемых персоналом личного двора монарха, можно судить на примере Великобритании. Дворцовую жизнь и деятельность, связанную с официальными функциями Королевы Великобритании, регулирует Королевский двор, который имеет своей целью оказание исключительной поддержки Королеве, давая ей возможность служить королевству и его народу. Он включает в себя около 1200 человек. Королевский двор составляют пять департаментов: департамент личного секретаря Королевы, департамент Королевского дома, департамент финансов и казны, департамент лорда Чемберлена и департамент Королевской коллекции.

Наиболее ответственную миссию, имеющую отношение к обеспечению деятельности публичной власти, выполняет личный секретарь Королевы. Он ведет подготовку практически всех ее визитов и приемов государственных деятелей, знакомит Королеву с важнейшими новостями, редактирует и готовит проекты речей. История института личного секретаря короля начинается с конца девятнадцатого века, когда Георг Третий и два его наследника каждый имели личного секретаря для определенных случаев. В настоящее время у личного секретаря есть Заместитель и Ассистент.

Финансовый департамент (дословно Privy Purse - "личный кошелек") включает в себя несколько отделов, выполняющих разные функции. Финансовый отдел отвечает за финансовое управление денежными средствами, выделяемыми в форме Суверенного гранта, например, для финансовых операций департамента Королевских коллекций. Кроме того, есть отделы персонального учета работников, информационных и телекоммуникационных систем, внутреннего аудита и собственности.

Основную ответственность за управление королевскими финансовыми делами несет Глава департамента, хранитель.

Лорд Чемберлен - это главное должностное лицо Королевского двора. Его история длится со Средних веков; до 1924 г. эта должность была политической, ныне же Лорд Чемберлен не участвует в политических мероприятиях.

Департамент Лорда Чемберлена отвечает за подготовку и проведение всех официальных мероприятий с участием Королевы, которые включают в себя церемониал. Его роль заключается в том, чтобы наблюдать за всеми делами Королевского двора. Его конкретными обязанностями являются председательствование на встречах глав департаментов, консультирование их при необходимости и участие в церемониальных действиях.

Он также является каналом связи между Королевой и Палатой лордов Британского парламента. Его департамент отвечает за все мероприятия, связанные с церемониалом и со всеми древними королевскими традициями вообще.

Во многих современных монархиях, особенно тех, что были установлены конституционно во второй половине XX века, штат гораздо меньше, к примеру, в Испании, Швеции и Японии.

Так, Король Испании Хуан Карлос I лично просматривает и подписывает документы, определяет порядок своих выступлений, информируя затем сотрудников своей канцелярии. Статус канцелярии Его Величества, созданной в рамках Королевского двора в соответствии с Конституцией Испании, детально регулируется Королевским Декретом 434/1988, принятым 6 мая 1988 г. В соответствии с ним Королевский двор является "работающим напрямую с Королем институтом, который призван служить и поддерживать его во всех его действиях, вытекающих из его статуса Главы государства" <4>. В Королевский двор входят главы королевского двора, королевской канцелярии, Военной палаты и королевской охраны. Глава Королевского двора, в частности, отвечает за инспектирование всех служб двора, установление на прочной основе взаимодействия с другими органами власти по вопросам компетенции служб Королевского двора - самостоятельно или через королевскую канцелярию, готовит проект бюджета Королевского двора, подписывает договоры, касающиеся Королевского двора, заслушивает доклады глав всех служб.

Конституция Швеции, будучи результатом компромисса сторонников и противников монархии, оставляет за Королем церемониал и представительские функции.

Каждодневную поддержку монарху и его семье оказывает Королевский двор. Он создан и структурирован по типу компании, в которой король - генеральный директор, а государственный маршал (Marshal of Realm) - управляющий директор <5>. Королевский двор составляют 203 человека, именно они помогают монарху исполнять его официальные обязанности.

Управляющий совет собирается дважды в месяц, чтобы координировать различные мероприятия Королевского двора. Совет возглавляет государственный маршал; остальные его члены - главы департаментов и служб.

Служба государственного маршала отчитывается перед Королем за деятельность всего Королевского двора. Маршал ответственен за взаимодействие с правительством и Риксдагом (Парламентом Швеции), а также за предварительные переговоры по официальным государственным визитам.

Существование института императорского двора и канцелярии в том или ином виде в Японии насчитывает века. Первые упоминания о нем появляются уже в 701 г. в Кодексе Тайхо, который определял структуру государственных органов. В 1889 г. была принята Конституция Японской империи и Закон об Императорском доме, которые установили, что внутренними делами Императора и его дома ведает Министерство императорского двора.

Конституция Японии 1947 г., определяя, что Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть <6>, упразднила Министерство Императорского двора. В 1947 г. ему на замену была учреждена Администрация Императорского двора, а в 1949 г. было создано Управление Императорского двора, которое с 2001 г. действует в рамках администрации Кабинета министров.

Современный император имеет не больше полномочий, чем британский монарх. Ранее его делами ведал капмаку - главное должностное лицо при Императоре, которое по сфере полномочий было схоже с европейскими канцлерами. Должность была введена в IX в. (тогда же создали и курододокоро, личную канцелярию императора) и просуществовала около тысячи лет.

Управление Королевского двора как государственная организация, действующая под началом премьер-министра, ведает государственными вопросами, касающимися Королевского двора, а именно: содержание резиденций, императорской семьи и служащих императорского двора, работа с корреспонденцией, ведение архива и статистики, взаимодействие со средствами массовой информации и подготовка для них официальных сведений, например, по документам, подготовка бюджета, хранение государственной и личной печатей Императора, а также в соответствии с Конституцией Японии помогает Его Величеству при приемах иностранных послов и министров и при осуществлении церемониальных функций <7>.

Управление возглавляет Гранд-стюарт и Вице-гранд-стюарт.

Для решения особых вопросов созывается Совет Императорского дома, который состоит из 10 членов: двух членов императорской семьи, Президентов и Вице-президентов Палаты представителей и Палаты Советников, Премьер-Министра, главы управления Императорского двора, Верховного судьи и еще одного судьи Верховного суда. Он может изменить, к примеру, порядок наследования престола в случае неизлечимой болезни наследника.

В государствах с республиканской формой правления <8> президенты не формируют личного двора, штаты их администраций гораздо более малочисленны, хотя имеются должностные лица с функциями, схожими с функциями некоторых придворных чинов. К примеру, французский Президент располагает обширным аппаратом - "домом Президента", однако на статус администрации может претендовать лишь Кабинет, осуществляющий ежедневное обслуживание главы государства. Кабинет является наиболее тесно связанной с Президентом частью администрации. Руководитель Кабинета ведает личным секретариатом и личной перепиской главы государства, официальной перепиской главы государства, а также организацией его поездок по стране и за рубежом. В отличие от США, во Франции институт администрации главы государства трактуется максимально узко.

Аппарат включает в себя 500 человек и подразделяется на гражданский и военный. Основа гражданского аппарата - генеральный секретариат - личная канцелярия президента, возглавляемая генеральным секретарем. Он руководит аппаратом Елисейского дворца, взаимодействует с Правительством и Парламентом, информирует Президента о проблемах функционирования администрации, а также о политическом и экономическом положении в стране и за рубежом. Генеральный секретарь является главным политическим советником Президента.

Наиболее тесно связанной с Президентом частью администрации является Кабинет - его численность не превышает десяти человек. Он ежедневно обслуживает главу государства, выполняя роль фактически личного секретариата Президента.

Аппарат Елисейского дворца - особое явление, которое не имеет законодательного закрепления, его деятельность регламентируется только актами Президента. Здесь исследователи прослеживают тенденцию к трансформации аппарата президента в полноценный государственный орган, который будет так же влиятелен, как и правительство. Сотрудники аппарата Елисейского дворца не имеют ограничений по численности, покидают свой пост с уходом президента и не имеют никакой преемственности дел - каждый новый президент формирует новый аппарат, который начинает работу с чистого листа.

В свою очередь в Соединенных Штатах Америки понятие администрации используется наиболее широким образом. Под ней понимается круг властной элиты, пришедшей на свои посты вместе с избранием нового президента и занимающей высшие руководящие должности в министерствах, правительственных агентствах, правительственных корпорациях. Таким образом, можно сказать, что под администрацией в США подразумевают систему органов исполнительной власти. В США понятие "институт президентства" охватывает всю совокупность правительственных органов, подчиненных Президенту <9>. В их число входят прежде всего непосредственные советники Президента, работающие в ряде агентств, объединенных общим названием "Исполнительная администрация (исполнительное управление) Президента". Президент сам определяет, как она должна функционировать.

К администрации Президента в широком смысле относятся также такие правительственные структуры, как:

• исполнительные департаменты (министерства) - учреждения, наиболее тесно связанные с главой государства после президентских служб и отвечающие за реализацию программы президента и за решение текущих социально-экономических вопросов;
• независимые агентства - учреждения, менее жестко подчиняющиеся президенту и обладающие более узкой компетенцией, чем исполнительные департаменты, и создающиеся для обеспечения эффективного выполнения президентских программ;
• правительственные корпорации - правительственные организации, действующие в тех сферах экономики, где привлечение частного капитала невозможно из-за их высокой общественной значимости при невысокой рентабельности или убыточности <10>.

До середины девятнадцатого века администрация главы государства в США содержалась за его счет. В 1857 г. Конгресс США впервые ассигновал средства на содержание штата Белого дома. Со временем цели, стоящие перед администрацией, усложнялись. Аппарат Белого дома, каким мы его знаем сейчас, был создан президентом Франклином Рузвельтом. Чтобы обеспечить Президента поддержкой, необходимой для эффективного управления, а также координировать и контролировать работу всех органов исполнительной власти в США, Конгресс принял в 1939 г. решение о предоставлении президенту права иметь шестерых помощников и о проведении реорганизации аппарата исполнительной власти. В соответствии с этим решением было создано Исполнительное управление Президента, частью которого является аппарат Белого дома. В настоящее время Президент США является главой огромной федеральной системы, которую и именуют администрацией.

Исполнительное управление Президента США сейчас включает в себя полторы тысячи человек и целый ряд подразделений. ИУП ответственен за широкий круг задач, начиная от работы с обращениями граждан и заканчивая представлением торговых интересов страны за ее пределами. Исполнительное управление находится под наблюдением начальника штаба Белого дома (он же - глава администрации Президента; с 25 января 2013 г. этот пост занимает Денис Макдоноу) и традиционно включает в себя ближайших советников Президента. Глава администрации имеет консультативные и управленческие функции: отвечает за надзор за действиями сотрудников Белого дома (сотрудники Белого дома не являются государственными служащими), составление и контроль графика Президента, назначение на ведущие должности Администрации США, ведение переговоров с представителями иных органов власти по вопросам, касающимся Президента, мониторинг информации, контроль приемов в Овальном кабинете и прочее.

Круг обязанностей главы администрации сильно различался от Президента к Президенту. Более того, эта должность появилась только со временем - до этого функции главы администрации исполняли советники Президента.

В состав администрации входит, кроме Исполнительного управления Президента, также Кабинет - самое старое структурное подразделение президентских служб, включающее президента, вице-президента, глав 15 ведомств (иностранных дел, юстиции, финансов, обороны, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования, по делам ветеранов), а также тех должностных лиц, каких президент посчитает нужным пригласить. История Кабинета начинается с самого момента установления института президентства - его создание предусматривается в Конституции США (ст. 2, секция 2); его роль заключается в том, чтобы консультировать Президента по любому вопросу, возникающему в процессе исполнения им своих обязанностей.

При Президенте США также действуют консультативные органы. Их главной задачей является обеспечение главы государства независимой информацией и консультациями от ведущих специалистов в каждой области. К примеру, на настоящее время свою деятельность осуществляют Президентский Совет по трудоустройству и конкуренции; Инициативная группа по вопросам американцев - выходцев из Азии и островов Тихого океана; Президентский Совет по вопросам управления, а также ряд иных советов и комиссий.

Самое влиятельное лицо в аппарате Белого дома - руководитель аппарата. Именно через него сначала проходит все, что адресовано главе государства, и он решает, что важно, а что нет. На этот пост традиционно назначается близкий друг президента.

Члены штата Белого дома не имеют статуса государственных служащих, их назначает только глава государства, который может полностью поменять весь штат. В функционировании аппарата Белого дома есть своя специфика:

1. он формируется исходя из партийной принадлежности и преданности Президенту;
2. глава государства самостоятельно должен организовать работу своих подчиненных как членов одной команды.

В некоторых государствах управление страной фактически отдается исполнительной ветви власти. К примеру, главой государства Германии является федеральный Президент, однако он не исполняет никаких функций, кроме церемониальных. Де-факто государство возглавляет федеральный канцлер - именно это должностное лицо наделено полномочиями, обычно присущими президенту.

При канцлере действует Ведомство, входящее в ветвь исполнительной власти, обеспечивающее его ежедневную деятельность. Основано в 1871 г. как имперская канцелярия.

У самого федерального Президента также имеется Канцелярия. Ею руководит статс-секретарь - начальник Канцелярии. Основная ее задача - обеспечивать своевременное информирование и сотрудничество с другими органами власти.

Вспомогательные органы при главе государства являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма. Имея статус государственных органов, они оказывают существенное и непосредственное влияние на решение самого широкого круга вопросов политической практики. Главы большинства государств мира в своей деятельности опираются на вспомогательные органы, состоящие из служащих, ежедневно обеспечивающих выполнение их государственно-властных полномочий. Без исполнительного аппарата, будь то королевский двор или администрация, работа главы государства была бы значительно затруднена. Как правило, возможность создания таких органов так или иначе закреплена в основном законе государства, а деятельность, полномочия, кадровый состав утверждаются подзаконными актами - указами, распоряжениями, постановлениями глав государств.

Литература

1. Замышляев Д.В. Территориальный фактор в устройстве государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 2. С. 20 - 28.
2. Зюзина Е.Б. Институт президентства в США и России: Сравнительный анализ: Дис. ... канд. полит. наук. Воронеж, 2002. С. 91.
3. Иксанов И.С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 84.
4. Конституции стран мира. [Электронный ресурс] URL: http://worldconstitutions.ru/archives/37.
5. Миронов Д.Н. К вопросу об особенностях конституционных правоотношений // Российская юстиция. 2013. N 9.
6. Петровский Д.Н. Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства: Сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
7. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.
8. Office of the Marshal of the Realm / Swedish Royal Court. [Электронный ресурс] URL: http://www.kungahuset.se/ royalcourt/royalcourt/ theroyalcourt/ officeofthemarshaloftherealm.4. 396160511584257f2180003039.html.
9. Royal Decree 434/1988 of 6 May 1988, on the restructuring of His Majesty The King's Household / Casa de Su Majestad el Rey. [Электронный ресурс] URL: http://www.casareal.es/EN/ OrganizacionPresupuesto/Paginas/ organizacion-y-presupuesto_ normativa.aspx.