Мудрый Юрист

Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию конституции РФ 1993 года

Овсепян Ж.И., заведующая кафедрой государственного (конституционного) права Южного федерального университета, заслуженный работник высшей школы, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена проблемным вопросам реализации и развития в федеральной законодательной (парламентской) и судебной конституционно-контрольной практике федеральных конституционных принципов и норм о разграничении пределов и предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (состояние и перспективы), устанавливающей состав (виды) полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Исследуются особенности российской конституционной методологии регулирования, которые оказывают немалое влияние на содержание процессов формирования института законодательных полномочий субъектов Российской Федерации и должны быть учтены как составляющие методологии текущего законотворчества и договорного правотворчества, развивающих соответствующие конституционные положения, и как составляющие методологии деятельности конституционного правосудия.

Ключевые слова: законодательные полномочия субъектов РФ, разграничение полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, соотношение начал централизации и децентрализации в федеративном устройстве России, развитие и совершенствование законодательства и практики конституционного правосудия.

Legislative powers and interests of the constituent entities of the Russian Federation: on the issue of providing for implementation of the constitutional principle of delimitation of competences and powers between the Russian Federation and constituent entities

G.I. Ovsepyan

Ovsepyan Geanna Iosephovna - Head of the State (constitutional) law Chair of the Southern Federal University, Honoured Worker of High School, Doctor of Law, Professor.

The article deals with the problematic issues of realization and development in the federal legislative (parliamentary) and judicial constitutional control practice of federal constitutional principles and norms on delimitation of competences and powers between the Russian Federation and its constituent entities and their limits. The particularities of the Russian constitutional methodology of regulation are analyzed impacting the content of processes of forming the institute of legislative powers of the constituent entities of the Russian Federation.

Key words: legislative powers of the constituent entities of the Russian Federation, delimitation of the powers of State bodies of the Russian Federation and its constituent entities, ratio of centralization and decentralization in the federal organization of Russia, development and improvement of legislation and constitutional jurisprudence.

Самостоятельно осуществляемые и предметно-определенные законодательные полномочия субъектов Российской Федерации впервые в истории Российской Федерации были предусмотрены в Федеративном договоре, подписанном между Российской Федерацией и ее субъектами 31 марта 1992 г. (республиками, краями, областями, городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом). В связи с заключением этого Договора впервые в признаки федеративного устройства России был внесен такой существенный показатель федерализма, составляющий квинтэссенцию федеративной формы государственного устройства, как осуществление разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В последующем идеи и содержание Федеративного договора 1992 г. стали основой Конституции РФ 1993 г. Поэтому есть основание говорить о договорно-согласительной природе главы 3 "Федеративное устройство" Конституции РФ 1993 г., поскольку ее непосредственной юридической предпосылкой стал Федеративный договор 1992 г. Однако договорно-согласительная процедура разработки концепции федеративного устройства России, воплощенная в Конституции 1993 г., не стала гарантией беспроблемного и эффективного формирования законодательной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и практического осуществления субъектами РФ своих законодательных полномочий. Соответствующие проблемы уже на протяжении 20 лет неизменно, но уже с новыми аспектами их постановки поднимаются в федеративной практике и являются предметом обсуждения на научных и научно-практических конференциях, чем и объясняется обращение к теме настоящего исследования.

1. Федеральные конституционные нормы о пределах ведения и предметах ведения и полномочиях субъектов РФ как методологическая основа установления законодательных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (на основе Конституции РФ 1993 г.)

Конституционное регулирование (в Конституции РФ 1993 г.) института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ имеет ряд особенностей, которые оказывают немалое влияние на содержание процессов формирования института законодательных полномочий субъектов Российской Федерации и должны быть обстоятельно изучены и учтены как составляющие методологии текущего законотворчества и договорного правотворчества, развивающих соответствующие конституционные положения, и составляющие методологии деятельности конституционного правосудия, обеспечивающего толкование и высшую юридическую силу федеральных конституционных принципов и норм.

А. Таким методологическим ориентиром номер один для текущего правотворчества, определяющего статус законодательной власти субъектов РФ, и для судебной деятельности, связанной с защитой законодательных интересов уровней публичной власти - субъектов законотворчества, в том числе законодательных интересов субъектов РФ, являются категории "пределы ведения", "предметы ведения" и "полномочия". Конституция 1993 г. использует (употребляет) эти три понятия не как идентичные, а скорее как взаимодополняющие. Однако легальные определения этих понятий в российском законодательстве отсутствуют, что является недостатком законодательного регулирования. Соответствующие дефиниции содержались в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", но этот Закон (с 2003 г.) прекратил свое действие. Различение понятий "пределы ведения", "предметы ведения" и "полномочия (компетенции)" в действующем законодательстве необходимо, так как Конституция РФ 1993 г. допускает разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, но невозможно разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Иное равнозначно ревизии Конституции, ее пересмотру.

По нашему мнению, понятие "пределы" несет в себе ограничительную (для объемов властных полномочий) смысловую нагрузку; понятие же "предметы ведения" более синонимично содержанию полномочий носителя соответствующего уровня публичной власти. Что же касается разграничения понятий "пределы ведения", "предметы ведения", с одной стороны, и "полномочия" - с другой, то мы видим здесь иную дихотомию. Понятия "пределы ведения" и "предметы ведения" более соотносятся с политико-территориальными образованиями: Федерацией, субъектами Федерации; подобно тому как понятие "компетенция" связывается со статусом органов (должностных лиц) государственной власти, соответственно Федерации и субъектов Федерации. Что же касается понятия "полномочия", то это сумма первичных субстанций, на которые дифференцируются "предметы ведения" и "компетенция" в установленных пределах ведения.

Конституция Российской Федерации закрепляет три вида пределов, предметов и полномочий в федеративном устройстве: исключительного ведения Российской Федерации; совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; пределы, предметы и полномочия исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 71 - 72 Конституции РФ). Таким образом, конституционной основой формирования самостоятельных законодательных полномочий органов государственной власти субъектов РФ являются две из трех выделяемых Федеративным договором 1992 г. и Конституцией РФ 1993 г. пределов ведения: пределы (предметы) совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), сформулированные в виде перечня, и пределы (предметы) исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Пределы и предметы исключительного ведения субъектов РФ в ст. 73 Конституции РФ определены по "остаточному принципу": к ним относятся все предметы ведения, не включенные в конституционные перечни предметов ведения и полномочий исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция 1993 г. закрепила разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ как политико-территориальных единиц. Вместе с тем "при этом остался открытым вопрос о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по осуществлению этих предметов ведения. Не был определен и способ осуществления соответствующих полномочий. Все это порождает различные подходы, теоретические конструкции и трактовки разграничения полномочий, источников их финансирования, что привело к неравномерности в соотношении объемов полномочий различных субъектов Российской Федерации, придавало Федерации асимметричный характер" <1>.

<1> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2009 г. Раздел II "Тенденции развития российского законодательства". С. 78 // URL: www.council.gov.ru/.

Б. Вторая особенность федерального конституционного регулирования (в Конституции РФ 1993 г.) института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, которая также оказывает немалое влияние на содержание процессов формирования института законодательных полномочий субъектов РФ и эффективность правосудия в сфере защиты конституционных принципов федерализма, связана со сложносоставным характером регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, закрепленным в Конституции РФ 1993 г.

Опираясь на юридическую технологию многостороннего Федеративного договора между Российской Федерацией и ее субъектами 1992 г., Конституция РФ 1993 г. вслед за Договором повторила сложную конструкцию каждого из "списков" пределов и предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов (ст. 71 - 72). В связи с оценками Конституции РФ 1993 г. в юридической науке отмечается, что в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в ней отсутствует единый подход к формулированию предметов ведения. В перечне предметов ведения и полномочий, отнесенных в ст. 71 - 72 соответственно к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов, упоминаются разнородные составляющие пределов и предметов ведения и полномочий, т.е. предметы ведения выделены по различным критериям. В этой связи различаются, по подсчетам разных авторов, от пяти до десяти типов предметов ведения, сформулированных в перечнях, данных в ст. 71 - 72 Конституции РФ. Так, И.А. Умнова (Конюхова), К.Т. Курашвили и другие различают пять видов (категорий) предметов ведения, закрепляемых Конституцией РФ 1993 г., в качестве предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов РФ, такие, как: сферы общественных отношений, наряду с ними - конкретные полномочия соответствующих уровней публичной власти, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения <2>.

<2> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 191; Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М.: Компания "Спутник", 2000. С. 118.

Ю.А. Тихомиров применяет аналогичную классификацию (несколько модифицируя ее) для группировки полномочий совместного ведения РФ и субъектов РФ, но основывает ее на ином критерии - учета особенностей юридической формы полномочий, различая десять видов предметов совместного ведения. По формальным показателям, как указывает Ю.А. Тихомиров, "к предметам ведения Федерации и ее субъектов отнесены неоднородные явления: а) правовое регулирование; б) отрасли законодательства; в) конкретные юридические решения; г) систематически повторяющиеся юридические решения; д) способы воздействия на материальные объекты и ресурсы; е) государственный курс; ж) способы управления сферами и отраслями; з) порядок создания государственных институтов; и) виды правовых актов; к) повторяющиеся юридические действия (меры)" <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ю.А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 10.

<3> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 115.

Сложносоставный характер регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, закрепленный в Конституции РФ 1993 г. и Федеративном договоре 1992 г., предполагает учет этих особенностей в процессе реализации Конституции, связанном с конкретизацией и развернутым определением (а применительно к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ - также и с дифференциацией) полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ не только в указанных Конституцией РФ сферах общественных отношений, но и применительно к указанным Конституцией конкретным полномочиям, государственным функциям, объектам ведения соответствующих уровней публичной власти, в указанных Конституцией отраслях законодательства и т.д. Причем очевидно, что не только применительно к предметам ведения - отраслям законодательства, но и по всем иным категориям предметов ведения, перечисленным в Конституции, предполагается правовое регулирование (законотворчество, подзаконное нормотворчество, договорное правотворчество) как элемент компетенции (полномочий) органа соответствующего уровня государственной власти. Часть специалистов оценивают в этой связи особенность Конституции РФ 1993 г., связанную с разнородными критериями формулирования (выделения) предметов ведения РФ и субъектов РФ, как несовершенство юридической техники в регулировании разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Однако очевидно, что соответствующая "разнородность критериев" является следствием договорной процедуры разграничения предметов ведения и полномочий. Кроме того, по мере усложнения социальных инфраструктур в современных обществах возникает объективная потребность в создании межотраслевых правовых массивов норм, в основу объединения которых могут быть положены не только традиционные критерии единства предмета и метода. По крайней мере, в такого рода законотворчестве и верховном государственном управлении есть практическая востребованность.

В. Следующая - третья (помимо различения понятий "пределы ведения", "предметы ведения", "полномочия" и сложносоставного характера регулирования разграничения пределов и предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ) особенность федерального конституционного регулирования пределов ведения (предметов ведения, полномочий) государственной власти субъектов РФ как методологическая основа установления и судебной защиты законодательных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (на основе Конституции РФ 1993 г.) заключается в том, что в Конституции РФ 1993 г. дуализирована форма (источник) права, обеспечивающая трансформацию предметов ведения политико-территориальных субъектов РФ в полномочия их органов законодательной власти. Такой формой, как следует из Конституции, может быть либо договор (как публично-правовая, внутригосударственная разновидность договора), либо закон (ст. 11 и др. Конституции РФ 1993 г.).

Правовой формой решения вопросов о разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, связанных с осуществлением установленных Конституцией Российской Федерации 1993 г. и многосторонним Федеративным договором 1992 г. предметов ведения Российской Федерации, пределов и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и пределов самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, стали: вначале - в период с 1994 по 2000 г. - дву-, трех-, четырех-, пятисторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Начало было положено Договором Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий от 15 февраля 1994 г. и Договорами РФ со Свердловской областью и Калининградской областью (оба заключены 12 января 1996 г.). В период с 1994 по 1998 г. было заключено 42 такого рода договора с 46 субъектами. Соответствующие договорные процессы осуществлялись вначале на основе Положений, утвержденных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ 1996 - 1998 гг. <4>. Впоследствии, 24 июня 1999 г., был принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Федеральный закон N 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. создал предпосылки для усовершенствования процедур заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

<4> См. об этом: Овсепян Ж.И. Двусторонние договоры Российской Федерации и республик в ее составе: В 2 ч. // Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. N 4; 2000. N 2. С. 3 - 23.

Позитивной стороной указанных договорных процессов явилось, в частности, то, что в процессе заключения ряда из них были сделаны первые попытки определить (выявить) "списки" полномочий органов государственной власти субъектов РФ, соответствующих предметам исключительного ведения субъектов РФ, определяемых в ст. 73 Конституции, как уже указывалось, не в перечне, а в общей, принципиальной формуле. Причем важным было то, что эти первые перечни полномочий органов государственной власти субъектов РФ были составлены на двусторонней (договорной, согласительной) основе и в последующем, в определенной их части, стали юридической предпосылкой для общефедерального законодательного регулирования соответствующих вопросов. Однако была недостаточность в порядках, содержании и пределах договорного регулирования федеративных отношений. Была высказана оценка: "Договоры допускали перераспределение предметов ведения и полномочий, установленных статьей 72 Конституции Российской Федерации, что позволило решать ряд внутриполитических проблем, но усугубило асимметрию федеративного устройства и усилило диспропорции в развитии регионов" <5>. На практике договорный процесс привел к необоснованно высокой децентрализации властных полномочий. Поэтому "последующие преобразования федеративных отношений резко сократили потребность в договорах о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров с 34 субъектами Российской Федерации. К июлю 2005 г. большая часть договоров прекратила свое действие <6>.

<5> Доклад Совета Федерации за 2008 г. Централизация и децентрализация. Разграничение полномочий. С. 3 // URL: www.council.gov.ru/.
<6> Там же.

Параллельно с договорной формой конкретизация и дифференциация полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, осуществляемая в процессе реализации конституционных норм о разграничении предметов ведения и полномочий (предусмотренных в ст. 71 - 72 Конституции 1993 г.), проводилась и проводится через принятие федеральных законов (прежде всего кодексов и основ законодательства, а также иных законов). При этом практика последнего десятилетия в Российской Федерации (2003 - 2013 гг.) характеризуется тем, что возникла конкуренция внутригосударственного договора и федерального закона как правовых форм (источников) регулирования федеративных отношений на базе Конституции РФ 1993 г. С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. <7> федеральный закон легитимно становится "приоритетной формой разграничения полномочий в пределах конституционно установленных предметов ведения" <8>, а договор - исключительной формой. Согласно ст. 26.7 Федерального закона от 4 июля 2003 г. "заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий". Действие Федерального закона N 119-ФЗ, регулировавшего порядок заключения внутригосударственных договоров и соглашений, также было прекращено (с 7 июля 2003 г.). Прекращение его действия как самостоятельного федерального закона также демонстрировало тенденцию к резкому сокращению объемов использования такой правовой формы определения полномочий двух уровней государственной власти, как договор (соглашение).

<7> СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2709.
<8> Черепанов В.А. Федеративная реформа в России. М., 2007. С. 178.

Более того, в соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ, в связи с его изменениями от 4 июля 2003 г. внутригосударственные федеративные договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектом(-ами) РФ утрачивают статус самостоятельных источников конституционного права - после их заключения они, подобно международным договорам, должны быть утверждены федеральным законом, в ином случае они не вступают в юридическую силу (п. 9 ст. 26.7).

Проводимый в российской политической практике федеративного строительства акцент на приоритет законодательной формы регулирования разграничения полномочий между органами законодательной власти Российской Федерации и субъектов РФ неоднозначно оценивается в российской науке и региональной практике. Так, отмечая преимущества федерального закона как формы (источника), посредством которой осуществляется перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами в сравнении с внутригосударственными вертикальными договорами и соглашениями, Т.Я. Хабриева, в частности, пишет, что регулирование федеральным законом позволяет Федерации возложить "осуществление данных полномочий... только на все субъекты Российской Федерации", а не, допустим, "делить свои исключительные полномочия с отдельными субъектами Российской Федерации или на разных условиях". Это было бы "нарушением принципа равноправия субъектов Российской Федерации" <9>. Соглашаясь с этими аргументами, заметим, что полномочия в сфере совместного ведения в Российской Федерации с 2003 г. также стали "делиться" путем принятия соответствующих федеральных законов, что требует введения дополнительных гарантий принципа федерализма.

<9> Хабриева Т.Я. Федерализм в России: современный этап развития // Казанский федералист. 2003. N 1(5).

В научной литературе высказывается и иное мнение, что "происходящие в настоящее время процессы нельзя трактовать как отказ от договора". Внутригосударственные договоры остаются одним из конституционных инструментов размежевания компетенций Федерации и ее субъектов". Поэтому критически оценивается новый порядок заключения внутригосударственных договоров. Критика заключается в том, что предусмотренный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ порядок принятия внутригосударственного договора, при котором он утверждается федеральным законом, "превращает договор в мертвый источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора. При утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором, правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания - федеральный закон". Тем самым из Основ конституционного строя, сформулированных в главе 1 Конституции РФ 1993 г., "исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации". По поводу такого рода заключения заметим, что такой порядок действует для имплементации международного договора, что не подвергается критике, но в обоих случаях речь идет об обеспечении прав суверена, в российском случае - об обеспечении суверенных прав Федерации. Вместе с тем критика имеет основания.

Радикальные реформы российского федерализма, предусмотренные Федеральным законом от 4 июля 2003 г., выразились не только в изменении приоритетной формы (источника), обеспечивающей регулирование порядка разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Реформа связана, далее, с переходом к новой методике перераспределения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Законом Российской Федерации от 4 июля 2003 г. были предусмотрены новеллы, касающиеся способа деления сферы совместного ведения, связанные с новой технологией перераспределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - по дуалистическому принципу. Суть его в том, что впервые в порядке конкретизации ст. 72 (п. 1) Конституции РФ 1993 г., устанавливающей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ сформулировал развернутый "список" (перечень) полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по указанным, совместным с Федерацией, предметам ведения. Аналогичного "списка" (перечня) полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам "совместного" с субъектами РФ ведения Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) не дает.

Определенный таким образом Федеральным законом от 4 июля 2003 г. "список" полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения включил 41 наименование (п. 2 ст. 26.3 Закона РФ). О них сказано, что осуществляются "за счет средств бюджета субъекта РФ" и что в этих пределах органы государственной власти субъектов РФ вправе "принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право" (п. 3.1 ст. 26.3). Реформы 2003 г. и на сегодня (2013 г.) оцениваются рядом ученых весьма критично - как умаляющие законодательный статус субъектов РФ. Оценивая новеллы, предусмотренные Федеральным законом от 4 июля 2003 г., можно сделать и иной вывод, что цель конструирования в нем "перечня" самостоятельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения (данного в виде закрытого списка) уже изначально была ориентирована не на умаление (ограничение) статуса субъекта РФ, а на то, чтобы разграничить "расходные обязательства" Российской Федерации и субъектов РФ в сфере полномочий совместного ведения, сделать их соотношение более "прозрачным", а сами расходные обязательства - посильными для субъектов РФ. Не случайно в Федеральном законе 2003 г. впервые введено понятие "расходные обязательства" субъекта РФ <10>. В последующем перечень законодательных полномочий органов государственной власти субъектов РФ стал расширяться.

<10> На эту новеллу обращает внимание и В.А. Черепанов. См.: Указ. раб. С. 179.

В целом, однако, справедлив вывод, что если договорная форма конкретизации и дифференциации полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов РФ к 1999 г. привела к высокой децентрализации российской государственности, то развитие конституционной концепции разграничения предметов ведения и полномочий через регулирование соответствующих вопросов в кодексах и иных федеральных законах привело к "зеркально противоположному" результату - "избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться избыточной централизацией" <11>. В этой связи в новейших научных публикациях российских авторов предлагается ввести "более сложные формы взаимодействия центра и регионов", основанные на "разумном балансе элементов симметрии и асимметрии в системе государственного территориального управления" <12>. При этом разумным предлагается считать баланс, учитывающий характеристику уровня жизни населения региона. Авторы этой позиции считают, что "главным направлением децентрализации выступит расширение полномочий органов власти субъектов Федерации в направлении выравнивания уровня жизни в регионах. Ориентация на эту цель и выведет на разумный баланс элементов симметрии и асимметрии в системе федеративных отношений" <13>. По нашему мнению, для соответствующего заключения необходимо также учитывать, что централизация в системе федеративного устройства, на наш взгляд, в определенной мере стимулируется и особенностями методологии регулирования в главе IV.1 ФЗ N 184 (используемой в связи с принятием изменений от 4 июля 2003 г., ФЗ N 95), где полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного с Российской Федерацией ведения излагаются в общем списке, без дифференциации их принадлежности к законодательной и (или) исполнительной власти субъекта РФ.

<11> Валентей С., Глигич-Золотарева М., Лыкова Л. Старые и новые проблемы российского федерализма // Федерализм. 2012. N 4. С. 13, 23.
<12> Там же. С. 14 - 15.
<13> Там же.

2. Развитие федеральных конституционных принципов и норм о разграничении пределов и предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в федеральном законодательстве, устанавливающем состав (виды) полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (состояние и перспективы)

Одним из ключевых аспектов достижения целей федерального конституционного разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации является законодательное и практическое (в судебной практике) установление состава (видов) полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Из текста Конституции РФ 1993 г. следует, что законодательные полномочия и полномочия, позволяющие достичь законодательных интересов субъектов РФ, складываются из пяти основных видов:

а) полномочия, заключающиеся в осуществлении самостоятельного (регионального) законотворчества по предметам совместного с Российской Федерацией ведения (ст. 72 Конституции РФ) и предметам исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ);

б) полномочия, связанные с участием в федеральном (РФ) законодательном процессе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

в) инициирование законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в Государственной Думе РФ предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ, одобрение поправок в главы 3 - 8 Конституции РФ;

г) право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на обращение с законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания (парламента) РФ;

д) право органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ на обращения с запросом в Конституционный Суд РФ по поводу проверок конституционности федерального законодательства и (или) законодательства субъектов РФ.

Профессор М.С. Саликов обращает внимание на то, что Основной Закон России 1993 г. закрепляет целый ряд отдельных правомочий, "часть из которых можно рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5 Конституции РФ устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные конституции (уставы) и законодательство. Часть 2 ст. 11 и ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предусматривают конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 - осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения; ст. 68 - право на установление государственных языков; ч. 6 ст. 76 - превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 78 - взаимное делегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 - представительство субъектов в Совете Федерации; ст. 125 - обращение в Конституционный Суд Федерации с различными запросами; ч. 3 ст. 129 - согласование вопроса о назначении прокурора субъекта Федерации; ст. 136 Конституции ввела процедуру одобрения субъектами РФ поправок к главам с третьей по восьмую федеральной Конституции; ч. 2 ст. 137 - порядок изменения собственного наименования и др." <14>.

<14> Саликов М.С. О некоторых проблемах распределения полномочий в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов. Ученые записки.

Обратимся к вопросу о состоянии реализации указанных выше конституционных полномочий субъектов РФ на высшую форму деятельности и ключевой (в плане статусности субъекта РФ в системе федеративных отношений) блок правомочий - на полномочия в сфере законотворчества.

А. Предваряя анализ, напомню, что в Конституции РФ 1993 г. признается ограниченная федеральными конституционными пределами полнота власти субъектов РФ (ст. 73), но нет перечня предметов исключительного ведения субъектов Федерации. В специальном Федеральном законе, посвященном устройству власти в субъектах РФ, - Законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ, также не дается специального "списка" таких полномочий, поскольку Федеральный закон относит решение этого вопроса к сфере усмотрения субъектов Федерации. Однако указывает форму (источник) права субъекта РФ, в которой должно осуществляться соответствующее правовое регулирование. Согласно ст. 26.1 Закона "полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации". Федеральный закон указал также порядок бюджетного финансирования полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации: "...осуществляется данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета)" (ст. 26.2 ФЗ N 184).

По поводу законодательного регулирования полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъекта РФ, в научных и политических кругах высказывались и высказываются разные суждения относительно того, нужно или нет устанавливать в федеральном законе такой перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Согласно одной точке зрения - нужно, поскольку "отсутствие перечня полномочий субъектов РФ по ст. 73 Конституции РФ позволило федеральному центру произвольно перераспределять полномочия субъектов РФ, переквалифицируя предметы ведения регионов в предметы совместного ведения, сужая, таким образом, сферу компетенции субъектов РФ" <15>. В соответствии же с другой позицией приведение списка предметов ведения субъектов Российской Федерации "не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься" <16>.

<15> Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск: Наука, 2009. С. 475.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<16> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова, Б.С. Крылова и др. М., 1994. С. 237; Саликов М.С. Указ. соч. С. 160.

Б. Помимо развития системы полномочий, идентичных предметам исключительного ведения субъектов РФ, весьма сложным является процесс становления законодательства и практики полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, сформулированным ст. 72 Конституции РФ 1993 г. В ст. 72 (п. "а" - "о") Конституции "список" предметов совместного ведения установлен как закрытый, исчерпывающий и для Федерации, и для ее субъектов. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, в связи с его изм. и доп. от 4 июля 2003 г. (ФЗ N 95), конкретизируя положения Конституции РФ о предметах совместного ведения, повторил часть из перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, причем сформулировал его в закрытом (исчерпывающем) варианте <17>, что многими авторами было воспринято как ограничение статуса органов государственной власти субъектов РФ по конституционно установленным предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако в последующем, как уже отмечалось, в процессе поэтапных изменений и дополнений в ФЗ N 184 под давлением требований субъектов РФ список предусмотренных этим Законом полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного с Федерацией ведения неуклонно расширялся.

<17> Черепанов В. Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения // URL: http://www.kazanfed.ra/publications/kazanfederalist/n10/1/.

Так, Закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Закон о внесении изменений и дополнений в него (N 95 от 4 июля 2003 г.) включали 41 полномочие органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения <18>. На 19 января 2008 г. в ведении субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения находилось 68 полномочий <19>. По состоянию на 4 июня 2010 г. (дата принятия очередных изменений в ФЗ N 184 от 6 октября 1999 г.) список полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, составлял 78 пунктов полномочий. А по ситуации на 5 апреля 2013 г. (изменения, внесенные ФЗ N 55) - 101 пункт полномочий (включая пункты ст. 26.3.2 о полномочиях субъектов РФ, сформулированные под идентичными цифровыми номерами, но с различными порядками апострофов) (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"). Кроме того, прошедшие со времени принятия Конституции РФ 20 лет проводилось разграничение полномочий отдельно по каждому предмету совместного ведения в связи с принятием федеральных законов, регулирующих различные сферы общественных отношений либо конкретные полномочия соответствующих уровней публичной власти и (или) государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения. По данным в научной доктрине, такого рода полномочий (из числа не вошедших в список п. 2 ст. 26.3 ФЗ N 184) насчитывается огромное множество. В научной литературе отмечается, что "регионы России формально-юридически располагают более чем 90 собственными и около 900 условно-делегированными (переданными примерно 200 федеральными законами) полномочиями" <20>. Таким образом, и по оценкам специалистов, совершенствование статуса субъектов РФ на основе Конституции РФ 1993 г. в прошедшие после ее принятия годы связано с реализацией формулы "чем больше полномочий, тем лучше" <21>.

<18> Там же.
<19> Раздел IV "Мониторинг гармонизации законодательства и правоприменительной практики". Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2008. С. 400.
<20> Валентей С., Глигич-Золотарева М., Лыкова Л. Старые и новые проблемы российского федерализма.
<21> Там же.

Однако в новейшее время по поводу расширения числа полномочий органов государственной власти субъектов РФ высказываются уже более прагматические оценочные позиции. Прежде всего, характеризуя динамику роста числа полномочий, небезынтересно обратить внимание на высказывание отдельных ученых-конституционалистов о том, что "фиксация перечня полномочий, каким бы подробным он на данный момент ни казался... непродуктивна. Рано или поздно подобный перечень будет подлежать пересмотру в силу необходимости закрепления новых появляющихся полномочий или исключению части имеющихся". В этой связи некоторыми специалистами высказывается мнение, что метод предоставления значительного перечня полномочий субъектам федераций может быть успешно реализуем лишь "в федерациях с примерно одинаковым уровнем развития региональных экономик. А потому в России он не может быть успешным" <22>.

<22> Там же. С. 24.

Суть новых аспектов проблемы реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ и формирования полномочий органов государственной власти субъектов РФ, идентичных конституционно установленным предметам ведения субъектов РФ, по состоянию на 2013 г., в отличие от двух предшествующих десятилетий, по всей видимости, заключается более не в продолжении расширения самостоятельных полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (хотя эта тема тоже не снимается), а прежде всего в том, чтобы деятельность регионального уровня власти, в том числе законотворчество субъектов Федерации, соответствовала бюджетно-финансовым возможностям региональных экономик, а также в эффективности контрольных полномочий региональных парламентов по отношению к региональной исполнительной власти.

Приоритетным в смысле совершенствования законодательства и практики функционирования обеих ветвей власти в субъектах РФ становится вопрос о соразмерности роста доходов бюджетов субъектов РФ расширяющимся полномочиям в сфере совместного ведения.

В научных публикациях за 2013 г. отмечается: "То обстоятельство, что регионы России формально-юридически располагают" широким объемом полномочий, "может создать впечатление, что они вправе осуществлять практически любые полномочия. Однако это далеко не так, поскольку у большинства субъектов Федерации недостает для этого финансовых средств" <23>. В этой связи некоторыми специалистами высказывается мнение, что метод предоставления значительного перечня полномочий субъектам федераций может быть успешно реализуем лишь "в федерациях с примерно одинаковым уровнем развития региональных экономик. А потому в России он не может быть успешным" <24>. В новейшей российской государствоведческой практике становится высоко актуальным проведение инвентаризации федерального законодательства, предусматривающего делегирование полномочий от Федерации субъектам, с целью выявления на этой основе объемов финансирования из федерального бюджета и внебюджетных федеральных фондов на осуществление субъектами РФ делегированных Федерацией полномочий, обеспечения прозрачности движения федеральных "бюджетных потоков" и для выявления, всегда ли расширяющиеся полномочия обеспечены финансированием. Ряд авторов в науке и специалистов государствоведческой практики предлагают составить реестр полномочий субъектов РФ. Так, С. Валентей, М. Глигич-Золотарева, Л. Лыкова считают, что, "поскольку... добровольные и добровольно-обязательные полномочия выявлению и подсчету поддаются с трудом, необходимо создать Единый реестр полномочий - постоянно обновляемую базу данных по полномочиям федерального, регионального и местного уровней власти. Только при наличии такого Реестра можно будет понять, какие полномочия осуществляются на конкретном уровне власти и из какого бюджета они финансируются" <25>.

<23> Валентей С., Глигич-Золотарева М., Лыкова Л. Старые и новые проблемы российского федерализма. С. 24.
<24> Там же. С. 24.
<25> Там же. С. 26.

На 2013 г. согласно Федеральному закону N 184 расходные обязательства, связанные с осуществлением предметов ведения субъектов РФ, по общему правилу возложены на бюджеты субъектов РФ (п. 1 ст. 26.3). Вместе с тем согласно Федеральному закону N 184, если иными законами предусматривается, что "полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, то осуществление таких полномочий субъектом Российской Федерации финансируется из федерального бюджета за счет федеральных субвенций" (п. 7 ст. 26.3 ФЗ N 184).

Обращает особое внимание п. 4 ст. 26.3 ФЗ N 184, согласно которому список полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта РФ, не может быть произвольно изменен. Он по общему правилу может быть расширен (сужен) только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон N 184 (п. 4 ст. 26.3). Тем самым федеральный законодатель акцентирует внимание на том, что права субъектов, сформулированные в ст. 26.3, - это и его обязанности, т.е. сфера ответственности перед Федерацией и перед населением региона.

Делегирование федеральных полномочий объективно относится прежде всего к компетенции исполнительной власти субъектов РФ и связано с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. той сферой ведения, в пределах реализации которой федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую вертикаль власти. Таким образом, расширение полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ через блок "совместного ведения" расширяет сферу исполнительной вертикали и посредством этого стимулирует высокую централизацию федеративного устройства России. Кроме того, это создает опасность расширения бюджетных правонарушений, практики бюджетной коррупции. Отсюда возрастает актуальность федерального законодательного и через судебную практику (казуально) определения, что собой должны представлять названные в ст. 73 Конституции РФ пределы исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Центростремительные тенденции в федеративном устройстве России стимулируются не только вышеуказанными причинами и новыми требованиями к расходным обязательствам из бюджетов субъектов РФ, но и поскольку федеральным законодательством из компетенции субъектов РФ исключен ряд позиций, отнесенных к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (прежде всего природоресурсное законодательство: Федеральный закон "О недрах", Водный, Лесной кодексы РФ, др.).

В. В условиях, когда расширяющийся объем самостоятельных законодательных полномочий (правообязанностей) субъектов РФ обнаруживает признаки обременительности для региональных бюджетов, естественным становится растущий интерес субъектов РФ к более эффективному участию в федеральном законодательном процессе по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (прежде всего через осуществление законодательной инициативы в федеральном парламенте). Такое впечатление у автора настоящей статьи сформировалось по итогам участия в ряде научно-практических конференций, в том числе на "парламентской площадке". Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе (в Федеральном Собрании) по законопроектам совместного ведения в последние годы совершенствуется. На наш взгляд, достаточно высокий потенциал реализации законодательного интереса в процессе участия в федеральном законотворчестве связан с правом субъектов РФ выражать свою позицию в Государственной Думе Федерального Собрания по федеральным законопроектам, относящимся к предметам совместного ведения. Если вначале такое участие было предусмотрено лишь Регламентом Государственной Думы, то впоследствии это право было закреплено в акте более высокой юридической силы - Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.4 ФЗ N 184).

Впоследствии в Федеральный закон N 184 были внесены изменения и дополнения, согласно которым субъекты РФ по состоянию на начало 2013 г. вовлекаются в законодательный процесс по предметам совместного ведения на двух стадиях как минимум: после поступления проекта федерального закона в Государственную Думу и после первого его чтения в Государственной Думе, когда проект по вопросам совместного ведения вновь направляется в субъекты для выражения своей позиции. Возникает вопрос: достаточен ли объем такого участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по вопросам совместного ведения? Либо здесь надо еще совершенствовать Федеральный закон N 184, в том числе через дальнейшее развитие в правовых позициях Конституционного Суда РФ?

Среди предусмотренных федеральной Конституцией 1993 г. форм участия органов законодательной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе - законодательные инициативы в Федеральном Собрании (парламенте) РФ. Проблемным для российской практики является вопрос о повышении результативности законодательных инициатив (и в целом - обеспечении законодательных интересов) регионов в федеральном парламенте. В новейшей государствоведческой практике России обсуждается предложение ввести в практику консолидированное осуществление субъектами РФ конституционного права законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на законодательную инициативу в Государственной Думе Федерального Собрания (парламента) РФ; использование ресурса Совета Федерации Федерального Собрания (парламента) РФ для обеспечения результативности законодательных инициатив субъектов РФ <26>, др.

<26> Соответствующая тема поднималась на Методологическом семинаре в Совете Федерации Федерального Собрания (парламента) РФ 24 апреля 2013 г., проведенном по теме: "Совет Федерации и законодательные инициативы регионов: новые решения" (под председательством первого заместителя Председателя Совета Федерации А.П. Торшина).

3. Формирование правовых позиций Конституционного Суда РФ по толкованию и обеспечению высшей юридической силы федеральных конституционных принципов и норм, устанавливающих гарантии статусов и пределы и предметы ведения субъектов РФ в системе федеративных отношений, касающихся процессов формирования института законодательных полномочий субъектов Российской Федерации (состояние и перспективы)

Важной формой достижения законодательных интересов субъектов РФ является право органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ на обращения с запросом в Конституционный Суд РФ по поводу проверок конституционности федерального законодательства и (или) законодательства субъектов РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) вносит весомый вклад в развитие и реализацию конституционной концепции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, сформулированной в ст. 72 Конституции РФ 1993 г. - о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Анализ практики федерального конституционного правосудия показывает, что Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях стремится осуществить толкование конституционных предметов ведения субъектов федеративных отношений, направленное на выявление конституционного понимания законодательной компетенции органов государственной власти субъектов РФ, и в то же время обеспечить баланс интересов Федерации и субъектов РФ. Так, в числе важнейших правовых позиций КС РФ, касающихся конституционной концепции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, - о возможности опережающего по отношению к федеральному законотворчества субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов РФ. В частности, в своих Постановлениях от 30 ноября 1995 г. N 16-П, от 1 февраля 1996 г. N 3-П <27> КС РФ признал, что "отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует" законодательному органу субъекта РФ "принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции". В Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П Суд сверх того отметил, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. В своем Постановлении от 15 декабря 2003 г. КС РФ подтвердил правовую позицию о конституционности опережающего законотворчества субъектов РФ по вопросам совместного ведения, а также вновь отметил недопустимость противоречий законов и иных нормативных актов субъектов РФ по вопросам совместного ведения федеральным законам и сформулировал еще одну оговорку о пределах нормотворчества субъектов по вопросам совместного ведения. КС РФ указал, что "признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом" <28>.

<27> Постановление КС РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области"; Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы" // URL: www.ksrf.ru. Здесь и далее использованы также материалы из книг: Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М.: Проспект, 2007. С. 235; Овсепян Ж.И. Из опыта РФ по разрешению конституционных споров о компетенции. Ереван: Центр конституционного права Республики Армения, 2000. С. 78 - 80.
<28> СЗ РФ. 2003. N 52. С. 5101.

Помимо права опережающего законотворчества субъектов РФ, среди важнейших правовых позиций Конституционного Суда РФ, связанных с защитой и толкованием ст. 71 - 73 и других Конституции РФ и определением конституционного содержания законотворческих полномочий субъектов РФ, можно назвать далее позиции, подтверждающие конституционность установления права субъектов РФ направлять предложения и замечания на законопроекты по предметам совместного ведения, поступившие на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания (парламента) России. Так, в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П <29>, опираясь на положения ст. 71 (п. "а") Конституции РФ, КС РФ пришел к заключению, что "принятие и изменение всех федеральных законов находятся в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов (ст. 104 - 108) не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения республикам в составе Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Вместе с тем, поскольку согласно Конституции РФ законопроекты вносятся именно в Государственную Думу (ст. 104, ч. 2) и федеральные законы сначала принимаются Государственной Думой (ст. 105, ч. 1), то сама Государственная Дума была вправе, конкретизируя данные конституционные нормы, предусмотреть в своем Регламенте положение, согласно которому законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам Российской Федерации для предложений и замечаний (ст. 102 Регламента Государственной Думы)". Соответствующая правовая позиция была подтверждена и усилены формулировки о гарантиях участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения в связи с принятием Постановления КС РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П <30>. Здесь сказано следующее: из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает "недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти. Разрешение публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства". В последующем Конституционный Суд РФ сузил сферу действия этой правовой позиции, соединив ее действие с требованиями принципа субсидиарности. В частности, согласно Постановлению КС РФ от 12 ноября 2003 г. N 17-П <31> "участие субъектов Российской Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне - с тем, чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и законных интересов (в социально-экономическом развитии, в области общественной безопасности, традиционного образа жизни традиционных этнических общностей и т.д.), при условии, что такое участие носит субсидиарный характер, - осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т.е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ", поскольку иное означает нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий. Окончательное решение по федеральным законам и юридически, и фактически должно приниматься на уровне Федерации. А в своем Постановлении 2004 г. КС РФ вновь подтвердил конституционные гарантии и Федерации, и субъектов РФ в федеральном законотворчестве по предметам совместного ведения, однако усилил свое обоснование конституционного принципа самостоятельности Федерации при принятии федеральных законов по указанным предметам ведения. В Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П КС РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой "согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия" <32>.

<29> По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429. Текст Постановления КС цитируется по кн.: Несмеянова С.Э. Указ. раб. С. 241.
<30> По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774. Текст Постановления КС цитируется по кн.: Несмеянова С.Э. Указ. раб. С. 242.
<31> По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 19 ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в связи с запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4586. Текст Постановления КС цитируется по кн.: Несмеянова С.Э. Указ. раб. С. 244, 245.
<32> По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Помимо правовых позиций, направленных на обеспечение баланса интересов Федерации и субъектов РФ, Конституционным Судом РФ был сформулирован и целый ряд правовых позиций, направленных на толкование конституционных пределов законотворчества субъектов РФ. Это прежде всего известные решения Конституционного Суда о непризнании суверенитета субъектов РФ и неконституционности деклараций о суверенитетах республик (от 7 июня 2000 г. N 10-П; от 27 июня 2000 г. N 92-О; от 6 декабря 2001 N 250-О) <33>.

<33> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Определение КС РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О; Определение КС РФ N 250-О от 6 декабря 2001 г. по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции РФ, др. // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Кроме того, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд правовых позиций о пределах (ограничениях) нормотворчества субъекта РФ по вопросам, которые ст. 72 Конституции РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. В их числе, например, следующие:

<34> По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос. власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.<35> По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июня 1994 г. // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4969.<36> По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, подпункта "а" п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 ФЗ от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.<37> По проверкам конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области...; По делу о проверке конституционности положений статей 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Соответствующая правовая позиция получила свое подтверждение и новые аспекты развития в иных решениях КС РФ. Так, в Постановлении от 18 июля 2012 г. N 19-П <38> Конституционный Суд указал, что защита прав и свобод человека и гражданина, находящаяся согласно ст. 72, пункт "б" части 1, Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, может осуществляться субъектом РФ путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле ст. 71 (пункт "в"), поскольку носит вторичный характер и производно от базового. Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон; во всяком случае, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах - может устанавливать только федеральный законодатель.

<38> По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области // ВКС РФ. 2012. N 6. С. 5 - 20.

В Определении КС РФ от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П, Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. N 4-П <39> излагаются правовые позиции КС, связанные с толкованием конституционных и законодательных норм о статусе органов законодательной и исполнительной власти в связи с регулированием проведения собраний, митингов, демонстраций и т.д., в частности, разъясняется относящееся к компетенции исполнительной власти субъекта РФ понятие "согласование проведения публичного мероприятия".

<39> По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко // СЗ РФ. 2013. N 8. Ст. 868.

В Постановлении КС РФ от 14 февраля 2013 г. указывается: "Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием определять места проведения собраний, митингов, других публичных мероприятий вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статьи 72 (пункт "б" части 1), относящей защиту прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и статьи 76 (часть 2), по смыслу которой предполагается наличие у субъектов Российской Федерации права принятия по предметам совместного ведения собственных - соответствующих федеральным законам - законов и иных нормативных правовых актов. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, субъекты РФ, таким образом, имеют возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе или ином нормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон". В интересах защиты конституционных прав на публичные мероприятия в Постановлении КС от 14 февраля 2013 г. вводятся новые правовые позиции, ограничительно толкующие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ. В частности, сказано, что, осуществляя конкретизацию федерального регулирования процедуры публичных мероприятий, "законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах - может устанавливать только федеральный законодатель (Постановления от 21 июня 1996 г. N 15-П, от 18 июля 2012 г. N 19-П, от 14 февраля 2013 г. N 4-П и др.).

Обращает внимание, что одной из особенностей практики деятельности Конституционного Суда РФ является то, что он крайне редко рассматривает отнесенные к его юрисдикции дела в порядке процедуры конституционного судопроизводства по спорам о компетенции, но вместе с тем довольно широко осуществляет разграничение компетенций, предметов ведения и полномочий государственно-властных субъектов федеративных конституционно-правовых отношений в Российской Федерации - в связи с осуществлением им проверок конституционности законов и иных нормативных актов государственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ, в связи с осуществлением Конституционным Судом РФ толкования норм Конституции РФ, а также в процессе реализации иных полномочий, отнесенных к юрисдикции федерального Конституционного Суда <40>.

<40> См. об этом: Овсепян Ж.И. Из опыта РФ по разрешению конституционных споров о компетенции. С. 7 - 8 и др.

Резюмируя приведенный выше анализ ресурса конституционного правосудия в сфере обеспечения законодательных полномочий и интересов субъектов РФ, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ 1993 г., по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, считаем заслуживающим внимания обсуждение следующего вопроса. На наш взгляд, актуальным является развитие практики Конституционного Суда РФ по делам, которые содержат "открытый" либо "скрытый" спор о компетенции в случаях, если возникает спор по поводу делегирования субъектам РФ федеральных полномочий, не подкрепленных финансовым обеспечением. Нами ранее уже отмечался высокий уровень сложности такой категории дел, как споры о компетенции <41>.

<41> Там же. С. 8.

Очевидно, что если есть практика такого разграничения, то она предполагает неизбежно определенный процент дел соответствующего профиля. Что касается "открытых" споров о компетенции, разрешаемых в Конституционном Суде через специализированный вид судопроизводства, то о них можно сказать следующее. Конституционные судопроизводства по спорам о компетенции - это, с одной стороны, наиболее уязвимая сфера юрисдикции конституционных судов, излишняя увлеченность соответствующими полномочиями может осложнить взаимоотношения Конституционного Суда с ветвями законодательной и исполнительной власти, привести к трансформации органа конституционного судопроизводства из судебного учреждения в политическую структуру. С другой - через эту сферу своей юрисдикции конституционные суды могут посредством судебной деятельности наиболее активно влиять на процессы становления демократических правовых режимов в своих государствах. Причина в том, что спор о компетенции - это во многом спор о том, как понимать конституционные модели "разделения властей" по "горизонтали" и "вертикали": если участниками спора являются органы и должностные лица, относящиеся к различным ветвям власти либо к различным уровням федеративной (территориальной) организации. Таким образом, дела по спорам о компетенции могут потребовать от органов конституционного правосудия выразить свою позицию по поводу глобальных вопросов, касающихся формы государственного правления, а в условиях федеративных государств - и формы государственного устройства, в том числе степени децентрализации муниципальных образований. Между тем в условиях переходного общества в странах СНГ вопрос об оптимальной модели формы правления, а в федеративных государствах - и формы государственного устройства, все еще остается объектом острых политических дискуссий. Поэтому такого рода юрисдикция конституционных судов должна иметь ограниченные объемы, тем не менее она актуальна и более эффективна, нежели, допустим, административный надзор выявления наличия финансово-бюджетного сопровождения делегированных от Федерации субъектам РФ полномочий по предметам их совместного ведения на основе предлагаемого рядом специалистов Реестра делегированных полномочий и наличия (отсутствия) их финансового обеспечения.

Продолжая далее анализ ресурса конституционного правосудия в сфере обеспечения законодательных полномочий и интересов субъектов РФ, отметим, что в отличие от закрепленных в ст. 72 Конституции РФ 1993 г. пределов и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые весьма часто и обстоятельно анализируются в Конституционном Суде РФ (хотя, конечно, это направление в деятельности Конституционного Суда РФ еще далеко не исчерпано, в том числе не только в текущих, но и в ряде основных своих аспектов), меньше внимания в практике Конституционного Суда РФ уделяется толкованию ст. 73 российской Конституции, посвященной сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Как справедливо отмечают специалисты, "следует признать, что Конституционный Суд практически не обращается к данной проблематике" <42>. Профессор С.Э. Несмеянова дает следующие объяснения и оценки соответствующей практике конституционного правосудия: "В Конституции РФ нет перечня исключительной компетенции субъектов Федерации, поскольку компетенция субъектов определяется в ней по остаточному принципу. Тем не менее Конституция говорит о "всей полноте государственной власти", присущей полномочиям, осуществляемым субъектами Российской Федерации, и о самостоятельности осуществления полномочий субъектами РФ по вопросам вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов" <43>. К этому добавим практическую актуальность развития Конституционным Судом РФ официального понимания конституционной концепции предметов исключительного ведения субъектов РФ, сформулированных в общей формуле ст. 73 Конституции РФ 1993 г.

<42> Несмеянова С.Э. Указ. раб. С. 236.
<43> Несмеянова С.Э. Указ. раб. С. 236.

В контексте стратегических оценок значения практики российского конституционного правосудия по делам, касающимся толкования и защиты конституционных норм о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, обратим внимание на значение соответствующей практики конституционного контроля Верховного Суда Соединенных Штатов Америки в период становления американского федерализма.

В связи с предложением о формировании практики Конституционного Суда РФ, связанной с рассмотрением споров о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу делегирования федеральных законодательных полномочий субъектам РФ без финансового сопровождения делегирования, обращает внимание, что основная часть дел, рассмотренных в Конституционном Суде РФ, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий по "вертикали" (в том числе в вышеприведенном обзоре), инициируется не субъектами Федерации, а иными заявителями - судами общей или арбитражной юрисдикции, физическими или юридическими лицами, группами депутатов, др. Эта особенность российской практики, а также острота проблемы рационализации законодательства и практики осуществления законодательных полномочий субъектов РФ и полномочий, позволяющих достичь законодательных интересов субъектов РФ, вновь подводят к выводу об актуальности расширения географии, повсеместного создания конституционных (уставных) судов в субъектах РФ. Они могут стать (при соответствующей определенной модификации) хорошим подспорьем регионам в формировании грамотной концепции государственного строительства и регионального законотворчества в субъектах РФ и в плане обращений в Конституционный Суд РФ в интересах регионов, выступая как своеобразная "политическая адвокатура" региона в вопросах конституционного федеративного строительства и т.д. Но эффективность конституционных (уставных) судов и соответствующая их функциональная реализация возможны при соблюдении двух условий. Во-первых, если такие суды будут находиться в отношениях инстанционности с Конституционным Судом РФ. Во-вторых, при условии, что объектом их защиты будет не только основной закон субъекта РФ, но и федеральная Конституция, а предметом проверок - не только законодательство субъекта РФ, но и федеральное законодательство (изданное по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ).