Мудрый Юрист

Об обретении судебной властью Российской Федерации финансовой независимости

Клеандров М.И., судья Конституционного Суда Российской Федерации, член-корреспондент РАН, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена вопросам гарантирования финансовой независимости судебной власти. Автор анализирует проблему сквозь призму нормативных актов Российской Федерации, актов органов судейского сообщества, решений Конституционного Суда Российской Федерации, международно-правовых норм.

Ключевые слова: судебная власть, независимость судей, финансирование судебной системы.

On the gaining of financial independence by the judicial power of the Russian Federation

M.I. Kleandrov

Kleandrov Mikhail Ivanovitch - judge at the Constitutional Court of the Russian Federation, Honoured Lawyer of the Russian Federation, Corresponding Member of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor.

The article deals with the issue of guaranteeing financial independence of judicial power. The author focuses on the matter in the light of normative acts of the Russian Federation, the acts of judicial communities, the Russian Constitutional Court's decisions and international legal norms.

Key words: judicial power, judicial independence, funding of judicial system.

Провозглашенная в ст. 10 Конституции РФ самостоятельность в принципе невозможна без гарантированного обеспечения ее финансовой независимости. Без необходимой материально-ресурсной базы, органичной для полнокровной деятельности по осуществлению правосудия, ни каждый конкретный судья, ни конкретный судебный орган, ни весь судейский корпус, ни вся целиком судебная система (причем любого государства) обойтись не могут. И, само собой разумеется, источником финансирования этой материально-ресурсной базы может быть только бюджет - как универсальный источник финансирования деятельности всех трех ветвей государственной власти.

Безусловно, от источников, размеров и порядка финансирования судов прямо и существенно зависят независимость судей и эффективность работы судов, осуществление правосудия в целом - во всем многообразии понимания этих институтов. Поэтому данная проблема издавна и повсеместно была и остается острой.

До принятия Конституции РФ 1993 г. финансирование судов осуществлялось из бюджетов соответствующих уровней через Министерство юстиции СССР (позднее - РСФСР и РФ) и его органы на местах, что обеспечению независимости судебной власти не способствовало. Концепцией судебной реформы в России 1991 г. ставилась задача создания надлежащего уровня материально-технического обеспечения судов, надлежащего бытового и социального обеспечения работников судебной системы. Принятие в 1993 г. Конституции РФ через ст. 124 призвано было решить названную задачу вообще, и в том числе путем исключения зависимости судебной власти от местных и региональных властей.

Но в девяностых годах прошлого века и законодательное регулирование бюджетного финансирования не вполне соответствовало названным конституционным требованиям и реальное финансирование судебной системы России в целом (при том что в немалом числе зарубежных государств бюджетное финансирование судебных систем осуществляется в разрезе каждого конкретного суда; у нас же это вряд ли осуществимо - по состоянию на конец 2012 г. в стране было 2530 судов да еще на своих судебных участках осуществляли правосудие 6898 мировых судей, обеспечение зарплаты и социальных выплат которых является в силу п. 1 ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" <1> расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ) было недостаточным. Причем базировалось это на федеральном законодательстве.

<1> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

Весной 1998 г. Верховный Суд РФ обратился в Конституционный Суд РФ с запросом, где оспаривалась конституционность ч. 1 ст. 102 Федерального закона от 26 марта 1998 г. "О федеральном бюджете на 1998 год", которая, по мнению заявителя, давала Правительству РФ основание самостоятельно сокращать объем финансирования расходов федерального бюджета на судебную систему в зависимости от состояния доходной части бюджета.

Но это обращение Верховного Суда РФ в Конституционный Суд РФ не было спонтанным, ему предшествовали - на протяжении нескольких лет - серьезные, подчас драматические события, вызванные устойчивым и длительным недофинансированием судебной власти.

Так, в начале лета 1995 г. председатели районных судов г. Санкт-Петербурга вынуждены были принять решение о прекращении приема исковых заявлений от граждан. Получив об этом информацию, Президиум федерального Совета судей Постановлением от 26 июня 1995 г., так и именуемым - "Об отмене решения председателей районных судов г. Санкт-Петербурга о прекращении приема исковых заявлений граждан", посчитал недопустимым в какой бы то ни было форме ограничение конституционного права граждан на судебную защиту и предложил судьям районных судов г. Санкт-Петербурга немедленно прекратить акцию по отказу гражданам в приеме исковых заявлений. Но в то же время отметил, что в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию 1995 год должен стать годом возвышения судебной власти, однако фактически положение судов в Российской Федерации таково, что следует констатировать не возвышение судебной власти, а ее углубляющийся кризис, за которым могут наступить необратимые последствия. Далее в этом Постановлении указывалось, что выделение средств на содержание судов происходит все более нерегулярно и в таком размере, что встает вопрос о невозможности дальнейшего осуществления правосудия, и если представительная и исполнительная власти не изменят условия работы судей и деятельности судов, правосудие в Российской Федерации перестанет осуществляться, но это произойдет не только не при участии судей, а, напротив, помимо их воли.

Чуть позже, 28 сентября 1995 г., в Постановлении Президиума Совета судей РФ "О результатах исполнения бюджета за 9 месяцев 1995 года в части финансирования судебной системы и предполагаемом финансировании судебной власти по проекту бюджета РФ на 1996 год" было, в частности, жестко сказано: особенно цинично проявлено пренебрежение к нуждам судейской власти в процессе формирования проекта федерального бюджета на 1996 г. При рассмотрении в Министерстве финансов РФ заявки Минюста России, согласованной с судейским корпусом страны, о финансировании текущей деятельности судебной системы в следующем году она была урезана и удовлетворена лишь на 30%. А что касается дополнительных средств, необходимых для реализации законодательных актов, направленных на совершенствование правосудия и принятых в 1994 - 1995 гг., то было выделено менее одной десятой заявки. При таком произволе чиновников, отмечалось в этом Постановлении, невозможно обеспечить не только приоритетное, а жизненно необходимое финансирование судебной власти. Подобное отношение к нуждам судов подрывает в судейском сообществе веру в искренность деклараций о заинтересованности государства в сильной судебной власти. Совету судей РФ, подчеркивалось в Постановлении, пока удается удерживать членов судейского сообщества от неконституционного выражения ими своего законного возмущения, но терпение судейского корпуса небеспредельно. И отмечалось: многие судьи расценивают ситуацию с финансированием судов как попытку исполнительной власти набросить финансовую удавку на возрождающуюся в России независимую судебную власть при пассивно-созерцательном отношении к этому власти законодательной - Федерального Собрания РФ.

Но ситуация с финансированием судебной системы к лучшему не менялась, и через год Президиум Совета судей РФ в Постановлении от 20 июня 1996 г. "О критическом положении с обеспечением деятельности федеральных судов общей юрисдикции" прямо указал: Президиум Совета судей констатирует, что начался процесс прекращения осуществления правосудия в стране. Из сообщений с мест видно, что деятельность судов парализована, ряд судов фактически прекратили назначение судебных дел и их рассмотрение, что влечет нарушение конституционных прав граждан на судебную защиту, переполнение следственных изоляторов, а в условиях разгула преступности ставит под угрозу внутреннюю безопасность страны. Сложившаяся ситуация обусловлена тем, что суды не имеют средств для работы.

Вопрос Президиумом Совета судей РФ был вынесен на рассмотрение пленарного заседания Совета судей РФ, который в Постановлении от 16 октября 1992 г. "О кризисе судебной власти в России" констатировал: в результате крайне неудовлетворительного финансирования в Российской Федерации прекратилась нормальная работа судов, что привело к повсеместному и массовому нарушению конституционного права граждан на судебную защиту. Многие суды вынуждены останавливать свою деятельность из-за отсутствия средств на оплату судебных расходов и иных расходов, необходимых для обеспечения судебной деятельности. В связи с невыплатой заработной платы и иных видов довольствия технические работники судов почти всех регионов России объявили предзабастовочное состояние. Некоторые председатели судов изыскивают возможность финансовой поддержки судов за счет средств местного бюджета, предприятий, организаций, коммерческих структур и банков, что противоречит требованиям Конституции РФ о финансировании федеральных судов только из федерального бюджета и приводит к потере независимости судов и судей. Совет судей России считает, что в результате финансовой политики Правительства РФ судебная система находится в глубоком кризисе и в случае непринятия в ближайшее время решительных мер по финансированию судов и погашению долгов федерального бюджета она вынужденно прекратит свою работу.

В тот же день Совет судей РФ принял Обращение к гражданам России, в котором указывалось: сегодня судебная власть Российской Федерации не обеспечивает конституционное право граждан на судебную защиту в связи с невыполнением Президентом РФ и Правительством РФ требований ст. 124 Конституции РФ о финансировании судов, обеспечивающем возможность осуществления полного и независимого правосудия. Выделение средств на содержание судов происходит все более нерегулярно и в таком объеме, что суды лишены возможности осуществлять правосудие. Суды не имеют средств на судебные повестки, конверты, необходимые для извещения и вызова в судебное заседание участников процесса, нет средств на оплату труда присяжных и народных заседателей, на оплату расходов по явке в суд свидетелей и потерпевших, почтовых и командировочных расходов. Судам не выделяются средства на оплату коммунальных услуг, услуг связи, по аренде и охране судов. Это обращение завершалось так: "Уважаемые сограждане! Нетерпимое и позорное положение, сложившееся с финансированием федеральной судебной системы, вынуждает нас констатировать невозможность судебной защиты Ваших прав и интересов!"

Наконец, судейское сообщество России вынуждено было вопрос о недофинансировании судебной системы поставить в повестку дня IV (чрезвычайного - поэтому-то он и был не очередной, а внеочередной - чрезвычайный) Всероссийского съезда судей (3 - 5 декабря 1996 г.). В итоговом Постановлении съезда от 4 декабря 1996 г. "О состоянии судебной системы РФ и перспективах ее развития" отмечалось следующее.

Заявки судов о финансировании их деятельности ежегодно урезаются. И даже те суммы, которые определены в Федеральном законе "О бюджете Российской Федерации", приходится в буквальном смысле выбивать у исполнительной власти. Выделение средств на содержание судов происходит все более нерегулярно и в таком размере, что суды лишены возможности осуществлять правосудие. О сложившейся ситуации органы судейского сообщества Российской Федерации неоднократно информировали Президента, Правительство и парламент страны. Однако реальных действенных мер не предпринято.

А в специально посвященном этому вопросу Постановлении съезда от 5 декабря 1996 г. "О финансировании судебной системы" констатировалось: реальное выделение средств из бюджета в текущем году производилось Министерством финансов РФ не в полном объеме даже по защищенным статьям бюджета и крайне неритмично. В такой ситуации суды во многих регионах страны вынужденно останавливали свою деятельность, что привело к повсеместному и массовому нарушению конституционного права граждан на судебную защиту. В связи с невыплатой заработной платы, которая и без того является крайне низкой, а также других видов довольствия работники аппарата судов во всех регионах либо увольняются, либо бастуют. Ответственность за сложившееся положение с осуществлением правосудия в стране лежит на Правительстве РФ. В случае непринятия предложенных мер прекратится деятельность судов по отправлению правосудия в Российской Федерации, что повлечет за собой непредсказуемые последствия для всего нашего общества.

И вот на фоне таких алармистских настроений в судейском сообществе страны Конституционный Суд РФ принял к рассмотрению названный выше запрос Верховного Суда РФ, рассмотрел его в публичном слушании и вынес по нему Постановление от 17 июля 1998 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год".

Весьма любопытно то обстоятельство, что этому обращению в Конституционный Суд РФ Верховного Суда РФ предшествовал запрос в Конституционный Суд РФ Государственной Думы ФС РФ. По ее мнению, закрепленный положениями Федерального закона от 31 декабря 1995 г. "О федеральном бюджете на 1996 год" предельный объем финансирования федеральной судебной системы, невключение расходов на содержание федеральной судебной системы в перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 г., подлежащих финансированию в полном объеме, в сочетании с положением о возможности сокращения по решению Правительства РФ ассигнований по незащищенным статьям расходов в случае снижения поступлений в федеральный бюджет не обеспечивают полное и независимое осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом. В связи с этим Государственная Дума просила признать оспариваемые нормы этого Закона не соответствующими ст. 124 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ Определением от 4 февраля 1997 г. N 12-О отказал в принятии этого запроса к рассмотрению, указав, что в запросе Государственной Думы обоснованно утверждается, что невключение расходов на содержание федеральной судебной системы в перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 г., подлежащих финансированию в полном объеме (ст. 67 ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год"), не обеспечивает полное и независимое осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом. Однако решение данного вопроса входит в компетенцию самой Государственной Думы, которая приняла указанный Федеральный закон. Конституционный Суд РФ не вправе подменять законодателя.

Таким образом ситуация с финансированием (точнее, с недофинансированием) судебной системы еще более обострилась, прежде всего в осознании самим судейским сообществом страны.

В принципе закрепленные в ст. 125 Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ собственные полномочия Конституционного Суда не позволяют ему рассмотреть всю гамму проблем, связанных с финансированием (недофинансированием) судебной власти. Он решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов; при этом он принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Поэтому в данном Постановлении - от 17 июля 1998 г. N 23-П - Конституционный Суд РФ указал: предусмотрев в оспариваемом законоположении, что в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство РФ финансирует расходы федерального бюджета на 1998 г. строго пропорционально годовому назначению с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета, Федеральное Собрание тем самым предоставило Правительству РФ право сокращать финансирование расходов на содержание федеральной судебной системы как относящихся к незащищенной статье расходов наравне с любыми другими статьями. Предложения Верховного Суда РФ, ВАС РФ и Совета судей РФ о сохранении расходов на финансирование судебной власти на 1998 г. как защищенной статьи не были одобрены Государственной Думой. Как следует из материалов дела, Правительство РФ и Министерство финансов РФ, применяя оспоренную норму, в апреле 1998 г. сократили предусмотренные ст. 26 названного Закона расходы федерального бюджета на содержание федеральной судебной системы на 26,2%. При этом такое сокращение проводилось на условиях, предусмотренных оспариваемой нормой. Сокращая расходы федерального бюджета на финансирование судебной системы, Правительство РФ и Министерство финансов РФ не обеспечивают полное и независимое осуществление правосудия, нормальное функционирование судебной власти, что снижает доверие граждан к государственной власти, в конечном счете ставит под угрозу гарантированное Конституцией РФ право человека и гражданина на судебную защиту, поскольку реализация конституционных положений о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с созданием государством надлежащих условий для деятельности судов.

Далее Конституционный Суд РФ отметил, что оспоренное законоположение, допускающее сокращение финансирования судебной системы, нарушает положение ст. 124 Конституции РФ о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Оспариваемая норма расходится с ч. 5 ст. 33 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <2> (далее - ФКЗ о судебной системе), согласно которой размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ, что должно исключить необоснованное сокращение финансирования судов, и тем самым нарушает ст. 76 (ч. 3) Конституции РФ, предписывающую, что федеральные законы не могут противоречить ФКЗ.

<2> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

В итоге этим Постановлением Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 76 (ч. 3) и 124, оспоренное законоположение постольку, поскольку оно позволяет Правительству РФ самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования. И указал: Правительству РФ надлежит обеспечить финансирование судов из федерального бюджета на 1998 г. в соответствии с требованиями ст. 124 Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о судебной системе и с учетом настоящего Постановления; Федеральному Собранию - в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции РФ и ФКЗ о судебной системе.

Кстати, указанные нормативы финансирования судов не утверждены до сих пор - VIII Всероссийский съезд судей в Постановлении от 19 декабря 2012 г. "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития" вынужден был обратиться (подпунктом "д" пункта 3 резолютивной части) к Президенту РФ с просьбой поручить Правительству РФ разработать и внести в Госдуму проект Федерального закона "О нормативах финансирования судов Российской Федерации". А что касается исполнения названного Постановления Конституционного Суда РФ, то события здесь развивались следующим образом.

Через месяц с небольшим после принятия этого Постановления (а решения Конституционного Суда РФ вступают в силу немедленно после провозглашения, являются окончательными, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами), 24 июля 1998 г., Министерство финансов РФ обратилось в Совет судей РФ с письмом о необходимости сокращения финансирования судебной системы, на что Совет судей РФ Постановлением от 20 августа 1998 г. "О финансировании судов общей юрисдикции и арбитражных судов" ответил категорическим отказом, в том числе сославшись на приведенное выше Постановление Конституционного Суда РФ.

Но подвижек в изменении регулирования финансирования судов не последовало, и 2 сентября 1998 г. Президиум Совета судей РФ принял Постановление, в котором указал, что в действиях Министра финансов РФ усматриваются признаки преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий) и ст. 315 УК РФ (неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта), и, руководствуясь ст. 17 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <3> (далее - Закон о статусе судей), ст. 29, 33 ФКЗ о судебной системе, обратился с просьбой к Генеральному прокурору РФ возбудить уголовное дело в отношении Министра финансов РФ и других должностных лиц, виновных в незаконном сокращении бюджета судебной системы на 1998 г. и неисполнении Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П, по признакам преступления, предусмотренным ч. 2 ст. 286, ст. 315 УК РФ.

<3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

А 30 октября 1998 г. уже Совет судей РФ принял Постановление "О состоянии финансового обеспечения судебной деятельности", в котором указал, что Министр финансов РФ и его заместитель вводят в заблуждение Президента РФ, Председателя Правительства РФ и общественность страны относительно действительного положения дел с финансированием судебной системы. Продолжая курс на сокращение объемов финансирования судебной деятельности, Министерство финансов РФ уже в бюджете на 1999 г. предусматривает ассигнования на содержание федеральной судебной системы в размерах, не позволяющих вообще осуществлять правосудие в следующем году. Поэтому Совет судей РФ считает своевременными и правильными действия Президиума Совета судей, который дал принципиальную оценку действиям Министра финансов РФ, поставив вопрос о его уголовной ответственности.

Этим Постановлением Совет судей РФ довел до сведения Президента РФ и Председателя Правительства РФ свою позицию о том, что в случае непринятия экстренных мер по восстановлению финансирования федеральной судебной системы в объемах бюджета 1998 г. судебная деятельность в России будет вынужденно прекращена в ближайшее время, потребовал от Генерального прокурора РФ принятия решения по Постановлению Президиума Совета судей РФ от 2 сентября 1998 г. в соответствии с уголовно-процессуальным законом и поручил Президиуму Совета судей РФ в случае неполучения ответа от Генерального прокурора РФ в течение 10 дней поставить перед Президентом РФ и Советом Федерации вопрос об ответственности Генерального прокурора РФ.

Ситуация после этого несколько выправилась, но в целом относительная стабилизация в финансировании судебной власти наступила лишь после принятия Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" <4>, принятого - по факту - во исполнение названного Постановления Конституционного Суда РФ. Небезынтересно, что в пояснительной записке к этому законопроекту (а подготовил его ВАС РФ, и внесен он был в Госдуму РФ на основании Постановления Пленума ВАС РФ от 11 февраля 1998 г. N 4) приводились в числе иных и такие аргументы: длительное время сохраняется ситуация, при которой на финансирование судов выделяются недостаточные средства, причем по реальной покупательной способности эти средства из года в год сокращаются; при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год практически принимаются во внимание лишь расходы на выплату заработной платы и не учитываются потребности в материальном обеспечении самой судебной деятельности, защиты судей, технической оснащенности судов, исполнения судебных решений; положение, при котором руководители высших судебных органов вынуждены доказывать Правительству важность и необходимость надлежащего финансирования судов, просить о выделении уже предусмотренных в федеральном бюджете средств, не может быть терпимым; это подрывает авторитет судебной власти и умаляет саму государственную власть...

<4> СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877.

Небезынтересно также то, что именно в это время наша страна ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека, а ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1998 г. "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" предписывала предусмотреть в федеральном бюджете начиная с 1998 г. необходимое увеличение расходов на содержание федеральной судебной системы в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции и Протоколах к ней.

В принятом Законе был закреплен механизм, гарантирующий финансовую независимость судебной власти. Установлено, что финансирование судов Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета судей РФ, а более чем на 5 процентов - только с согласия Всероссийского съезда судей. При этом финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде РФ осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. И если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год, и указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца. А в случае неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, ВАС РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Правительство же не может использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов РФ в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета.

Нужно отметить, что с тех пор ни Министерство финансов РФ, ни Правительство РФ не обращались, во всяком случае официально, ни к Всероссийскому съезду судей, ни к Совету судей РФ с просьбой о даче согласия на сокращение бюджетного финансирования судебной системы на очередной финансовый год. Серьезных сбоев в финансировании судов также не наблюдалось. Правда, попытки сократить бюджетное финансирование судебной системы предпринимались и без такого обращения - проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предусматривал корректировку Федерального закона от 10 февраля 1999 г. "О финансировании судов Российской Федерации" таким образом (предусматривал приостановление действия отдельных положений Федерального закона от 10 февраля 1999 г.), который давал возможность исполнительной власти сократить финансирование судов как в 2005 финансовом году, так и позже <5>. Но этот законопроект во втором чтении в Госдуме был в данной части подправлен.

<5> Подробнее см.: Самостоятельность и независимость судебной власти Российской Федерации / Под ред. В.В. Ершова. М.: Юристъ, 2006. С. 385 - 386 (автор раздела - Г.Т. Ермошин).

Вопрос об одном из аспектов обеспечения финансовой независимости судебной власти перед Конституционным Судом РФ был поставлен после принятия известного Федерального закона N 122 от 22 августа 2004 г. (известного как Закон о монетизации льгот). Внося п. 2 ст. 14 этого Закона изменения в ст. 19 Закона о статусе судей, регламентирующую материальное обеспечение судей, федеральный законодатель определил, что нуждающиеся в улучшении жилищных условий судьи обеспечиваются жилыми помещениями, которые приобретаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством РФ. Этот порядок Правительство РФ установило Постановлением от 6 декабря 2005 г. N 737 "О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей прокуратуры, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями в 2005 году", и согласно его п. 1 ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на 2005 г. Верховному Суду РФ, ВАС РФ, Генеральной прокуратуре РФ и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ на улучшение жилищных условий судей, прокуроров и следователей прокуратуры, используются этими органами на приобретение (строительство) на конкурсной основе отдельных жилых помещений для указанной категории лиц с отнесением к специализированному жилищному фонду РФ. Постановлениями от 17 июля 2006 г. N 440 и от 23 февраля 2007 г. N 126 Правительство РФ пролонгировало действие данной нормы на 2006 и 2007 гг. Таким образом, федеральный законодатель отменил ранее установленный им механизм предоставления местными администрациями судьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений в течение шестимесячного срока во внеочередном порядке за счет бюджетных средств, включая передачу им этих помещений в собственность бесплатно, и делегировал полномочие по обеспечению реализации соответствующей гарантии независимости судей Правительству РФ, никак не определив границы этого полномочия. Правительство РФ, в свою очередь, урегулировало указанными подзаконными актами порядок использования средств федерального бюджета, выделяемых на улучшение жилищных условий судей, и некоторые элементы правового режима, распространяющегося на передаваемые им жилые помещения.

Именно п. 2 ст. 14 этого Закона N 122 обжаловал в Конституционный Суд РФ Высший Арбитражный Суд РФ. И Конституционный Суд РФ Постановлением от 31 января 2008 г. N 2-П отметил, что федеральный законодатель, наделив Правительство РФ полномочием по установлению порядка обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий судей жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, должен был, во всяком случае, определить критерии, на основе которых Правительство РФ во исполнение данного ему поручения вправе принимать нормативно-обязывающие решения и при наличии которых делегирование Правительству РФ полномочия по конкретизации предписаний федерального законодателя не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ. Далее в этом Постановлении сказано: конституционные гарантии независимости судей и вытекающее из них законодательно закрепленное требование о предоставлении судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу, предопределяют обязанность именно федерального законодателя установить надлежащий правовой механизм реализации данного требования. По смыслу положений Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", а также взятых в нормативном единстве Федерального закона от 10 февраля 1999 г. "О финансировании судов Российской Федерации" и Закона от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" принципы, базовые стандарты и основные условия обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, подлежат установлению непосредственно в федеральном законе. В частности, он должен был бы определить четкие и недвусмысленные критерии, на основании которых судья может быть признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, сроки предоставления и правовой режим жилых помещений, а также порядок введения в действие соответствующих законодательных норм по кругу лиц, не допуская снижения общего уровня ранее установленного материального обеспечения. Эти вопросы - поскольку они подлежат урегулированию самим федеральным законодателем - не могут быть предметом делегирования Правительству РФ и разрешаться по его усмотрению.

И этим Постановлением Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ (ее ст. 118, 120 (ч. 1) и 124) оспоренную норму в той мере, в какой она в силу своей неопределенности создает возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым - снижения уровня гарантий материального обеспечения судей. А в п. 2 его резолютивной части указывалось: федеральный законодатель - исходя из требований Конституции РФ и с учетом настоящего Постановления - обязан надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Чего до сих пор не сделано, хотя Правительством РФ при активном участии высших судов страны и Совета судей РФ законопроект N 411356-4 "О внесении изменений в статью 19 Закона Российской Федерации" в части порядка обеспечения судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями был разработан и Государственной Думой был принят в первом чтении еще в 2008 г.

Вообще же следует признать, что и в настоящее время общая ситуация с законодательным обеспечением финансовой - гарантированной - независимости судебной власти далека от совершенства, хотя, безусловно, не столь катастрофична, как во второй половине девяностых годов прошлого века.

Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" был принят давно, в критической для судебной системы обстановке (чем обусловлена - частично - его предельная лаконичность) и ни разу не дополнялся (что для законодательных актов о судебной власти - эксклюзив).

Общепринятый международно-правовой принцип независимости суда, в части финансовой независимости, конкретизируется в Венской декларации и Программе действий, принятой на II Всемирной конференции по правам человека 25 июня 1993 г., в положении о необходимости надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия; обязанность государства в данном случае - обеспечить такое положение, при котором судьям предоставляются средства, необходимые для полного осуществления их обязанностей, и в частности для разбирательства дел в разумные сроки, - установлена пунктом 1.6 Европейской хартии о статусе судей, а в Процедурах эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов, принятых Резолюцией Экономического и Социального совета ООН от 24 мая 1989 г. N 1989/60, установлена обязанность государства уделять особое внимание необходимости выделения соответствующих ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сообразно числу рассматриваемых дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием и обеспечение для судей соответствующей личной безопасности, вознаграждения и выплат.

Отдельные вопросы финансирования судебной системы России, помимо Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ, содержатся в Федеральных конституционных законах ("О Конституционном Суде Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О Дисциплинарном судебном присутствии"), в Федеральных законах ("О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", "О статусе судей в Российской Федерации", "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", "О мировых судьях в Российской Федерации", "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации", "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"), в Бюджетном кодексе РФ и др., в ряде указов и распоряжений Президента РФ, а также актов Правительства РФ и в иных подзаконных актах. Отдельные вопросы финансирования судов субъектов РФ (мировых судей и конституционных (уставных) судов) регулируются законодательством субъектов РФ. Есть и ведомственные акты, в частности Министерства финансов РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и пр.

Обилие актов, регулирующих этот сектор бюджетного финансирования, само по себе обусловливает их несбалансированность и отсутствие системности.

В целом же в настоящее время финансирование судебной власти в России далеко не только от идеала, но и от оптимума, что очевидно из анализа Концепции Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. N 1735-р, в которой прямо (в разделе IV) сказано: "Несмотря на ряд позитивных перемен, произошедших в сфере правосудия в результате реализации Программы до 2012 года, и значительное увеличение бюджетных расходов на органы правосудия, имеются проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации этой сферы удовлетворяет общество".

Средств из федерального бюджета на судебную систему в целом выделяется с каждым годом все больше: в 2007 г. - 78,9 млрд. руб., в 2008 г. - 92,6 млрд. руб., в 2009 г. - 107,3 млрд. руб., в 2010 г. - 117,8 млрд. руб. (правда, свою долю "съедает" инфляция).

Можно сравнить данное положение с ситуацией с финансированием судов в США. На официальном сайте "Право.Ру" 2 апреля 2013 г. помещена информация под названием "Из-за сокращения бюджета суды в США не будут работать по пятницам" со ссылкой на The Legal Times, где указано: "Последствия резкого сокращения федерального бюджета в США становятся ощутимыми в судах по всей стране, в результате чего повсеместно, от Калифорнии до Нью-Йорка, появляются сообщения о закрытии судов и отпусках для сотрудников. Спустя месяц после многомиллионного секвестра судебного бюджета масштаб последствий остается неизвестным... Вслед за Колорадо многие другие суды стали ориентироваться на "пятничные закрытия" в связи с грядущими принудительными отпусками".

При этом очевидно, что судебная система нашей страны в целом финансируется недостаточно - у нас на нее приходится около 0,7% ВВП, тогда как редко в какой стране эта доля меньше 2% ВВП. А объем средств на социальные гарантии действующих судей составляет около 30% от потребностей <6>. Это очевидно, и основная проблема не в этом (в юридической литературе предлагается ввести обязательную норму бюджетных расходов на судебную реформу не менее 2% общих расходов бюджета и зафиксировать ее в Бюджетном кодексе РФ <7>, но, видимо, авторы все-таки имели в виду здесь финансирование в названном объеме судебной власти, а не финансирование ее реформирования). И не в том, что неэффективны порядок выделения средств и их распределение. И даже не в том, что существовавшее до принятия Конституции РФ 1993 г. финансирование судов из местных бюджетов, как прямое, так и завуалированное, кое-где сохраняется до настоящего времени, когда исполнительная власть субъектов РФ предоставляет жилье судьям или производит федеральным судам и федеральным судьям иные выплаты <8>, что, как правило, в самом судейском сообществе вызывает резкое осуждение. Например, 29 июня 2004 г. Президиум Совета судей РФ принял Постановление "О компенсационных выплатах, связанных с неблагоприятными условиями проживания в городе Норильске, судьям и работникам аппарата Норильского городского суда Красноярского края", которым поведение судей этого суда, выразившееся в незаконном получении компенсационных выплат из местного бюджета, было признано умаляющим авторитет судебной власти и не отвечающим требованиям, предъявляемым к судье.

<6> См.: Ершов В.В., Петухов Н.А. Правовые, социальные, организационные и кадровые гарантии деятельности судей // Российское правосудие. 2013. N 3(83). С. 10.
<7> Баренбойм П., Резник Г., Мозолин В. Правовая реформа XXI века и адвокатура. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. С. 31.
<8> См., например: Яновский К.Э. Порядок финансирования судебной системы как гарантия независимости суда // Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика: Сб. статей / Сост. П.Д. Баренбойм. М.: Издание г-на М.Ю. Тихомирова, 2004. С. 173.

Когда (и если) будут законодательно утверждены нормативы финансирования судов, многие проблемы снимутся. Но далеко не все. И в этом плане должна существенно возрасти роль органов судейского сообщества России.

В настоящее время Советом судей РФ подготовлены и направлены в Верховный Суд РФ проекты законов, в соответствии с которыми Совет судей дает письменные заключения на законопроекты о федеральном бюджете (в части финансирования судебной системы), об органах судейского сообщества, о статусе судей, о судебной системе и судопроизводстве в Российской Федерации. Это предложение согласуется с Европейской хартией о статусе судей (Лиссабон, 1998 г.), в соответствии с п. 1.8 которой судьи через своих представителей и через свои профессиональные организации участвуют в принятии решений, связанных с управлением судами и с определением их средств, а также с их распределением на общенациональном и местном уровне. В том же порядке с судьями проводятся консультации по планам изменения их закона и при определении условий их вознаграждения и социального обеспечения.

Есть в настоящее время проблемы финансово-организационного характера, связанные с отсутствием надлежащих условий для организации медицинского обслуживания и реализацией права на санаторно-курортное лечение как действующих судей, так и судей-отставников (а также членов их семей), да и сотрудников судов; с крайне низкими окладами работников гражданских служащих - аппаратов судов и персонала по обслуживанию зданий судов, транспортного хозяйства; с отсутствием единого порядка финансово-ресурсного обеспечения деятельности мировой юстиции; с финансированием расходов по охране зданий судов, обеспечению личной безопасности судей при нахождении их вне зданий судов; с финансированием военных судов, расположенных вне территории РФ; даже в части оптимизации нагрузки на судей <9>, и многие иные. Не может оставаться прежним механизм финансирования судов, не учитывающий и проблему обеспечения функционирования судов в условиях чрезвычайных ситуаций, вызванных умышленными действиями людей, причинами природного и техногенного характера.

<9> В Постановлении Президиума Совета судей РФ от 27 января 2011 г. N 251 "О выполнении поручения Президента Российской Федерации от 5 декабря 2010 г. N Пр-3520 по подготовке предложений о путях оптимизации нагрузки на судей" подчеркнуто, что законодательное регулирование норм судейской нагрузки позволит определить нормативную численность судей и работников аппаратов судов, осуществлять финансирование судебной системы в соответствии с научно обоснованными данными.

Общая нерешенность этих проблем, как и далекое от сбалансированности нынешнее состояние законодательного и иного нормативного правового регулирования комплекса вопросов, связанных с финансированием судебной власти, настоятельно требует радикального совершенствования всего организационно-правового механизма финансово-ресурсного обеспечения судебной системы страны. Безусловное соблюдение требований ст. 124 Конституции РФ требует гарантированного обеспечения финансирования всей судебной системы страны в объемах, достаточных для полного и независимого осуществления правосудия, включая финансирование материальных и социальных гарантий независимости судей, уже установленных действующим федеральным законодательством.

И при разработке этого механизма неплохим ориентиром могло быть законодательное регулирование - как прежнее, так и действующее.

К действующему, например, следует отнести ч. 4 ст. 44 ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", в соответствии с которой "материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации, а также медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание судей и работников аппаратов арбитражных судов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда за счет средств федерального бюджета".

К прежнему действовавшему до изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, можно отнести столь же определенную редакцию п. 3 ст. 19 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации", где говорилось: "Местная администрация обязана не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставить ему во внеочередном порядке по месту нахождения суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты. Указанное жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели..." И далее: "...с согласия судьи вместо предоставления жилого помещения ему выдается из средств федерального бюджета беспроцентная ссуда на приобретение или строительство жилья, которая погашается при условии 10 лет его работы в должности судьи".

В связи с принятием названного Федерального закона N 122 и соответствующим изменением редакции п. 3 ст. 19 Закона РФ о статусе судей эти положения оказались размыто-неопределенными, повлекшими за собой серьезный сбой в работе механизма по обеспечению судей жильем. Сегодня уже эти прекрасные в своей изначальной задумке правовые нормы совершенно не работают - ни в части предоставления судье кредита на жилье из федерального бюджета, ни в части приобретения ему местной администрацией жилья с последующей компенсацией (в течение шести месяцев) этих расходов из федерального бюджета, ни в части обеспечения местными органами исполнительной власти арбитражных судов служебными помещениями (и другими материальными и техническими ценностями) за счет средств федерального бюджета. Замены им, как сказано выше, пока нет - даже в ухудшенном варианте.

Но эти нормы и тогда действовали плохо, и сейчас они вряд ли будут эффективно работать. Дело в несостыковке механизмов возложения на местные власти обязанностей финансирования названных расходов на судебные нужды и реальной невозможности компенсировать эти - уже израсходованные - суммы именно из федерального бюджета. В конечном итоге все упирается в несовершенную технологию бюджетного процесса: сегодня при формировании бюджета на каждый год Министерство финансов РФ устанавливает для судебной системы контрольную цифру годовых расходов, не включая (за редкими и несистематическими исключениями) в эти показатели уже произведенные (а это происходит редко) местными властями расходы на судебные нужды, т.е. игнорируя цитируемое выше требование закона "...с последующей компенсацией этих расходов из федерального бюджета".

Но при этом важно, что тот, старый, действовавший до ФЗ N 122, механизм обеспечения судей жильем Конституционный Суд РФ признал не нарушающим Конституцию РФ. В Определениях Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О и от 18 декабря 2003 г. N 470-О об отказах в принятии к рассмотрению жалоб администрации г. Волгограда и соответственно гражданина Ф. на нарушение конституционных прав и свобод положением п. 3 ст. 19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" сказано, что финансирование судов, в том числе материальное и социальное обеспечение судей, как следует из ст. 124 Конституции РФ, производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые администрацией г. Волгограда положения - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципальных образований; при этом не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.

Но при разработке общего механизма финансирования расходов на судебные нужды на местах с использованием ресурсов местных властей необходимо учесть следующее.

С одной стороны, как это уже имело место, некоторые местные, особенно в недотационных регионах, власти без особых для себя сложностей "с удовольствием финансируют расположенные на их территории федеральные суды, приобретают судьям квартиры и т.д., после чего становятся практически беспроигрышными в местных судах" <10>. Понятно, что при таком раскладе принцип независимости судебной власти не только не гарантируется, он, наоборот, гарантированно нарушается.

<10> Новая газета. 2004. 25 - 28 марта.

С другой стороны, понимая невозможность (в самом лучшем случае - огромную затруднительность) получения компенсации этих расходов из федерального бюджета, местные власти зачастую не будут спешить, как это тоже раньше имело место с исполнением возложенных на них федеральным законодательством обязанностей по финансированию названных расходов федеральных судов, расположенных на их территории. В результате в прошлом суды судились с этими местными властями, те в свою очередь требовали возмещения произведенных затрат от федерального бюджетополучателя <11>. Но этот федеральный бюджетополучатель (судебный ли это департамент - для судов общей юрисдикции, ВАС РФ - для арбитражных судов) либо Федеральное казначейство или даже само Министерство финансов РФ могут компенсировать расходы только в пределах выделенных федеральным бюджетом средств судебной системе страны на этот год с учетом бюджетной классификации расходов. И при этом действует установленный Бюджетным кодексом РФ принцип иммунитета бюджетных статей <12>. Другими словами: если в федеральном бюджете в статьях о финансировании судебной системы предусмотрены конкретные суммы в возмещение произведенных местными властями расходов на судебные нужды, указанные выше (а это если и бывает, то крайне редко), то местные власти получают возмещение из федерального бюджета, но лишь в запланированных заранее объемах, а не по объему истраченного на местах. В противном случае даже судебное решение, обязывающее - и правомерно - основного бюджетополучателя возместить понесенные местной властью расходы на судебные нужды, оказывается блокированным названным иммунитетом целевого постатейного бюджетного финансирования. И здесь предъявление исковых требований к органам исполнения судебных решений, не обеспечивших исполнение судебного решения о взыскании в порядке компенсации средств с основного бюджетополучателя, оказывается бесполезным в силу наличия этого самого бюджетного иммунитета.

<11> Известия. 2004. 6 февраля.
<12> Отчетливо эта, по сути, тупиковая ситуация выявлена в Определении Верховного Суда РФ от 31 октября 2007 г. по делу N 31-107-7, причем возникла она уже при реализации п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Классическим примером такой ситуации может служить дело Тетериных против Российской Федерации (жалоба N 11931/03), рассмотренное Европейским судом по правам человека (в первой секции), по которому Суд принял Постановление от 30 июня 2005 г. <13>. Иск одного из заявителей, судьи (в момент обращения в Европейский суд - судьи на пенсии), к администрации г. Емвы о предоставлении ему государственного жилья, полагающегося ему как судье, 26 сентября 1994 г. одним из райсудов Республики Коми был удовлетворен, суд обязал администрацию города: "...предоставить либо приобрести... на состав семьи из пяти человек отдельную благоустроенную квартиру либо дом с учетом права истца... по месту нахождения... нарсуда г. Емвы". В октябре 1994 г. было возбуждено исполнительное производство, которое на протяжении следующих 10 лет неоднократно прекращалось и возобновлялось, но так и не было исполнено. Своим Постановлением Европейский суд обязал государство-ответчика (т.е. Россию) "...приемлемым для него способом обеспечить исполнение судебного решения, вынесенного в пользу заявителя...".

<13> Европейский суд по правам человека и Российская Федерация. Постановления и решения. 2005. Т. I. [пер. с англ., франц.] / Администрация Президента Российской Федерации. М.: Новая юстиция, 2006. С. 473 - 482.

Решение поставленной - в самом широком исполнении - проблемы не может быть осуществлено в виде улучшения действующего механизма, ведь его попросту не существует. Но он нужен, и он должен содержать - в качестве своей важной составной части - возможность местным властям предоставлять судам (и судьям), расположенным на территории их юрисдикции, необходимые услуги - жилищные, медицинские, в сфере строительства (капитального, ремонтно-восстановительного и др.) и пр., в том числе - при необходимости - в экстренном порядке, с гарантированным и незамедлительным возмещением понесенных расходов из федерального бюджета. Такое решение усматривается посредством соответствующего дополнения названного Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" либо принятия федерального закона целевой направленности, концепцию которого еще предстоит разработать.