Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной концепции местного самоуправления современной России

Щепачев Виктор Александрович, председатель Объединения муниципальных юристов России, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук.

Данная статья открывает цикл статей, посвященных теме становления и развития конституционной концепции местного самоуправления в современной истории России. В ней отмечается, что развитие конституционной концепции местного самоуправления в России неразрывно связано с разработкой теоретических концепций местного самоуправления, а также с формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность, на различных исторических этапах возникновения и эволюции местного самоуправления как децентрализованной формы управления.

Автором делается вывод, что концепция местного самоуправления как на этапе ее формирования, так и на различных стадиях реформирования и развития должна базироваться на сформированных теоретических взглядах, а также на сложившейся ситуации в системе местного самоуправления, с одной стороны; и реагировать на вызовы времени, такие, как дефрагментация общества, демографические и миграционные процессы, последствия которых в разрезе местного самоуправления еще всерьез не анализировались, с другой стороны.

По итогам проведенного анализа наблюдается неразрывная связь между законодательно закрепленными нормами того или иного периода в сфере муниципального управления с различными теориями местного самоуправления и их влияние на формирование концепции местного самоуправления, что дает повод для исторического анализа этапов становления и развития конституционной концепции местного самоуправления в России, который будет проведен в рамках последующих статей данного цикла.

Ключевые слова: конституционная концепция местного самоуправления; теоретические взгляды и концепции местного самоуправления; теории местного самоуправления; муниципальное управление; этапы развития местного самоуправления.

Theories of local self-government and significance thereof in formation of the constitutional conception of local self-government in contemporary Russia

V.A. Shhepachev

Shhepachev Viktor Aleksandrovich, chairman of the association of municipal lawyers of Russia, secretary of the Council (Association) of municipal formations of the Orenburg region, candidate of juridical sciences.

This article begins a series of articles on the subject of the formation and development of the constitutional concept of local self-government in the modern history of Russia. It notes that the development of the constitutional concept of local self-government in Russia is inextricably linked to the development of theoretical concepts of local government, as well as the formation of legislation governing municipal activities at different historical stages of the emergence and evolution of local government as a decentralized form of governance.

The author concludes that the concept of local self-government, both at the stage of its formation, and at various stages of reform and development should be based on the established theoretical views, as well as on the situation in the system of local self-government - on the one hand, and to respond to the challenges of the times such as defragmenting society, demographic and migration processes, the effects of which in the context of local government has not seriously analyzed - on the other side.

Following an analysis of the observed an inextricable link between the institutionalized norms of a given period in municipal governance with various theories of local governments and their influence on the formation of the concept of local self-government, which is a matter for the historical analysis of the stages of formation and development of the constitutional concept of local self-government in Russia, to be held in the subsequent articles in this series.

Key words: constitutional concept of local self-government; theoretical perspective and the concept of local self-government; theory of local government; municipal government; the stages of development of local self-government.

Развитие конституционной концепции местного самоуправления в России неразрывно связано с разработкой теоретических концепций местного самоуправления, а также с формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность, на различных исторических этапах возникновения и эволюции местного самоуправления как децентрализованной формы управления.

Как в данной связи отмечает Е. Кодина, "не хватает обсуждения вопроса о создании вменяемых, действенных механизмов реализации тех установок, тех целей, которые сформулированы в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Европейской хартии местного самоуправления. То есть как реализовать то, что уже сформулировано, но не получает действенного развития, продвижения в реальной практике на конкретных территориях. Необходим конкретный инструментарий, некий программный документ, в котором будут изложены среднесрочные и долгосрочные меры с определением, возможно, не исполнителей, но конкретных сил гражданского общества, партии власти, населения и т.д. Иначе в противном случае получится местное самоуправление как замена уровня власти в виде способа управления пространством. Если говорить об административно-территориальном устройстве и системе расселения, то мы, конечно, перед всем мировым сообществом вынуждены будем сознаться, что наша страна обезлюдела. Это минус. Но, с другой стороны, - плюс, потому что наконец будет видна не гипотетическая, а реальная картинка. И тогда, может быть, мы заговорим о местном самоуправлении уже не как об управлении пространством, а как об управлении обществом, как институте, объединяющем население" <1>.

Возникает вопрос: из каких рамочных условий необходимо исходить при определении концепции местного самоуправления на том или ином этапе развития? Либо говорить, что ничего до этого не было в принципе, и с нуля пытаться создать некую модель, формируя свое видение и не пытаясь оградить себя определенными рамками; либо отталкиваться от исторически сформированных теорий местного самоуправления и определенного международно-правового и конституционного каркаса - для современного этапа это Европейская хартия местного самоуправления и Конституция Российской Федерации. Представляется, что более верным является второй вариант.

В данной связи необходим анализ основных теорий местного самоуправления на предмет их отражения в конституционной концепции местного самоуправления России.

В настоящее время определение понятия "местное самоуправление" имеет широкое распространение как в юридической, так и в учебной, исторической и иной научной литературе.

Становление и развитие местного самоуправления привело к возникновению различных теоретических концепций о муниципальном управлении и местном самоуправлении. Как отмечают С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко и А.А. Подсумкова в работе "Теория государственного и муниципального управления", в отечественной и зарубежной научной литературе до сих пор нет единой точки зрения на природу местного самоуправления. Даже само понятие, с учетом дисциплинарных, междисциплинарных и других различий, разными учеными трактуется по-разному <2>.

Так, В.И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории" <3>.

Однако С.А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность. Кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база" <4>.

М.И. Пискотин в материалах научно-практической конференции "Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы" дает более краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "местное самоуправление - это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами" <5>.

Местное самоуправление в любом государстве, как далее отмечает М.И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Основной смысл местного самоуправления в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, что Конституция Российской Федерации в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".

Исходя из этого, делает вывод М.И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, "своего" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел <6>.

Данная характеристика самоуправления, сформированная в период становления и активного развития местного самоуправления в России, представляется довольно полной, основанной на анализе законодательства и практики соответствующего периода и, более того, актуальной и в настоящее время.

Одновременно вызывает интерес и позиция Е.И. Колюшина, который в работе "Проблемы концепции местного самоуправления" подчеркивает, что местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е.И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность <7>.

Еще более углубленно в данном направлении рассуждает в своей работе "Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного самоуправления" Н.С. Тимофеев, отмечая: "Когда же мы говорим о местном самоуправлении, то не всегда осознаем, что этот феномен далеко не местный, не низовой, а базовый. Это единственный мир, в котором человек может почувствовать себя причастным к достижению невозможного, иллюзорного идеала реальной свободы - свободы от утилитарных ценностей, обыденной всеобщей рациональности, опыта и здравого смысла государственности" <8>.

Развивая данную мысль, Н.С. Тимофеев справедливо замечает, что пора осознать, что за этими далекими от правового смысла словами стоит подсознательное ощущение снятия ограничений на пути освобождения человеческого достоинства. Это философия человеческого общения, сопричастности индивидуальностей, объединенных общечеловеческими ценностями, живущих во имя истины и справедливости.

При таком нашем подходе естественны обвинения в иллюзиях. Попробуем разобраться, в чем суть проблемы. Демократизация и централизация - здесь вроде все ясно. Правовое и институциональное понимание местного самоуправления неоднозначно. Различно представление о сущностной природе. Нельзя не учитывать идеологические предпочтения, исторический опыт и связанные с ними культурные, философские, религиозные и другие традиции.

При этом мы постоянно наблюдаем, что социальный опыт, основанный на естественном праве, на различных этапах развития не является однозначным. В зависимости от типов общественного устройства, особенно в переходные периоды, наблюдаются необдуманные поспешные попытки соединить и на базе существующих теорий построить принципиально не совместимые с предыдущим опытом конституционные модели местного самоуправления.

Вполне очевидно, что в зависимости от того, что провозглашается высшими, определяющими человеческое достоинство ценностями, должна находиться и государственная политика муниципального строительства, связанная как с признанием права народа на самоуправление, так и с возможностью реализации этого права <9>.

Таким образом, можно констатировать, что в России до сих пор идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику.

Обобщая разнообразные определения местного самоуправления, Ю.М. Алпатов в монографии "Российский федерализм и местное самоуправление" группирует их в две большие группы: одни рассматривают местное самоуправление как процесс, другие - как явление. В первом случае под местным самоуправлением понимается деятельность местных сообществ по решению вопросов их внутренней жизни; во втором случае местное самоуправление трактуется как местная власть, в той или иной степени обособленная от государственной власти, которая организует жизнедеятельность местного сообщества на определенной территории <10>.

В обоих случаях бесспорно понимание местного самоуправления как некоего самостоятельного феномена в жизни общества, который в зависимости от подходов к определению его природы, места и роли в системе государственной власти подпадает под одну из основных теорий местного самоуправления:

• теория свободной общины;
• общественная теория самоуправления;
• государственная теория местного самоуправления;
• дуалистическая теория;
• хозяйственная теория;
• политическая теория;
• юридическая теория,
• и другие теории.

При этом А.А. Подсумкова и С.Е. Чаннов в словаре-справочнике "Государственное и муниципальное управление" под теориями местного самоуправления понимают отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления <11>.

Однако следует оговориться, что в разработке теорий преобладает правовое направление муниципальной науки, когда аргументация строится на основе императива законодательных актов, предписывающих или запрещающих от имени государства определенные виды поведения.

Также и определение понятия "местное самоуправление" включается в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.

В Российской Федерации термин "местное самоуправление" закреплен на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Е.М. Ковешников в работе "Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия" подчеркивает, что базовыми элементами местного самоуправления по Конституции Российской Федерации являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности <12>.

Закрепленное в ст. 3 Конституции Российской Федерации народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия.

При этом В.Н. Синяков и Т.В. Синякова в статье "Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования" отмечают, что самоуправление следует рассматривать как способ решения вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т.е. имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах <13>.

Также следует отметить, что органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, т.е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Исходя из комплексной системной оценки вышеизложенных позиций и законодательных норм, можно согласиться с выводом Е.М. Ковешникова, изложенным в вышеуказанной работе, о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии <14>.

Дополнительные аргументы для подобного вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий местного самоуправления, перечисленных выше.

Достаточно точно подметил в своей работе "Лекции по русскому государственному праву" Н.И. Лазаревский, что каждая из теорий и верна, и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям <15>.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн и другие. Российской науке известны такие имена, как А.И. Васильчиков, В.П. Безбородов, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Г.С. Михайлов, Н.И. Лазаревский и другие, которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.

Останавливаясь на наиболее распространенных теориях местного самоуправления, можно отметить, что теория свободной общины была разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.

В контексте данной теории вызывает интерес позиция Н.Л. Пешина, в соответствии с которой наличие в Конституции Российской Федерации положения о том, что местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством, позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции местного самоуправления. "Естественное происхождение" данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства) <16>.

В подтверждение этой позиции можно привести тот факт, что Постановлением от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации - ее ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 - положения ч. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации <17>.

Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова <18> и В.Н. Лешкова <19>, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Государственная теория самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом. Главная ее суть состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государственный характер.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Р. Гнейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Л. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов <20> и А.Д. Градовский <21> исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления. При анализе данной теории заслуживает внимания позиция А.Н. Дементьева, изложенная в работе "Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления, предполагающей подзаконный характер института местного самоуправления (полномочия которого производны от установлений государственной власти) в системе организации публичной власти, на компетенционной, организационной, бюджетной автономии, выборности и периодической сменяемости местной власти <22>.

Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном - общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Как отмечают С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко и А.А. Подсумкова в ранее указанной работе, в современных теориях местного самоуправления нет в чистом виде ни "общественной", ни "государственной" концепции. Традиционная трактовка местных самоуправляющих общин заменяется положением о производности местного самоуправления от государственной власти. Концепция дуализма предполагает отказ от идеи муниципальной автономии. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь при реализации местных локальных жизненно важных дел в пределах предоставленных полномочий <23>.

Такое ограничение самостоятельности в полной мере свидетельствует о производном характере природы муниципальной власти: она зависит от государственных установлений и ограничивается их рамками. Поэтому и сам термин "самостоятельность" не может истолковываться лишь в его собственном лексическом значении.

Таким образом, значение данного термина, зафиксированного в Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о полной автономии местного самоуправления, отсутствии каких-либо его связей с государственной властью.

Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и "общественное", и "государственное".

Учитывая, что все теории разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь, прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.

Таким образом, наблюдается неразрывная связь между законодательно закрепленными нормами того или иного периода в сфере муниципального управления с различными теориями местного самоуправления и их влияние на формирование концепции местного самоуправления, что дает повод для исторического анализа этапов становления и развития конституционной концепции местного самоуправления в России, который будет проведен в рамках последующих статей.

Литература

1. Безобразов В.Я. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
2. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. СПб., 1869 - 1871. Т. 3.
3. Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: Собрание сочинений в 9 т. СПб., 1904. Т. 9.
4. Дементьев А.Н. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
5. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.
6. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. СПб., 1910.
7. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.
8. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы научно-практической конференции, МГУ, юридический факультет, 25 января 1994 г. М., 1994.
9. Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. М., 2011.
10. Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров. М., 2011.
11. Синяков В.Н., Синякова Т.В. Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: На примере Саратовской области: Сб. научных статей. Саратов, 1997.
12. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.