Мудрый Юрист

Сопутствующие услуги как особый вид муниципальных услуг (особенности юридической природы)

Филимонова Елена Алексеевна, аспирант кафедры муниципального права и природоохранного законодательства юридического факультета Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону).

В статье анализируется природа особого вида услуг, именуемых в законодательстве "необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг", которые по своей сути могут быть определены как сопутствующие услуги. Основное внимание в работе уделено проблемам совершенствования нормативно-правового и организационного механизмов оказания сопутствующих услуг.

Ключевые слова: муниципальные услуги; сопутствующие услуги; частные субъекты; доступность услуг.

Organizational and legal issues providing services that are necessary and required to provide municipal services

E.A. Filimonova

Filimonova Elena Alekseevna, graduate student of chair of municipal law and nature protection legislation of the law faculty of the Southern federal university (Rostov - on the Don).

The article examines the nature of a special kind of services, referred to as the laws "necessary and required for the provision of municipal services, which by their essence may be defined as related services. The main attention was paid to the problems of improvement of legal and organizational mechanisms for the provision of related services.

Key words: municipal services; related services; private entities; the availability of services.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1> (далее - Закон N 210-ФЗ) распространяет свое действие на такие категории муниципальных услуг, как: а) услуги органов местного самоуправления; б) услуги, необходимые и обязательные для предоставления муниципальных услуг; в) услуги учреждений и иных организаций, оказываемых в соответствии с муниципальным заданием или заказом. Принадлежность услуги к той или иной категории будет определять субъекта, ее предоставляющего.

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, составляют наиболее проблемную часть. Обычно такие услуги именуются сопутствующими. Основным отличием сопутствующих услуг от иных муниципальных услуг является их цель - приобрести доступ к получению основной услуги. То есть результат сопутствующей услуги не имеет самостоятельного значения, а является лишь элементом предоставления основных услуг <2>. Примерами являются: экспертиза проектной документации для выдачи разрешения на строительство, выдача технического паспорта здания (строения), помещения или выписки из него; удостоверение доверенностей, согласий; подготовка эскизного проекта объекта; медицинское освидетельствование с выдачей справки в целях предоставления услуг; выдача полиса добровольного медицинского страхования и многие другие.

<2> См.: Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 299 - 309.

Закон N 210-ФЗ не установил круг субъектов, которые могут оказывать сопутствующие услуги, поэтому в данной области появилось большое количество частных субъектов, например: коммерческие (хозяйственные общества, специализированные организации и т.п.) и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, которые, как показывает практика, чаще всего оказывают соответствующие услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства, озеленения и благоустройства территорий, похоронного дела, культуры и в иных социальных сферах <3>.

<3> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 80 - 81.

Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления <4>. Этот перечень носит закрытый характер, услуги, не входящие в него, признаются незаконными, а органы власти не могут требовать ни результата этой услуги, ни вообще самого обращения заявителя в такого рода организацию, что, безусловно, направлено на предупреждение коррупции.

<4> См., например: решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 августа 2011 г. N 163 "Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг Администрацией города Ростова-на-Дону" // Ростов-официальный. 2011. N 36(875). 31 августа; решение Совета города-курорта Ессентуки Ставропольского края от 31 октября 2012 г. N 105 "Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг, и Порядка определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг". URL: www.adm-essentuki.ru (дата обращения: 18.10.2013); решение Думы города-курорта Пятигорска Ставропольского края от 22 февраля 2012 г. N 7-14 РД "Об утверждении Порядка определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления города-курорта Пятигорска муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг, и Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления города-курорта Пятигорска муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг" // Пятигорская правда. 2012. N 20(7570). 25 февраля и т.д.

Формирование названных перечней происходит на основе следующих принципов:

<5> См.: распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р (в ред. от 28.08.2012) "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг" // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.

Огромное количество необходимых и обязательных услуг влияет в конечном итоге на доступность основной муниципальной услуги. Доступность услуги означает возможность ее получения всеми категориями граждан в приемлемом для них месте, времени и с соизмеримым расходованием имеющихся ресурсов. К таким характеристикам относятся, например: стоимость услуги, количество и удаленность пунктов обслуживания населения, график работы и др.

Особую актуальность вопрос доступности муниципальных услуг (в плане дополнительных, прежде всего финансовых, расходов) имеет для граждан с низкими материальными доходами. Любые дополнительные издержки, возникшие в связи с оказанием сопутствующей услуги (оплата проезда до места получения услуги, необходимость оплаты самой услуги и т.д.), будут существенно снижать доступность основной муниципальной услуги для таких категорий граждан.

Сопутствующие услуги могут быть предоставлены на бесплатной или платной основе. Бесплатные услуги на практике могут быть оказаны муниципальными учреждениями и предприятиями. В целях обеспечения информационной доступности к процедурам оказания платных услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, предельный размер платы устанавливается представительным органом местного самоуправления на основании разработанных методик, направленных на определение экономически обоснованного размера такой платы. Утвержденные перечни таких услуг подлежат размещению на официальных сайтах органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг, в сети Интернет и на едином портале государственных и муниципальных услуг.

В подавляющем большинстве случаев деятельность частных субъектов направлена в основном на получение прибыли, услуги предоставляются ими исключительно на возмездной основе. В этом есть свои минусы и плюсы. С одной стороны, субъекты частного предпринимательства функционируют в условиях конкурентной среды, что будет способствовать повышению качества оказываемых ими услуг. С другой стороны, коммерческие организации и индивидуальные предприниматели имеют возможность установления цен на услуги по своему усмотрению. Тем более в соответствии с действующим законодательством <6> размер платы за сопутствующие услуги, в случае их оказания независимыми негосударственными организациями, не подлежит регулированию органами муниципальной власти.

<6> См.: Там же.

По смыслу Закона N 210-ФЗ к услугам, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, не применяется требование о необходимости их оказания в соответствии с утвержденными административными регламентами и стандартами услуг. Однако сопутствующие услуги должны соответствовать общим требованиям качества оказываемых услуг населению, так как документы, являющиеся результатом оказания сопутствующих услуг, обязательны для предоставления заявителем. В противном случае это может привести к необоснованным дополнительным препятствиям на пути получения результата основной муниципальной услуги.

Таким образом, законодательное требование всех муниципальных образований утверждать перечни сопутствующих услуг не позволяет сократить те ресурсы (финансовые, временные), которые гражданину приходится тратить, а это, в свою очередь, приводит к дополнительным издержкам и обременениям. Поэтому органы местного самоуправления, не имея возможности полностью отказаться от необходимости получения результатов сопутствующих услуг, во-первых, должны контролировать монопольные рынки, в том числе деятельность хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке оказания соответствующих услуг, и, во-вторых, стремиться к сокращению их перечней в целях повышения доступности основных муниципальных услуг.

Литература

  1. Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. N 4.
  2. Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 2004. N 3.
  3. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.
  4. Муниципальное право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005.
  5. Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.
  6. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р (в ред. от 28.08.2012) "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг" // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
  7. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 августа 2011 г. N 163 "Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг Администрацией города Ростова-на-Дону" // Ростов-официальный. 2011. N 36(875). 31 августа.
  8. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.