Мудрый Юрист

Характеристика экономической основы системы местного самоуправления

Усманова Р.М., старший преподаватель Стерлитамакского филиала Башкирского госуниверситета, кандидат юридических наук.

В процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо "корни самоуправления в экономике" <*>.

<*> Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988. С. 41.

Одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Эти обстоятельства привели к появлению в Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а затем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. главы "Финансово-экономическая основа местного самоуправления".

Федеральный закон 2003 г. определил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49).

Экономические основы деятельности системы местного самоуправления проявились в совокупности несколько реально существующих факторов нашей жизни, к числу которых отнесены: муниципальная собственность, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.

Местное самоуправление представляет собой экономическую систему, обладающую как всеми основными признаками, имеющими общий характер с господствующей экономической системой общества, так и специфику, присущую только ей.

Издавна сложилась и функционирует общественная сфера хозяйствования, представляющая собой сочетание условий воспроизводства, присущих главным образом общественному сектору хозяйствования, и элементов частного сектора. В ней взаимодействуют рыночные и нерыночные механизмы воспроизводства. Главным звеном, регулирующим эти процессы, является собственность. Она обусловливает соединение производством вещественного и личного факторов, дает возможность обществу реализовать экономический потенциал <*>.

<*> Ленская С., Сычева Е. Общественный сектор и муниципальная собственность // Экономист. 1998. N 8. С. 69.

Необходимо рассмотреть содержание данной категории. В научных источниках дается определение муниципальной собственности как целого, состоящего из частей. Так, В.П. Зайченко подчеркивает, что муниципальная собственность включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир <*>. В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям <**>.

<*> Зайченко В.П. Правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления в городе: Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 1995. С. 14.
<**> Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 249.

По нашему мнению, муниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектами экономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов <*>. Это определение дает полное представление об экономической деятельности местного самоуправления и раскрывает роль данной категории в системе общественного воспроизводства.

<*> Ленская С., Сычева Е. Указ. соч. С. 69.

Механизм появления муниципальной собственности мало изучен. Хотя это понятие и было известно законодательству первых лет Советской власти, но Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. объявлял собственность местных органов власти разновидностью государственной собственности. Свое признание как самостоятельная форма собственности муниципальная собственность получила только с появлением Закона "О собственности в РСФСР" <*>.

<*> Там же. С. 70.

Система местного самоуправления выступает как целостное образование по отношению к окружающей среде, перерабатывает и потребляет элементы своего окружения (сырьевые и энергетические ресурсы, воздух, воду и т.п.). Эти особенности системы местного самоуправления дают возможность рассматривать ее как подобие живого организма, имеющего сложное внутреннее строение и естественные механизмы регулирования, обеспечивающие его выживание в условиях активного взаимодействия с внешней средой, то есть регенерирующую воспроизводственную систему. Основой воспроизводства социально-экономической системы является муниципальная форма собственности.

Таким образом, муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. Она выражает отношения между экономическими субъектами социально-экономической воспроизводственной территориальной системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы <*>.

<*> Сычева Е.А. Муниципальная собственность в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 1995. С. 17.

К муниципальной собственности в Российской Федерации относится имущество, перечисленное в статье 50 Федерального закона 2003 г. В этой статье определено, что находится в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Наиболее актуальным является вопрос о средствах местного бюджета.

Важность четкого определения места местного бюджета в бюджетной системе, источников его формирования обусловлена, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться <*>. Г.Б. Поляк характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению дохода страны и обеспечивающих создание финансовой базы местных Советов <**>. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14).

<*> Овчинников И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы // Хоз-во и право. 1998. N 9. С. 124.
<**> Поляк Г.Б. Финансы местных Советов. М., 1991. С. 27.

Федеральный закон 2003 г. определил полномочия органов местного самоуправления в сфере бюджетных отношений. Так, органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

В Федеральном законе (ст. ст. 60, 61) предусмотрено положение о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, округов. Так, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Вопрос вопросов - обеспечение местных бюджетов собственными доходными источниками. Законов и других нормативных документов на сей счет за годы реформ выпущено немало, а проблема не решена. Хуже того, финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослаблялась, но даже усиливалась.

В соответствии со статьей 55 Федерального закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) средства самообложения граждан, т.е. разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, которые устанавливаются в абсолютной величине равными для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен; 2) доходы от местных налогов и сборов; 3) доходы от региональных налогов и сборов; 4) доходы от федеральных налогов и сборов; 5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; 6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; 8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; 9) добровольные пожертвования; 10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с Федеральным законом, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.

Органы местного самоуправления заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в местный бюджет, оказывать экономическое и в некоторых случаях административное влияние на муниципальные предприятия.

Одним из дискуссионных вопросов формирования доходов местного бюджета является проблема дотации, субвенции, субсидии. Эти источники создают у органов местного самоуправления бюджета иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы, нарушает самостоятельность муниципальных органов. В результате финансовых ресурсов катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высоким удельный вес денег, поступающих в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Тем не менее не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации другими средствами. Дотация необходима в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Дотация необходима, если собственных доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования.

В плане определения доходов интересен взгляд Г. Алимурзаева, который считает, что основным инструментом пополнения муниципальной казны должны быть не налоги, а система целевых муниципальных займов, так как в отличие от первых они не являются обязательными, ибо, во-первых, их перечень, сроки проведения и объем могут устанавливаться на основании решений специальных общемуниципальных референдумов; во-вторых, каждый член муниципального сообщества сам решает, на счет какого из конкретных займов ему следует переводить свои средства; в-третьих, средства займа являются возвратными; в-четвертых, органы местного самоуправления могут предоставлять населению выбор: платить местные налоги или участвовать в целевых муниципальных займах <*>.

<*> Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель "муниципальной общины" // Российский экономический журнал. 1998. N 5. С. 31.

Реализация предлагаемого автором нефискального подхода к конструированию основного источника дохода будет способствовать развитию подлинно корпоративных начал муниципального сообщества, повышению эффективности сотрудничества местных властей и предпринимателей. Тем более что Федеральный закон 2003 г. закрепил, что муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (ст. 64).

Право самостоятельного выпуска муниципальных облигаций и жилищных сертификатов было предоставлено местным властям впервые в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

В ряду элементов местного бюджета особое значение имеет законодательное регулирование расходов. Известно, что статьи расходов местного бюджета жестко регулировались вышестоящими органами. Нередко складывались такие ситуации, когда неизрасходованные финансовые ресурсы по истечении года перечислялись в республиканский бюджет. Более того, доходы, дополнительно полученные при использовании местных бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате перевыполнения доходов, как правило, изымались из местного бюджета <*>.

<*> Кронский В.С. Социальное предназначение местного самоуправления. Н. Новгород, 1991. С. 67.

Федеральный закон 2003 г. закрепил право за органами местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Одной из составных частей экономической основы признаны взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности. Федеральным законом закреплено, что отношения строятся на договорной основе. Ее содержание оформляется запретом на вмешательство органов местного самоуправления в деятельность предприятий, не входящих в муниципальную собственность, в том числе и по вопросам перспектив промышленного производства. Однако у органов местного самоуправления с предприятиями, действующими на территории муниципального образования, немало точек пересечения.

  1. Органы местного самоуправления привлекают предприятия, учреждения и организации к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования.
  2. Для этого используются помимо других средств муниципальные заказы на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг и выполнению других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
  3. Органы местного самоуправления содействуют работе предприятий и организаций, устанавливая для них налоговые льготы, что стимулирует их деятельность.

Актуальной проблемой для всех регионов России стала муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий, то есть передача ведомственного жилья, детских садов, медицинских учреждений и т.п. местным органам власти, которые сегодня в подавляющем большинстве случаев не располагают финансовыми возможностями для содержания даже имевшейся у них к началу приватизации социальной сферы. Данный процесс привел к резкому росту дотационности бюджетов всех субфедеральных региональных образований и, по сути, к первой кардинальной муниципальной перестройке в масштабе всей страны.

Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий - это определенный федеральными правовыми актами процесс разгосударствления социальных объектов, находящихся на балансе предприятий до приватизации последних, и передачи этих объектов в муниципальную собственность <*>. Эта передача изначально регламентирована как обязательное условие приватизации, согласно которому ни жилье, ни детские сады, ни учреждения здравоохранения, ни другие аналогичные объекты не могут переходить в собственность акционерных обществ и (в основной своей части) приватизироваться вторыми лицами <**>. Социальные объекты до приватизации предприятий не были их собственностью, а являлись собственностью государства.

<*> Лексин В., Швецов А. Незаметная реформа: Передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность // Российский экономический журнал. 1998. N 1. С. 34.
<**> Эти правовые императивы содержатся в президентском Указе N 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий" от 10 января 1993 г., а также госпрограмме приватизации.

Муниципализацию социальных объектов следует считать самым крупным институциональным преобразованием: во-первых, она сопряжена с перераспределением предметов ведения, полномочий и ответственности между федеральными, региональными и муниципальными органами; во-вторых, она определяет уровень финансирования <*>.

<*> Лексин В., Швецов А. Указ. соч. С. 35.

В настоящее время сформировалось несколько качественно различных моделей муниципализации социальных объектов приватизированных предприятий. Анализ показал, что можно выделить две организационно-финансовые модели. Первая характеризуется централизованной организацией передачи и последующего финансирования в больших объемах переданных социальных объектов, например муниципализация приватизированных угольных предприятий. Второй модели свойственна децентрализованная организация передачи и последующего финансирования принципиально меньших объемов. Но имеются и отрицательные моменты муниципализации. Передача ведомствами социальных объектов, в частности объектов ЖКХ, на баланс органов местного самоуправления чаще всего происходит при отсутствии адекватного перетока финансовых средств на их содержание. Хроническое недофинансирование этой сферы снижает надежность и устойчивость функционирования систем жизнеобеспечения муниципального образования.