Мудрый Юрист

К проблеме эффективности антимонопольного порядка предоставления преференций

Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Научная специализация и проблематика - конституционное и муниципальное право; субъект права, юридические лица; публичное право и экономика. Кандидат юридических наук.

Родилась 26 мая 1979 г. в г. Свободный Амурской области. В 2004 г. окончила Московскую государственную юридическую академию.

Автор следующих основных трудов: "Муниципальное образование как субъект права" (М., 2010); "Правовые основы муниципальной хозяйственной деятельности: методическое пособие" (в соавт.) (М., 2012).

В статье дан анализ эффективности применения специального порядка предоставления преференций, который, как и принцип конкурентного отбора получателей бюджетных ассигнований, является антимонопольным инструментом предотвращения излишнего вмешательства публичной власти в экономику.

Ключевые слова: преференция, субсидии, бюджетные инвестиции.

About the effectiveness of antitrust procedure of granting preferences

O.I. Bazhenova

The author analyzes in detail the effectiveness of an antitrust tool to prevent unnecessary interference of government with the economy - a special procedure of granting preferences.

Key words: preference, subsidies, fiscal investment.

В условиях инвестиционной ориентированности бюджетной системы Российской Федерации принцип конкурентного отбора получателей бюджетных средств, призванный обеспечить равенство доступа хозяйствующих субъектов к распределению публичных ресурсов с целью наиболее эффективного и справедливого определения их получателя, не является приоритетным при предоставлении отдельных видов бюджетных ассигнований, наиболее тесно связанных с экономикой [1]. Субсидии, в силу самостоятельности определения публично-правовыми образованиями порядка предоставления, бюджетные инвестиции, в силу своего изначально индивидуального характера, - не требуют использования конкурентных процедур отбора получателей.

В условиях ограниченного применения принципа конкурентного отбора антимонопольный порядок предоставления преференций <1>, призванный не допустить создания необоснованных преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам в результате оказания им публичной финансово-имущественной поддержки, так и не стал полновесным ему дополнением. Значительная часть бюджетных ассигнований, предоставленных на неконкурентных, индивидуальных началах, не требует предварительного согласования с антимонопольным органом.

<1> Преференции - это предоставляемые органами публичной власти, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ, которые обеспечивают им более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий (п. 20 ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции").

По различным основаниям под действие антимонопольного порядка предоставления преференций не подпадают субсидии. Так, субсидии производителям товаров, предоставленные на неконкурентной основе, признаются преференциями, но не всегда нуждаются в предварительном согласовании с антимонопольным органом. При условии выполнения установленных законодательством требований к целям (ч. 1 ст. 19 Закона "О защите конкуренции"), форме акта о выделении денежных средств и его содержанию (указание размера или порядка определения размера предоставляемых средств, конкретного получателя), соблюдения антимонопольного порядка предоставления преференций не требуется (п. 1 ч. 3 ст. 19 Закона "О защите конкуренции"). Прежде всего это касается субсидий, предоставляемых на основании правового акта о бюджете. Отсюда неудивительно, что субсидии конкретным унитарным предприятиям либо хозяйственным обществам с участием субъектов Российской Федерации, муниципальных образований зачастую предоставляются, как показывает практика, на основании закона (решения) о бюджете соответственно.

Предварительного согласия антимонопольного органа не требуют и многочисленные субсидии производителям товаров (как правило, организациям с государственным участием), предоставляемые на основании правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Такая возможность, обусловленная значительным повышением инвестиционной активности государства, была закреплена посредством внесения изменений в антимонопольное законодательство ("третий антимонопольный пакет") <2>. Единственным формальным ограничением для ее использования остается целевое предназначение преференций. Однако этим же "пакетом" Президенту и Правительству Российской Федерации предоставлены полномочия по расширению перечня данных целей.

<2> Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7343.

Вне действия антимонопольного порядка предоставления преференций может оказаться и часть субсидий производителям товаров в отраслях со сложными условиями хозяйствования. Основание тому - распространение на субсидии, выделяемые по результатам предварительного отбора, положения п. 5 ч. 4 ст. 19 Закона "О защите конкуренции", согласно которому не является преференцией предоставление имущества, в том числе денежных средств, в равной мере каждому участнику товарного рынка.

Как отметил Президиум ВАС РФ при рассмотрении одного из дел, положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, не подпадают под понятие преференций, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке <3>. Содержание данного разъяснения позволяет утверждать: равенство доступа к получению публичных ресурсов не исключает возможности установления на нормативном уровне критериев отбора при условии их правовой определенности. Отсюда и предоставленные по результатам предварительного отбора субсидии могут не рассматриваться в качестве преференций при условии определенности критериев отбора, установленных нормативным правовым актом соответствующего публично-правового образования. В то же время доказать дискриминационный характер самих нормативно заданных критериев предварительного отбора достаточно сложно.

<3> Постановление Президиума ВАС РФ от 11 сентября 2012 г. N 4290/12 по делу N А40-145073/10-2-745.

Наконец, весьма затруднительно распространить антимонопольный порядок предоставления преференций на субсидии в виде имущественных взносов в некоммерческие организации с координационно-организационными функциями.

Во-первых, дополнительного обоснования требует признание их хозяйствующими субъектами в смысле, придаваемом этому термину антимонопольным законодательством (п. 5 ст. 4 Закона "О защите конкуренции"): несмотря на очевидно огромное влияние на экономику данных некоммерческих организаций, многие из них не осуществляют деятельности, приносящей им доход. Во-вторых, в силу своего исключительного, единоличного положения такие организации не могут быть поставлены в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами. Это, в свою очередь, исключает предоставляемые им субсидии из понятия преференций.

Однако даже в случае признания указанных некоммерческих организаций хозяйствующими субъектами, а имущественных взносов в эти организации - преференциями сложившаяся практика предоставления таких преференций субъектами Федерации и муниципальными образованиями на основании правового акта о бюджете, а Федерацией - на основании правового акта Президента или Правительства Российской Федерации (прежде всего, взносы в государственные корпорации и государственную компанию) избавляет от необходимости их предварительного согласования с антимонопольным органом.

Не требуют соблюдения антимонопольного порядка и бюджетные инвестиции, поскольку они не охватываются содержанием понятия государственной и муниципальной преференции (п. 20 ст. 4 Закона "О защите конкуренции" с учетом ограничений, установленных ч. 4 ст. 19 этого Закона).

Бюджетные инвестиции в виде взносов в уставные капиталы хозяйственных обществ не рассматриваются в качестве преференций в силу своего возмездного характера.

Антимонопольный орган признал нарушение администрацией г. Екатеринбурга Закона "О защите конкуренции", которое выразилось в предоставлении хозяйствующему субъекту (ОАО "И-Сеть") муниципальной помощи (преференции) с нарушением установленных порядка и целей ее предоставления путем участия в создании этого хозяйствующего общества и предоставления ему бюджетных инвестиций посредством инициирования изменений в решение Екатеринбургской городской думы "О бюджете муниципального образования г. Екатеринбурга на 2009 г.".

Однако суд апелляционной инстанции не нашел признаков предоставления муниципальной помощи (преференции), поскольку внесение денежных средств в уставный капитал как способ приватизации предполагает встречное имущественное предоставление (долю в акционерном обществе) и не может рассматриваться как просто передача муниципального имущества <4>.

<4> Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2012 г. N 17АП-12909/2012-АК.

Невключение указанного вида бюджетных инвестиций в перечень действий (операций), признаваемых государственной и муниципальной преференцией, обосновывается и формальными соображениями: согласно п. 4 ч. 4 ст. 19 Закона "О защите конкуренции" преференцией не признается предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона, в данном случае - Закона о приватизации <5>.

<5> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Так, суд не усмотрел в действиях исполнительного комитета г. Казани, издавшего постановление "О создании открытого акционерного общества "Миллениум Зилант-Сити", нарушения антимонопольного законодательства. Имущество, указанное в постановлении, было передано обществу в качестве вклада в уставный капитал в соответствии с действующим законодательством (п. 9 ч. 1 ст. 13, ст. 25 Закона "О приватизации"). С момента создания и по настоящий момент 100% акций общества принадлежит муниципальному образованию г. Казани. При этом чьи-либо права и законные интересы в связи с передачей муниципального имущества в уставный капитал общества, в котором 100% акций являются собственностью муниципального образования г. Казани, не нарушаются.

В обязывании Администрации к принятию мер по возврату имущества было отказано, поскольку внесение в соответствии с Законом о приватизации муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества не является муниципальной помощью <6>.

<6> Постановление ФАС Поволжского округа от 22 декабря 2010 г. по делу N А65-3699/2010.

Отказ в признании бюджетных инвестиций преференциями распространяется и на случаи финансирования хозяйственных обществ с координационно-организационными функциями, притом что единоличное положение таких обществ само по себе исключает возможность возникновения преимуществ в сравнении с иными хозяйствующими субъектами на соответствующем товарном рынке.

Для исключения из состава преференций бюджетных инвестиций унитарным предприятиям (учреждениям), увеличивающих размер их уставного фонда, а значит, и стоимость имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, либо стоимость основных средств, находящихся на праве оперативного управления (ч. 5 ст. 79 БК РФ), достаточно обратиться к п. 3 ч. 4 ст. 19 Закона "О защите конкуренции". Согласно законодательным положениям закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не относится к преференции.

Иными словами, часть бюджетных ассигнований, не подчиняющихся принципу конкурентного отбора, зачастую одновременно не подчиняются и порядку предоставления преференций. Причем антимонопольное законодательство не просто выводит случаи индивидуального финансирования текущей деятельности (субсидии), строительства и модернизации производства (бюджетные инвестиции) организаций с государственным либо муниципальным участием, а фактически легализует такую практику, а вместе с нею и преимущественное положение указанных организаций по сравнению с иными хозяйствующими субъектами.

Не рассматривая в качестве преференций бюджетные ассигнования организациям с координационно-организационными функциями (бюджетные инвестиции в уставные капиталы хозяйственных обществ и субсидии в виде имущественных взносов в некоммерческие организации), они укрепляют их исключительное положение, а по сути - практику опосредованного частноправовой формой публичного финансирования экономики.

Таким образом, бюджетное финансирование выступает сегодня важнейшим инструментом реализации интервенционистской государственной экономической политики. С предоставлением различных видов бюджетных ассигнований напрямую связываются благие надежды на выравнивание экономического положения на всей территории страны, преодоление проблемы обнищания населения, создание благоприятного режима для осуществления инновационной деятельности и т.п., в конечном счете - на устойчивый экономический рост, отвечающий потребностям социального государства, соответствующий современному экономическому устройству, обеспечивающий конкурентоспособность России на мировом рынке.

В условиях инвестиционной ориентированности бюджета антимонопольный инструментарий становится не способным препятствовать излишнему вмешательству публичной власти в экономику.

Принцип конкурентного отбора не является приоритетным: право самостоятельного определения порядка отбора получателей субсидий позволяет использовать неконкурентные процедуры вне зависимости от состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, изначальная определенность получателей бюджетных инвестиций и вовсе исключает необходимость их конкурентного отбора. Полновесным дополнением к принципу конкурентного отбора не стал и антимонопольный порядок предоставления преференций: значительное количество бюджетных ассигнований, предоставляемых на неконкурентной основе, не рассматриваются в качестве преференций либо избавлены от необходимости предварительного согласования с антимонопольным органом на основании норм конкурентного (антимонопольного) законодательства. Указанное позволяет публично-правовым образованиям оказывать значительную индивидуальную финансовую поддержку организациям с государственным либо муниципальным участием, проявлять широкую степень административного усмотрения при оказании финансовой поддержки иным хозяйствующим субъектам, ограничивая допуск к ее получению.

Впрочем, в условиях повышенной инвестиционной активности публичной власти значение принципа конкурентного отбора получателей бюджетных средств нивелируется. Соперничество из сферы борьбы за товарный рынок переносится в сферу борьбы за публичные финансовые ресурсы; увеличиваются масштабы злоупотреблений со стороны хозяйствующих субъектов и должностных лиц органов публичной власти, "прикрываемых" частноправовыми формами участия в гражданском обороте и совершаемых при формально-юридическом соответствии нормам конкурентного (антимонопольного) законодательства; доступ к бюджетным ресурсам получают неквалифицированные контрагенты. Указанное приводит к утрате экономикой рыночного характера, ее огосударствлению на фоне широкомасштабного роста объема злоупотреблений со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Наконец, исключительное положение созданных публичной властью хозяйственных обществ, некоммерческих организаций, осуществляющих управление инвестиционными проектами (проектами развития), подкрепляется конкурентным (антимонопольным) законодательством, легализующим практику индивидуального финансирования посредством предоставления соответствующих их частноправовому статусу бюджетных ассигнований (субсидии в виде имущественных взносов в некоммерческие организации, бюджетные инвестиции в уставные капиталы хозяйственных обществ). Тем самым, по сути, легализуется практика опосредованного воздействия публичной власти на экономику.

Иными словами, в то время как в Российской Федерации складывается бюджето-ориентированная экономика, антимонопольное законодательство, имитируя правовое регулирование защиты конкуренции, фактически легализует агрессивное экономическое поведение публичной власти. В такой ситуации принятия "точечных" законодательных мер по совершенствованию антимонопольного механизма пресечения неконкурентного поведения публичной власти явно недостаточно. Прежде всего, государству необходимо определиться со своей ролью, функциями, формами присутствия в экономике, разрешить отмечаемый современными экономистами глубокий внутренний конфликт его интересов одновременно как законодателя, регулятора и экономического агента [2].

При этом уже сегодня становится очевидным: надежды на развитие экономики, связанные с повышением инвестиционной активности государства, сосредоточением управленческих функций по реализации инвестиционных проектов в создаваемых им организациях, оказались во многом неоправданными. Поддержка публичного сектора экономики не только не решила проблемы незрелости, недобросовестности, социальной безответственности бизнеса, объяснявшей (или оправдывавшей?!) для многих необходимость расширения государственного присутствия, но и создала дополнительные проблемы, обусловленные отсутствием реальных стимулов к экономически эффективному поведению и внедрению инноваций в производство, увеличением срока и усложнением процесса принятия управленческих решений, огромным ростом количества злоупотреблений со стороны должностных лиц публичной власти и рентоориентированным поведением частного бизнеса.

Преимущественным источником долгосрочного экономического роста и развития по-прежнему остается предпринимательская инициатива, а основным условием такого роста - наличие реальной конкуренции, стимулирующей субъектов предпринимательства к использованию новых, более эффективных форм производства, повышающей заинтересованность в использовании результатов инновационной деятельности, требующей более чуткого реагирования на потребности отдельных граждан и общества в целом.

Список литературы

  1. Баженова О.И. К проблеме эффективности использования принципа конкурентного отбора получателей бюджетных ассигнований // Право и экономика. 2013. N 11.
  2. Радыгин А., Энтов Р. Провалы государства: теория и политика // Вопросы экономики. 2012. N 12.