Необходимость институализации муниципально-правовой ответственности в современной юридической науке

Смирнова Юлия Михайловна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Орловский филиал), кандидат юридических наук.

В данной статье обосновывается необходимость определения вида юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере правотворчества, так как современный уровень разработанности проблем конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности порождает неоднозначность выводов в научной литературе в отношении отдельных вопросов исследуемого института.

Ключевые слова: юридическая ответственность, правоохранительное отношение, юридическая обязанность, государственное принуждение, публично-правовая ответственность, муниципально-правовая ответственность, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления.

The necessity for separation of municipal statutory responsibility in modern jurisprudence

Y.M. Smirnova

Smirnova Yulia Mikhajlovna, associate professor of the Russian presidential academy of national economy and public administration, Orel branch (Russia).

The necessity of definition the type of legal responsibility bodies and officials of local government locates in the lam-making sphere is substantiates in this article. The reason for this is the current elaboration level of the constitutional and legal issues and municipal liability, which is generates ambiguous in the scientific literature on specific institute issues.

Key words: legal responsibility, law enforcement, self-governing authorities, legal obligation, state coercion, public statutory responsibility, municipal statutory responsibility, Federal act "Concerning the general principles of the organization of local government in the Russian Federation".

В современной юридической науке понятие "ответственность" встречается во всей системе законодательства Российской Федерации. Вместе с тем точная дефиниция данной категории отсутствует во многих отраслях права, а ее основой являются соответствующие кодексы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации и т.д.).

Отсутствие легального (установленного законом) определения "юридическая ответственность" при использовании этого термина в законодательстве создает сложности для анализа данной правовой категории, что не способствует развитию как юридической науки, так и отечественной правовой системы. Ибо если категория "ответственность" понимается по-разному, то каждый из исследователей акцентирует внимание на такой стороне явления, которую считает наиболее значимой.

Наиболее распространенной является трактовка понятия юридической ответственности как меры государственного принуждения, как реакции на совершенное преступление или правонарушение. К представителям данного подхода можно отнести О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского, О.Э. Лейста <1>, В.С. Нерсесянца <2>. О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский под юридической ответственностью понимают меру государственного принуждения, основанного на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающегося в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного характера <3>.

Другая группа исследователей просматривает юридическую ответственность в рамках существующих правовых категорий. Они трактуют ее как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность. Д.А. Липинский юридическую ответственность понимает как юридическую обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права, реализующуюся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае нарушения положений закона - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение материального права, правового или личного характера <4>. Под юридической ответственностью в публично-правовой сфере понимается установленная законом обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение перед государством и претерпеть действие санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами <5>.

Здесь можно выделить ряд существенных моментов: во-первых, ответственность неразрывно связана с правонарушением; во-вторых, ответственность выражается в применении к правонарушителю государственного принуждения; в-третьих, в самом акте применения принуждения содержится осуждение деяния правонарушителя.

Третья группа ученых рассматривает юридическую ответственность как правоотношение. Сторонниками названного подхода являются И.Н. Сенякин, С.А. Комаров. И.Н. Сенякин под юридической ответственностью понимает возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права <6>.

Несмотря на расхождения ученых в понятиях, юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением. Государство в лице своих органов реагирует на противоправное поведение путем возложения обязанности претерпевать определенные негативные для лица последствия. Данная обязанность является структурным компонентом правоохранительного отношения, которое возникает между такими субъектами права, как государство (организация публичной власти) и физическое или юридическое лицо (группа лиц), которое нарушило требования нормативного предписания.

В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм, закрепляющих юридическую ответственность, различаются следующие виды ответственности: уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная, материальная, конституционно-правовая и т.д., ни одна отрасль права не может функционировать без наличия собственного института юридической ответственности. Конституционно-правовую ответственность стали выделять сравнительно недавно. В Советской России данный вид ответственности не был предметом широкого научного рассмотрения, в силу того что советские Конституции носили декларативный характер.

Современный уровень исследования проблем конституционно-правовой ответственности порождает неоднозначность выводов в научной литературе в отношении отдельных вопросов рассматриваемого института. Причина некоторых трудностей, возникающих при формулировании концепции конституционно-правовой ответственности, по мнению А.С. Автономова, заключается в том, что конституционное право является наиболее политизированной отраслью, часто иллюстрирующей облечение политических решений в правовую форму <7>. Именно поэтому некоторые ученые предлагают развивать институт юридической ответственности применительно к нескольким направлениям: ответственность государственных и муниципальных органов, должностных лиц; ответственность личности <8>.

В конституционном праве одним из наиболее дискуссионных является вопрос о признании конституционным правонарушением факта принятия нормативного акта органа публичной власти либо должностного лица, впоследствии признанного органом конституционного контроля, не соответствующим Конституции РФ и федеральному законодательству. В рамках изучения правотворческой деятельности органов местного самоуправления эта проблема приобретает исключительную важность. В соответствии с абз. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов <9>. Иными словами, критериями толкования конкретных норм проверяемого акта будут не только буквальное содержание определенных норм Конституции, но также и смысл, придаваемый им настоящей социально-политической ситуацией в обществе. Это повлечет также признание возможности существования ответственности без вины <10>. Поэтому любой вид ответственности, в том числе и конституционно-правовая, должен регламентироваться с учетом основных признаков правонарушения, входящих в правовую конструкцию состава правонарушения.

В последние годы в связи с развитием местного самоуправления в юридической науке появляются мнения о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности. В то же время ученые-конституционалисты говорят о надуманности данного подхода. Так, С.Д. Князев идею обособления муниципально-правовой ответственности считает надуманной, а ответственность субъектов муниципальной власти перед населением и государством относит к конституционно-правовой <11>. По мнению С.Д. Князева, при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций <12>. Данный подход определяется тем, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рамки собственно муниципального права, что свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений силами традиционных видов юридической ответственности, имеющих межотраслевое применение <13>.

В исследованиях О.Е. Кутафина <14>, Н.М. Колосовой <15> ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством рассматривается как конституционно-правовая, и соответственно санкции, применяемые к ним, рассматриваются как конституционно-правовые.

По нашему мнению, в вопросе изучения муниципально-правовой ответственности в юридической литературе помимо названного необходимо рассмотреть еще несколько подходов.

Е.С. Шугрина утверждает, что специфика оснований, процедуры, круг заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения, принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет настаивать на обособлении и самобытном статусе муниципально-правовой ответственности <16>. Критерием выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности является сторона правоотношения, перед которой наступает ответственность, в частности население муниципального образования. Именно данный критерий является базисом, разграничивающим муниципально-правовую и конституционно-правовую ответственность. И.А. Алексеев утверждает, что ответственность субъектов муниципально-правовых отношений - это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и тем самым находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Решение многих практических задач в области местного самоуправления и теоретических вопросов юридической ответственности находится в прямой зависимости от признания наличия самостоятельного института муниципально-правовой ответственности, выделения его специфических черт, а также особенностей и содержания данного вида ответственности <17>.

Сущность следующего подхода заключается в том, что исследователи муниципально-правовую ответственность рассматривают как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Данную точку зрения поддерживают Н.Н. Черногор, Е.В. Измайлова <18>. Так, Н.Н. Черногор утверждает: "Постановка вопроса об обособлении "муниципально-правовой" ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой основания, к которым прежде всего должны быть отнесены специфика общественных отношений, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляются в процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения" <19>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Н.Н. Черногора "Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления" включена в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2007.

А.А. Уваров относит ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой ответственности, а перед населением - к муниципально-правовой ответственности <20>.

По нашему мнению, исходя из проанализированных точек зрения по определению места ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в системе юридической ответственности, необходимо обратить внимание на следующие принципиальные моменты. Понимание муниципально-правовой ответственности как комплексного института в интерпретации Н.Н. Черногора и Е.В. Измайловой, по нашему мнению, не дает оснований для четкого выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, поскольку данный подход представляется достаточно широким. Нецелесообразно гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами муниципального образования, уголовную и административную ответственность органов и должностных лиц муниципального образования рассматривать как муниципально-правовую.

В свою очередь, подход Е.С. Шугриной и М.С. Долгополовой, определивший круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица муниципального образования несут муниципально-правовую ответственность, сужает его до населения муниципального образования, а муниципально-правовые санкции сводят к отзыву выборного лица местного самоуправления, роспуску выборного органа местного самоуправления населением муниципального образования, временному отстранению выборного должностного лица местного самоуправления от должности, вынесению предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования <21>.

Е.В. Белоусова утверждает, что публично-правовую ответственность органов местного самоуправления (в том числе представительных) следует рассматривать как разновидность конституционно-правовой ответственности. В обоснование указанной позиции Е.В. Белоусова приводит следующие аргументы:

• наличие мер ответственности не является необходимым признаком отрасли права (отдельные отрасли права не обладают собственной системой санкций - финансовое, земельное, природно-ресурсное);
• разграничение ответственности по такому критерию, как соответственно перед государством или населением, не является обоснованным, так как ответственность перед населением (часть народа) следует рассматривать как конституционно-правовую;
• основания и процедура ответственности органов публичной власти различных уровней не имеют принципиальных отличий, предусмотрены общие санкции в отношении государственных и муниципальных органов и их должностных лиц: роспуск представительного органа, отрешение от должности высшего должностного лица, выражение недоверия, отзыв депутата (на уровне субъекта РФ - в случае законодательного закрепления) <22>.

На наш взгляд, произошла некая семантическая путаница в определении вида юридической ответственности. В силу существования трех уровней публичной власти (уровень Федерации, уровень субъекта Федерации и муниципальный уровень осуществления публичной власти) конституционно-правовая ответственность может быть разновидностью публично-правовой ответственности. В отношении выделения ответственности в муниципальном праве мы рассматриваем муниципально-правовую ответственность так же, как разновидность публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Являясь субъектами процесса осуществления публичной власти, органы местного самоуправления несут ответственность как за нарушение законности при осуществлении правотворческих полномочий, так и за ненадлежащее осуществление возложенных на них компетенций при реализации нормативно-правовых актов.

В муниципально-правовой науке сформировалось два подхода в определении пределов и отраслевой природы ответственности органов местного самоуправления: она рассматривается в широком и узком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, конституционно-правовой и др. В узком смысле это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст. 72 - 74 Федерального закона N 131-ФЗ, за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Второй подход является наиболее распространенным в муниципально-правовой науке. В рамках этого подхода ученые-юристы пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности и решить проблему соотношения ответственности за правонарушение в сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий <23>. В этом отношении возникают определенные трудности, которые связаны прежде всего с тем, что любой вид юридической ответственности должен отвечать на вопросы: кто несет ответственность? перед кем отвечает? каким образом? на основании чего? Федеральный закон N 131-ФЗ дает ответы на вопросы: кто отвечает? - органы и должностные лица местного самоуправления, перед кем? - государством, населением, физическими и юридическими лицами (ст. 70). Оставляя два последних вопроса без ответа.

Под ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления С.А. Солдатов понимает публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или невыполнения обязанностей - претерпеть определенные лишения личного, правового, организационного или имущественного характера <24>.

Таким образом, мы видим, что понимание муниципально-правовой ответственности законодателем и отчасти учеными идентично, в том смысле, что данный вид ответственности регулируется не только нормами закона, но и муниципальными нормативными правовыми актами. Так, законодатель устанавливает в ст. 71 Федерального закона N 131-ФЗ, что основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований. Реализация ст. 12 Конституции РФ основана на трех постулатах местного самоуправления: это самостоятельность, самоорганизация и самоответственность. Поэтому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках уставного правотворчества следует считать муниципально-правовой.

Литература

1. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ // Российская газета. 1994. 23 июля; 2010. 30 декабря.
2. Автономов А.С. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М., 1999.
3. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007.
4. Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
5. Выдрин И.В. Муниципальное право. М., 2004.
6. Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: Проблемы правового регулирования и реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
7. Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
8. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961.
9. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6.
10. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 7.
11. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ. М., 2000.
12. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
13. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2004.
14. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999.
15. Протченко А.В. Юридическая ответственность в избирательном процессе // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 2(39).
16. Сенякин И.Н. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2000.
17. Солдатов С.А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012.
18. Теория государства и права: Курс лекций. М., 1995.
19. Успенская Я.А. Соотношение конституционной ответственности с другими видами юридической ответственности // Актуальные проблемы российского права. 2009. N 1.
20. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
21. Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. N 1.