Мудрый Юрист

К вопросу об умалении права населения муниципального образования на правотворческую инициативу

Щеголева Наталья Анатольевна, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права РАНХиГС при Президенте РФ (Орловский филиал), кандидат юридических наук, доцент.

Борисов Александр Сергеевич, доцент кафедры теории и истории государства и права РАНХиГС при Президенте Российской Федерации (Орловский филиал), кандидат юридических наук, доцент.

В статье анализируется право правотворческой инициативы населения муниципальных образований в Российской Федерации через призму его неправомерного ограничения в форме умаления. Авторы уделяют внимание анализу ряда понятий: умаление права, неправомерное ограничение права, правотворческая инициатива населения.

Ключевые слова: умаление права, неправомерное ограничение права, правотворческая инициатива населения.

To the question about belittling the rights of the population of a municipality on the law-making initiative

N.A. Sthegoleva, A.S. Borisov

Sthegoleva Natal'ya Anatol'evna, head of the department of constitutional and municipal law of Russian presidential academy of national economy and public administration (Orel), PhD of law, docent.

Borisov Aleksandr Sergeevich, docent the department of theory of state and law of Russian presidential academy of national economy and public administration (Orel), PhD of law.

The article examines the right of legislative initiative of the population of municipal formations in the Russian Federation, through the prism of its unlawful restriction in the form of diminishing. Great attention is paid to analysis of concepts: diminishing the right, illegal restriction of right, law-making initiative of the population.

Key words: diminishing the right, illegal restriction of the right, law-making initiative of the population.

Общеизвестно, что правам граждан в России в соответствии с законом придается приоритетное значение, и государство принимает на себя обязательства создать условия для реализации гражданами своих прав, обеспечить защиту прав в случае их нарушения, в том числе защиту в случаях неправомерного ограничения прав <1>, под которыми следует понимать необоснованные, недопустимые и незаконные вмешательства в права и свободы человека и гражданина, осуществляемые путем уменьшения объема субъективных прав, дискриминации, установления границ, препятствий, необоснованных обязанностей и др. Конституция РФ использует для обозначения неправомерных ограничений различные термины:

<1> Опалева С.А. Права человека и конституционно-правовое регулирование их допустимого ограничения // Гражданин и право. 2006. N 3.
  1. умаление прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 21, ч. 1 ст. 55, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ);
  2. отрицание прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 55 Конституции РФ);
  3. отмена прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ); злоупотребление правом <2>.
<2> Рассолова Е.Ш. Ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 25 с. С. 13.

Под умалением прав, как правило, понимается "необоснованное ограничение" объема или действия этих прав по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов их правовой защиты и т.п. <3>. Н.В. Витрук называет умаление прав и свобод способом их отмены, т.е. "принижения значения, необоснованного ограничения их содержания, действия по кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантии их обеспечения и защиты, либо созданием таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет само право или свободу личности" <4>. Термин "умаление" означает "законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод" <5>.

<3> См., например: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 380.
<4> Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 101.
<5> Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997. С. 31.

Именно такая ситуация и сложилась в современных условиях с институтом правотворческой инициативы населения муниципальных образований в Российской Федерации.

Наделение местного самоуправления правотворческими функциями было призвано обеспечить ликвидацию пробельности в правовом регулировании правоотношений, складывающихся в процессе функционирования местного самоуправления. Предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, распространение предприимчивости и инициативности должны стать основным гарантом стабильности на местах и для государства в целом.

Право населения на участие в муниципальном правотворчестве коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с данным Законом непосредственное участие населения муниципального образования в муниципальном правотворчестве осуществляется на местном референдуме, сходе граждан, а также в ходе обсуждений проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, проводимых на публичных слушаниях. Однако наиболее ярко участие населения муниципального образования в правотворчестве осуществляется посредством реализации правотворческой инициативы.

В большинстве случаев под правотворческой инициативой граждан понимается либо право граждан на внесение проектов муниципальных правовых актов в компетентные органы местного самоуправления (например, так закреплено в положениях об инициативе в городах Благовещенск <6>, Казань <7>, Краснодар <8>, Майкоп <9>, Нальчик <10>, Петропавловск-Камчатский <11>, Псков <12>, Салехард <13>, Саратов <14>, Ставрополь <15>, Череповец <16>), либо форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, представляющая собой внесение населением проектов муниципальных правовых актов в органы и должностным лицам местного самоуправления (такая формулировка предусмотрена, например, в положениях об инициативе в городах Великий Новгород <17>, Кемерово <18>, Кисловодск <19>, Рязань <20>, Саянск <21>), либо оба варианта одновременно (в городе Томске <22>). Анализ показал, что ни то, ни другое определение не соответствует в полной мере смыслу и теоретическим основам правотворческой инициативы граждан, так как содержит не все ее характерные черты и особенности. Оптимальным вариантом было бы закрепление в общих положениях следующего определения: правотворческая инициатива граждан - это форма участия населения в правотворчестве органов и должностных лиц местного самоуправления, выражающаяся в реализации жителями муниципального образования права правотворческой инициативы, которое, в свою очередь, представляет собой трехсоставное право на внесение в компетентный орган (должностному лицу) местного самоуправления жителями муниципального образования проекта муниципального правового акта, а также право требования его рассмотрения и вынесения мотивированного решения по нему в установленном порядке.

<6> Решение Думы города Благовещенска от 24 ноября 2005 г. N 6/76 "Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан" // Благовещенск. 2005. 16 декабря.
<7> Решение Казанской городской Думы от 17 февраля 2006 г. N 3-6 "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан" // Казанские ведомости. 2006. 1 марта.
<8> Решение городской Думы Краснодара от 23 октября 2007 г. N 31, п. 31, "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании город Краснодар" // Вестник органов местного самоуправления МО г. Краснодар. 2007. 15 ноября.
<9> Постановление Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 6 июля 2005 г. N 675 "О положении "О правотворческой инициативе граждан" // Майкопские новости. 2005. 12 июля.
<10> Решение Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 4 июля 2006 г. "О положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик" // Кабардино-Балкарская правда. 2006. N 184 - 185. 1 августа.
<11> Решение городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 17 апреля 2006 г. N 326-р "О принятии Положения о правотворческой инициативе граждан в Петропавловск-Камчатском городском округе" // Вести. 2006. 17 апреля - спецвыпуск.
<12> Решение Псковской городской Думы от 27 октября 2006 г. N 287 "Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании "Город Псков" // Псковская правда. 2006. 11 ноября.
<13> Решение городской Думы МО город Салехард от 15 ноября 2005 г. N 36 "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в муниципальном образовании город Салехард" // Вестник Администрации МО город Салехард (спецвыпуск газеты "Полярный круг"). 2005. 24 ноября. N 3.
<14> Решение Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-15 "О положении о правотворческой инициативе граждан" // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2006. 27 мая.
<15> Решение Ставропольской городской Думы от 30 августа 2006 г. N 95 "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городе Ставрополе и формы подписного листа по сбору подписей граждан в поддержку правотворческой инициативы" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство", 2013.
<16> Постановление Череповецкой городской Думы от 25 октября 2005 г. N 123 "О Положении о правотворческой инициативе граждан в городе Череповце" // Голос Череповца. 2005. 29 ноября.
<17> Решение Думы Великого Новгорода от 24 ноября 2005 г. N 218 "О Положении о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании - городском округе Великий Новгород" // Новгород. 2005. 22 декабря. N 51.
<18> Постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 25 ноября 2005 г. N 287 "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан" // Кемерово. 2005. N 50. 9 декабря.
<19> Решение совета города-курорта Кисловодска от 26 июля 2006 г. N 53-36 "О Положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе города-курорта Кисловодска" // Кисловодская газета. 2006. N 32. 9 августа.
<20> Решение Рязанской городской Думы от 25 декабря 2008 г. "Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Рязани" // Рязанские ведомости. 2009. 15 января.
<21> Решение Думы МО "г. Саянск" от 8 сентября 2006 г. N 041-14-88 "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городе Саянске" // Саянские зори. 2006. 20 сентября.
<22> Решение Думы г. Томска от 3 апреля 2007 г. N 427 "Об утверждении Положения "О правотворческой инициативе граждан муниципального образования "Город Томск" // Сборник официальных материалов муниципального образования "Город Томск". 2007. 12 апреля.

Одна из наиболее важных проблем связана с тем, что чаще всего положения уставов муниципальных образований относительно правотворческой инициативы всех субъектов, кроме населения, получают дальнейшее развитие в нормативных правовых актах муниципальных образований, прописывается конкретный алгоритм действий того или иного субъекта, тогда как правотворческая инициатива населения остается лишь продекларированной, не имеющей конкретных механизмов реализации, закрепленных в нормативных правовых актах муниципального образования.

Такое положение дел вряд ли возможно считать правильным, так как право правотворческой инициативы населения муниципальных образований в Российской Федерации неправомерно ограничено в форме умаления, что негативно сказывается на укреплении связи населения с должностными лицами аппарата самоуправления. Именно население является основным источником информации, необходимым при решении текущих вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления. Одновременно правотворческая инициатива населения является одной из наиболее эффективных форм и гарантий участия граждан в управлении делами муниципального образования, способствующей принятию необходимых для населения нормативных правовых актов.

Само слово "инициатива" толкуется как "почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость" <23>. Следовательно, правотворческая инициатива предполагает побуждения субъектов данного права к правовому регулированию новых правоотношений, сложившихся или складывающихся в обществе. Возникающая потребность в правовом закреплении общественных отношений неукоснительно приводит к необходимости реализации правотворческой инициативы.

<23> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986. С. 215.

В мире юридической науки вызывает споры положение о форме реализации правотворческой инициативы. То ли это внесение предложения об издании нормативного правового акта, то ли, как считает А.С. Пиголкин, это внесение в правотворческий орган уже подготовленного проекта <24>.

<24> Пиголкин А.С. Правотворчество в СССР. М.: Юрид. лит., 1974. С. 191.

Обе формы реализации правотворческой инициативы приемлемы для правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Однако представляется необходимым провести разграничение субъектов, наделяемых правотворческой инициативой, с тем чтобы определить, какую из форм реализации предложить для того или иного субъекта. Например, населению целесообразно предложить реализацию правотворческой инициативы в форме внесения предложения о подготовке проекта нормативного правового акта, так как для этого субъекта проблемно самостоятельно подготовить проект нормативного правового акта. Для других субъектов рационально в качестве формы реализации правотворческой инициативы предложить внесение подготовленного проекта нормативного правового акта.

Проблема формы реализации правотворческой инициативы населения представляется сейчас весьма актуальной, так же как и механизм реализации данного права. Следует сразу подчеркнуть, что, говоря о правотворческой инициативе населения, мы имеем в виду не отдельно взятого гражданина, а какую-то совокупность людей, какое-то определенное количество населения.

В результате анализа уставов некоторых муниципальных образований удалось установить, что одним из требований к инициативе населения выдвигается наличие определенного числа жителей, поддерживающих данную инициативу.

В разных регионах требования к численности населения, поддерживающего правотворческую инициативу, разные, но в подавляющем большинстве из них не оговорен порядок ее реализации.

Таким образом, представляется, что право правотворческой инициативы населения муниципальных образований в Российской Федерации неправомерно ограничено в форме умаления данного права. Налицо принижение значения, необоснованное ограничение содержания права правотворческой инициативы населения муниципальных образований в Российской Федерации, его действия по кругу лиц, во времени и пространстве, произошло сокращение гарантий их обеспечения и защиты, созданы такие процессуальные процедуры и механизмы, которые сводят на нет само право правотворческой инициативы населения муниципальных образований в Российской Федерации.

Для искоренения сложившейся ситуации, приводящей к неправомерному ограничению в форме умаления права населения муниципального образования на правотворческую инициативу, необходимо нормативно-правовое закрепление механизма реализации правотворческой инициативы населения. В каждом муниципальном образовании желательно нормативно закрепить форму поддержки правотворческой инициативы населения (сбор подписей или какую-то иную форму), расписать порядок формирования инициативной группы и регистрации правотворческой инициативы, необходимо оговорить порядок официального внесения инициативы и сроки ее рассмотрения в правотворческом органе.

Выявленные проблемы требуют дальнейшего исследования и скорейшего практического претворения в жизнь, так как создание реально функционирующих механизмов реализации прав граждан - одна из наиболее важных задач Российского государства.

Литература

  1. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008.
  2. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Карповича. М., 2002.
  3. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997.
  4. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986.
  5. Опалева С.А. Права человека и конституционно-правовое регулирование их допустимого ограничения // Гражданин и право. 2006. N 3.
  6. Пиголкин А.С. Правотворчество в СССР. М.: Юрид. лит., 1974. С. 191.
  7. Рассолова Е.Ш. Ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 25 с.