Организационно-правовые формы прямой демократии в системе муниципального самоуправления

Модникова Татьяна Николаевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Орловский филиал).

Статья посвящена исследованию критериев классификации организационно-правовых форм муниципальной демократии в современной науке конституционного права. Автор показывает дискуссионность и многозначность критериев классификации в теории и законодательстве. В конечном итоге читателю предлагается авторское определение ответственности населения муниципального образования.

Ключевые слова: муниципальное образование, муниципальная демократия, граждане, вопросы местного значения.

Organizational-legal forms of direct democracy in a system of municipal government

T.N. Modnikova

Modnikova Tat'yana Nikolaevna, associate professor of the Russian presidential academy of national economy and public administration, Orel branch (Russia).

The article is devoted to the classification criteria of organizational-legal forms of municipal democracy in the modern science of constitutional law. The author shows a polysemy and polysemy of the classification criteria in the theory and legislation. Ultimately, the reader is the author's definition of responsibility of the municipality.

Key words: municipal formation, municipal democracy, citizens, issues of local significance.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает следующие формы прямой (непосредственной) демократии: референдум, выборы, сходы, прямая правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, собрания делегатов, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями. Дополнительно к этому к формам прямой муниципальной демократии логично отнести демонстрации, митинги, шествия и пикетирования, порядок организации которых регулируется специальным законодательным актом <1>.

В юридической науке предпринято немало усилий для разработки критериев для классификации данных организационно-правовых форм муниципальной демократии <2>. По справедливому мнению П.А. Астафичева, коммуникация граждан и муниципальной власти достигается различными способами. В одних случаях (публичные слушания, собрания, конференции, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование) требуется совместное присутствие, в других (опросы, обращения) - в таком присутствии нет необходимости. Коллективность участия граждан обеспечивается посредством целенаправленной деятельности организатора мероприятия (опросы, телешоу) или документирования мнения граждан (подписные листы, зарегистрированные письменные обращения, карточки личного приема). Совместное присутствие имеет место в закрытых помещениях (собрание) или вне таких помещений (митинг), является статичным (пикетирование) либо сопровождается движением (демонстрация, шествие). Информация о мнении граждан может доводиться до сведения органов местного самоуправления с помощью средств наглядной агитации (листовки, плакаты, транспаранты), звукоусиливающих технических средств, периодических печатных изданий, телевидения, радио, электронных коммуникационных систем (Интернет), а также непосредственных высказываний, в том числе на заседаниях органов местного самоуправления (правотворческая инициатива). Существуют, по убеждению П.А. Астафичева, и "явно неприличные, даже противоправные формы воздействия на муниципальную власть (граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, воспрепятствование движению транспорта, нарушение неприкосновенности депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих, клевета и оскорбление)". В связи с этим необходимо различать "организованные и неорганизованные способы участия граждан в муниципальной деятельности. В последнем случае возможно проявление феномена толпы, который не имеет ничего общего с муниципальной демократией в ее конституционном смысле" <3>.

Присоединяясь к данной точке зрения, следует отметить необходимость ее дополнения еще одним важным критерием для классификации конституционно-правовых форм муниципальной демократии: связанность вопросами местного значения. Первую группу организационно-правовых форм муниципальной демократии составляют виды публичной активности граждан, органически связанные с вопросами местного значения. К ним относятся: публичные слушания, собрания, конференции, пикетирование, обращения, опросы и т.д. Ко второй группе относятся формы, которые не связаны и не могут быть связанными с вопросами местного значения. Это: граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, воспрепятствование движению транспорта и т.п. Наконец, третью группу образуют организационно-правовые формы местного самоуправления, которые могут быть связанными с вопросами местного значения. Полагаем, что это митинги, демонстрации, шествия.

Связанность вопросами местного значения публичных слушаний обусловлена тем, что данная организационная форма местного самоуправления предполагает общественную или экспертную оценку проектов решений органов местного самоуправления <4>, а они - в свою очередь - могут приниматься исключительно в рамках конституционных предметов ведения муниципальных образований <5>. Проведение муниципальных публичных слушаний возможно также в целях конструктивного обсуждения проектов федеральных и региональных правовых актов (например, новой конституции или нового устава субъекта РФ, важного федерального закона), однако и в этом случае наблюдается органическая связанность с вопросами местного значения. При подобных обстоятельствах муниципалитет заранее оговаривает "неподведомственность" данного вопроса и исключительно рекомендательное участие в государственной публичной деятельности <6>.

Собрания граждан находятся в органической связи с институтом вопросов местного значения лишь при условии, если они организуются и проводятся в порядке, предусмотренном ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание - весьма распространенная организационная форма взаимодействия групп людей небольшой численности и используется практически повсеместно в трудовых, административных, коммерческих и политических отношениях независимо от идеологических соображений и других аналогичных обстоятельств <7>. Однако в контексте нормативного содержания ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" речь идет об особом виде собрания, которое проводится исключительно в целях реализации вопросов, подведомственных муниципалитету. На наш взгляд, на данные правоотношения не должны распространять свое действие нормы Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части регулирования собраний. Поэтому в указанном нормативном правовом акте (ст. 1) следует сделать оговорку, что он не распространяет свое действие на собрания граждан, направленные на реализацию установленных Конституцией Российской Федерации и законом вопросов местного значения. До внесения подобных поправок следует, на наш взгляд, руководствоваться общеправовым принципом приоритета специальной правовой нормы по отношению к правовой норме общего характера <8>.

Методологически близкими к собраниям являются конференции граждан (собрания делегатов). Отличие от собраний состоит в наличии временного представительства населения, обеспечиваемого делегированием соответствующих граждан открытым голосованием без соблюдения правил и процедур, предусмотренных Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Такая форма, с одной стороны, позволяет весьма оперативно обеспечить представительство населения, с другой - характеризуется гораздо меньшей степенью легитимности по сравнению с официальными органами народного представительства, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во всем остальном деятельность конференций подчиняется правилам организации собраний. Они также связаны предметами ведения муниципальных образований и предполагают организованное обсуждение именно тех вопросов, которые имеют местное значение.

Пикетирование отличается от митингов, демонстраций и шествий целенаправленностью требования, обращенного к конкретному органу публичной власти или должностному лицу. Поэтому пикеты неизбежно учитывают конституционный механизм разграничения предметов ведения, полномочий, компетенций и функций. Целью пикетирования является не столько свободное выражение отвлеченного мнения (поддерживающего или протестного), сколько выдвижение конкретных требований по вопросам политической, социальной, экономической или культурной жизни муниципального образования.

Обращения граждан в органы местного самоуправления в наибольшей мере отражают особенности конституционного механизма разграничения предметов ведения, полномочий и функций. Согласно ст. 8 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <9> гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 ст. 11 данного Федерального закона <10>.

Следует подчеркнуть, что непосредственная реализация гражданами вопросов местного значения допускается и в иных формах, которые не указываются в законодательстве, но широко используются на практике. В частности, зарубежные страны, а вслед за ними и современная Россия стали прибегать к более высоким технологиям организации публичных массовых мероприятий, которые еще десять лет назад невозможно было себе даже представить вследствие недостаточного развития интернет-технологий, компьютерной техники и сотовой телефонной коммуникации. Речь идет о так называемых смартмобах или флешмобах (от англ. smart - умный, mob - толпа, flash - вспышка). Смартмобы и флешмобы не регулируются нормами Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", не подпадают под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проводятся вне эффективного государственного контроля. Это, с одной стороны, позволяет гражданам преодолеть формальные препятствия законодательства, быстро и оперативно довести до органов местного самоуправления актуальную информацию, избежать бюрократических барьеров и препятствий. Но, с другой стороны, отсутствие правового регулирования данных общественных отношений влечет за собой ряд угроз общественному порядку, жизни и здоровью граждан, а зачастую - национальной безопасности России <11>.

Проанализированные выше организационно-правовые формы прямой демократии в системе муниципального самоуправления позволяют сформулировать вывод о том, что в отличие от органов местного самоуправления реализация непосредственно населением вопросов местного значения не влечет за собой какой-либо ответственности граждан в ретроспективном ("негативном") смысле этого слова <12>. Если реализация вопросов местного значения главой муниципального образования, представительным органом местного самоуправления, местной администрацией или иным местным органом допускает возможность оценки их действия или бездействия, выяснение эффективности результатов деятельности и последующие правовые последствия (вплоть до удаления в отставку, роспуска и т.д. при выявлении фактов существенных правонарушений) <13>, то население муниципального образования несет публично-правовую ответственность исключительно в "позитивном" смысле, т.е. как публично-правовое обязательство, не подкрепленное юридическими санкциями <14>. Как народ в целом, так и отдельные группы населения, организованные в публично-территориальные образования субъектов Федерации и муниципалитетов, могут квалифицироваться в качестве "коллективного правонарушителя". Местное сообщество - "такой же вероятный правонарушитель, как отдельно взятый гражданин, только здесь еще может сложиться иллюзия коллективной непогрешимости, что наносит непоправимый вред законности и правопорядку как основам цивилизованного общежития. Местное самоуправление связано нравственностью, правом и другими регуляторами общественных отношений. Муниципальные образования не предоставлены сами себе, их самостоятельность вовсе не означает, что им дозволено делать все, что заблагорассудится" <15>.

Позитивная юридическая ответственность населения муниципального образования выражается в обязанности действовать в рамках закона, учитывать интересы многонационального народа России, государства, субъектов Федерации, других муниципальных образований, не нарушать международные стандарты прав человека, гуманитарные требования Конституции Российской Федерации (глава 2) и законов. Это не означает необходимости чрезмерных ограничений свободы в системе муниципальной демократии, отторжения граждан от реализации вопросов и задач местного значения.

Литература

1. Алешкин А.В. Актуальные проблемы правового регулирования территориального общественного самоуправления как формы непосредственной демократии и элемента местного сообщества // Право и образование. 2011. N 1.
2. Андреев Б.В. Управляемая толпа (флешмоб) как форма проявления экстремизма // Экстремизм: социальные, правовые и криминологические проблемы. М., 2010.
3. Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: ИНФРА-М, 2010.
4. Волосова Н.Ю. Теоретические аспекты соотношения общей и специальной нормы в институте свидетельского иммунитета // Вестник Омского университета. 2008. N 4.
5. Забровская Л.В. Конституционно-правовая ответственность в ретроспективном формате // Закон и право. 2003. N 3.
6. Захаров И.В. Публичные слушания в системе местного самоуправления в РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 4.
7. Зенин С.С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.
8. Кудинов А.Н. Народные собрания как форма прямой демократии и непосредственного народного контроля // Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности. Минск: Изд-во БГУ, 1987.
9. Кузнецова П.Ю. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Проблемы взаимодействия личности и власти в условиях построения правового государства. Курск: Юго-Западный гос. ун-т, 2010.
10. Кушхова Б.З. Конституционная и муниципальная ответственность органов публичной власти // Современное право. 2009. N 11.
11. Очеретина М.А. Понятие и структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной власти // Российская юстиция. 2008. N 6.
12. Симонова О.В. Местное самоуправление как публично-властная форма реализации демократии на местном уровне // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе. Краснодар: Изд. дом "Юг", 2011.
13. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; 2010. N 31. Ст. 4196.
14. Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 г., с послед. изм. // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485; 2011. N 50. Ст. 7366.
15. Цишховский Е.А. Позитивная и перспективная юридическая ответственность в системе социального контроля. Тюмень, 2005.