История становления местного самоуправления в России

Холодов Владимир Александрович, доцент кафедры "Теория и история государства и права" Орловского филиала РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, кандидат исторических наук.

Статья посвящена анализу процесса становления местного самоуправления в России. В статье уделяется внимание нормативно-правовой базе, обусловившей законодательное закрепление основ местного самоуправления в России. Кроме того, в статье отражены основные эволюционные этапы формирования местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, становление, правовая база, конституционные основы.

History of formation of local government in Russia

V.A. Kholodov

Kholodov Vladimir Aleksandrovich, associate professor department of theory and history of state and law, Oryol branch of the Russian academy of national economy and public administration, candidate of historical sciences.

The article is devoted to the analysis of process of formation of local government in Russia. In article the attention to the standard and legal base which has caused legislative fixing of bases of local government in Russia is paid. Besides, in article the main evolutionary stages of formation of local government are reflected.

Key words: local government, formation, legal base, constitutional bases.

На сегодняшний день практически все современные развитые страны продолжают процесс совершенствования системы местного самоуправления. Указанное направление совершенствования государственного управления, безусловно, актуализировано в государственно-правовом поле современной Российской Федерации, что вызывает обращение пристального внимания к данной проблематике как со стороны государственной власти, так и в научной среде. На высокую степень актуальности данной проблематики указывал Президент Российской Федерации уже в начале нового тысячелетия: "Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный, исторический опыт" <1>.

В научной среде также подчеркивается высокая степень актуальности проблем, связанных с трансформацией и усовершенствованием системы местного самоуправления. В частности, А.В. Одинцова указывает на то, что "выдвижение на первый план "локально-территориальной" проблематики является свидетельством качественно нового состояния общественных отношений" <2>. С.Д. Валентей обращает внимание на то, что преобразования местного самоуправления в России должны быть взаимосвязаны с общим трендом социально-экономических и политических преобразований в обществе <3>. Кроме того, по мнению А.А. Сергеева, местное самоуправление нуждается в обретении необходимой устойчивости и постоянной корректировки на доктринальном уровне по мере накопления фактов, свидетельствующих об успехах и проблемах ее реализации <4>. В этой связи рассмотрение процесса становления местного самоуправления в России в эволюционной динамике представляется весьма целесообразным.

Действительно, процесс становления местного самоуправления и формирования модели взаимодействия центральной власти и власти на местах в России имеет свою эволюционную историю. Несмотря на то что данный процесс еще далек от завершения, уже представляется возможным выделить основные черты и особенности становления и развития местного самоуправления в России.

Прежде всего следует заметить, что терминологическая категория "местное самоуправление" также имеет свою предысторию. Первоначально местное самоуправление связывается с муниципальным управлением. Термин "муниципальное управление" восходит к римской эпохе и, как считают некоторые исследователи, произошел от латинского municipes - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального <5>. Таким образом, термин "местное самоуправление" или "муниципальное управление" берет свое начало еще со времен Древнего Рима. Муниципалитетами там называли города, пользовавшиеся правами самоуправления <6>.

Общественное самоуправление в России, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин. Причем в процессе управления общинами предпочтение отдавалось формам непосредственной и представительной демократии, что позволяет говорить об истинной форме самоуправления <7>. Кроме того, исследования истоков возникновения и формирования институтов самоуправления обосновывают точку зрения о том, что самоуправление является естественной формой организации собственного управления уже на ранних стадиях развития человеческого общества вообще <8>.

Исторические основы формирования системы местного самоуправления в России исследователи возводят к периоду XV - XVI вв., т.е. ко времени "эпохи кормлений", когда местное самоуправление осуществлялось через назначаемых из центра наместников и волостелей <9>. Во второй половине XVI - начале XVII в. в России складывается земское и губное управление, а с начала XVII в. функционировало приказно-воеводское управление.

Важным рубежом на пути формирования системы местного самоуправления были преобразования XVIII в., которые, как полагают некоторые исследователи, стали предпосылками формирования системы земского и городского самоуправления в России во второй половине XIX в. <10>.

Петром I были проведены мероприятия, как способствовавшие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивавшие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т.д.). Например, в 1702 г. было ликвидировано губное самоуправление в уездах, а его функции передавались воеводам, назначаемым из центра. В 1708 г. в России учреждались губернии, а в 1718 - 1724 гг. были созданы магистраты.

Крупной вехой в развитии самоуправления в России справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Результатом проведенной при Екатерине II работы стало законодательное закрепление организации местного самоуправления в Российской империи, определявшее функционирование местного самоуправления вплоть до второй половины XIX в. Речь идет о следующих нормативных актах: "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи" 1775 г., "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи" 1785 г. и "Городовое положение" 1785 г. <11>.

Начало XIX в. не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции. Главами местной администрации были губернаторы. В своей деятельности они опирались на канцелярии, правления, комиссии, комитеты и присутствия. Все губернаторы были подотчетны министру внутренних дел. Кроме того, Наказ губернаторам 1837 г. провозглашал губернатора "хозяином губернии" <12>. В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа <13>.

Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе Жалованной грамоты городам, однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями (так, практически повсеместно отсутствовала общая дума, т.е. собрание городских представителей). К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс развития капиталистических основ экономики: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления <14>.

Однако в ходе планомерной деятельности центральной власти проводилась последовательная политика, направленная на ограничение относительной самостоятельности земств, особенно в экономическом плане. В частности, в 1866 г. земствам запретили облагать налогами сплавные леса, затем - казенные земли, после этого - подакцизные товары <15>. Введенное в 1890 г. Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты Примерные правила предельного земского обложения, в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше чем на 3%, по сравнению с предыдущим годом. Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. При этом управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками в суде и т.п. <16>.

Следующая веха эволюции самоуправления в России связывается с мероприятиями Временного правительства, последовательно принявшего на фоне революционных событий ряд документов, закрепляющих трансформацию управления на местах. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших возраста 20 лет. 5 марта 1917 г. издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля 1917 г. утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство. В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления <17>.

Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в Советской Социалистической Республике органами государственной власти на местах, как и в центре, являлись Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Конституция также содержала главы, посвященные местному управлению (съездам советов, советам депутатов, предметам ведения органов советской власти на местах). Местные советы были включены в единую общегосударственную советскую власть Российской Советской Республики <18>.

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность <19>. В целом была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. В 1933 г. было принято новое Положение "О городских Советах", которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах <20>.

Следует отметить, что в советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Причем особенность советского демократического централизма заключалась в существовании системы "двойного подчинения", которая обеспечивала полноту власти местных Советов депутатов трудящихся над подчиненными им отделами исполнительных комитетов <21>.

Конституция СССР 1977 г. определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, и решающих вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) <22> и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) <23>. По этим Законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что, по сути, означало ликвидацию советской модели организации местного самоуправления.

Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1990 г. Согласно данному Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц <24>. Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР N 22-1, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти - местного самоуправления <25>.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ", который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти. Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления <26>.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривало решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятый в 1998 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих. В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировав новую систему местного самоуправления. На сегодняшний день правовое регулирование местного самоуправления в России осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, в истории России произошло постепенное эволюционное развитие институтов муниципального управления. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период и насаждением местной демократии под революционным влиянием событий перестройки и смены социально-экономической формации в начале 90-х годов XX в. Однако дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления все еще является важной и актуальной государственно-правовой задачей для Российской Федерации.

Литература

1. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д, 2000.
2. Валентей С.Д. Основные проблемы муниципальной реформы в России // Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации. М., 2009.
3. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
4. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 10 - 40.
5. Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб., 1872.
6. Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 N 22-1 "О государственном суверенитете РСФСР". URL: www.consultant.ru.
7. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". URL: www.consultant.ru.
8. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007.
9. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995.
10. Исаев И.А. История государства и права России. М., 2010.
11. Местные органы власти. Основные положения, опубликованные по 1-VII-29 г. Пособие для низовых работников. 2-е изд. М., 1929.
12. Муниципальное право России: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаянова. М., 2005.
13. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учеб. пособие. М.: Форум, 2009.
14. Незнамова Е.А Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009.
15. Одинцова А.В. Местное самоуправление как общественный институт // Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации / Отв. ред. Е.М. Бухвальд. М., 2009.
16. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
17. Полное собрание законов Российской империи. Т. XXII. СПб., 1830.
18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. N 71. 2002. 19 апреля.
19. Рязанцев И.П., Адарченко С.А. Историко-правовые аспекты формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Россия и социальные изменения в современном мире: Сб. научных докладов "Ломоносовские чтения 2004". М., 2004. Т. 1.
20. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
21. Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.
22. Трайнин И.П. Местные органы государственной власти в СССР и "самоуправления" капиталистических стран. М., 1940.