Проблемы развития территориального общественного самоуправления в современной России

Гашина Наталья Николаевна, заведующая кафедрой международно-правовых дисциплин Орловского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ", г. Москва, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены особенности территориального общественного самоуправления в системе отечественного местного самоуправления, а также пути повышения эффективности деятельности ТОС как независимого канала гражданских инициатив. Сегодня ТОС представляют собой уникальную инфраструктуру для взаимодействия населения и органов власти на местах по решению вопросов местного значения.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, местное самоуправление, эффективность ТОС, гражданское общество.

Problems of territorial public government in modern Russia

N.N. Gashina

Gashina Natal'ya Nikolaevna, head of the International law department of the Orel branch Russian academy of national economy and public administration under the President of the Russian Federation, Moscow, PhD.

In the article features territorial public self-government in the national system of local government, and also ways to improve the effectiveness of territorial self-government as an independent channel of civic initiatives. Today territorial self-government is a unique infrastructure for interaction of population and local authorities to address local issues.

Key words: territorial self-government, local government, the effectiveness of territorial self-government, civil society.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Важность института ТОС обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление наиболее приближено к населению и способствует воспитанию гражданского самосознания населения. По степени развитости института ТОС можно судить о степени зрелости гражданского общества, о способности населения решать местные вопросы без вмешательства государства.

Правовую основу территориального общественного самоуправления в настоящее время составляют следующие нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) <1>;

3. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <2>;

4. местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, положения представительных органов местного самоуправления (например, Положение Орловского городского Совета народных депутатов от 27 марта 2008 г. "О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле") <3>.

В юридической науке не утихают споры по поводу места ТОС в системе отечественного местного самоуправления, порождаемые определенной особенностью, заключающейся в институциональной принадлежности ТОС к местному самоуправлению, но при этом ТОС не являются органами МСУ и не обладают публично-властными компетенциями. ТОС - элемент, встроенный в систему местного самоуправления, но фактически являющийся независимым каналом гражданских инициатив, представляющий собой уникальную инфраструктуру для взаимодействия населения и органов власти на местах по решению вопросов местного значения.

Стабильное и эффективное функционирование местного самоуправления напрямую зависит от конструктивного взаимодействия муниципальных органов власти с населением и активного участия местных сообществ в процессах управления муниципалитетом. Эффективность системы ТОС зависит от качественных характеристик форм и методов взаимодействия органов ТОС между собой и с внешней средой.

К элементам внешней среды в данном случае относятся:

• администрация городского округа;
• предприятия среднего и малого бизнеса микрорайона;
• общественные объединения;
• правоохранительные органы;
• средства массовой информации;
• местное сообщество <4>.

Говоря о взаимодействии системы "ТОС - органы МСУ", можно выделить два основных подхода.

Во-первых, это административный подход, который характеризуется включением руководителей органов ТОС в состав коллегии администрации города, участие представителей органов ТОС в заседаниях городского совета, коллегии администрации округа, совещаниях у главы администрации округа, заседаниях советов по ТОС при мэре и губернаторе с правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, касающихся интересов определенной территории. Административный подход, безусловно, активизирует коммуникативный процесс между уровнями местного самоуправления, но при этом допускает организационное вмешательство органов власти в деятельность ТОС. При отсутствии нарушений баланса взаимных интересов всех субъектов публично-властных отношений административный подход может быть успешно реализован.

Во-вторых, коалиционный подход во взаимодействии системы "ТОС - органы МСУ". В этом случае эффективность данного подхода будет зависеть от уровня развития гражданского общества, основу которого составляют общественные некоммерческие организации. Органы ТОС выступают учредителями данных организаций - ассоциаций ТОС, фондов объединения и развития ТОС, домовых и квартальных комитетов. Целевая направленность деятельности подобных организаций позволяет им эффективно распределять бюджетные средства в рамках стратегической программы социально-экономического развития территории <5>. Налаженные партнерские отношения между НКО и органами местного самоуправления позволят решить многие социальные проблемы на местном уровне.

Определяющей характеристикой ТОС является наличие инициативы населения в рамках различных форм самоорганизации, а также его переходный статус между самоорганизационным и самоуправленческим потенциалом в системе местного самоуправления. Исходя из этого, можно говорить о наличии трудностей в процессе создания и развития ТОС на отдельных территориях как организационного, правового, информационного, так и индивидуально-психологического характера <6>. Так, еще в марте 2008 г. было принято Положение о ТОС в городе Орле <7>, которое определило порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, регистрации устава территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета. Этим Положением введены четкие виды, правила создания, регистрации ТОС в городе Орле. ТОС могут быть только следующих видов:

1. комитет подъезда;
2. домовой комитет;
3. уличный комитет;
4. ТОС микрорайона.

Однако до сих пор в противоречие с этим Положением в домах города выбираются и существуют "старшие по подъездам" без создания комитетов подъездов. Это свидетельствует о невысоком уровне правосознания граждан относительно рассматриваемых вопросов.

Низкая активность граждан, нежелание участвовать в решении вопросов местного значения через ТОС, незнание о возможности такого участия - данные проблемы не являются определяющими недостаточного уровня развития самоорганизации граждан по месту их жительства. Сейчас на первый план выступает задача объединения усилий всех институтов публичной власти, развитие партнерских отношений между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства, способствующих значительному повышению эффективности такого координационного взаимодействия. Граждане должны перестать воспринимать муниципальную систему в качестве низового подразделения государственной власти. Этому будет способствовать реальное участие граждан в процессе муниципального управления, выражающееся в их непосредственном влиянии на политику муниципальных образований в социальной, экономической, культурной сферах.

Показательны в этом отношении ответы опрошенных сельских жителей Орловской области на вопрос "Являетесь ли Вы полноправным участником территориального общественного самоуправления?" (в % от числа респондентов) <8> (см. таблицу).

Судя по таблице, можно отметить, что второй, третий и четвертый ответы в сумме дают 55,7%. По сути, больше половины опрошенных граждан, по их собственному мнению, не являются полноправными участниками территориального общественного самоуправления и никак не задействованы в данном процессе. В системе местного самоуправления слабо развиты институты социального участия.

Также, по мнению населения, наиболее эффективно функционируют домовые комитеты (14,8%), уличные комитеты (41,6%), квартальные комитеты (11,1%), комитеты населенного пункта: поселка, села, деревни (17,6%), другое (14,9%).

К основным направлениям их деятельности участники общественного самоуправления относят:

• благоустройство территории (28,7%);
• избирательные кампании (13,8%);
• социальную работу (8,8%);
• развитие жилищно-коммунального хозяйства (8,2%);
• организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (6,1%) и др.

Необходимо повышать доверие к ТОС, устранять многочисленные бюрократические преграды на пути развития ТОС, поддерживать активистов ТОС в стремлении повысить свою квалификацию, в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.

Важным средством повышения эффективности деятельности ТОС является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов местного самоуправления и органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время органы местного самоуправления, жестко контролируя ТОС, лишний раз подтверждают динамику укрепления властной вертикали и встраивания подлинно демократических институтов в административно-командный аппарат.

Развитию ТОС может способствовать система муниципальных грантов для социально-экономического развития территории, предоставляемых ТОС на конкурсной основе. К сожалению, говорить о широком распространении такого дополнительного стимула для работы ТОС пока не приходится.

Еще один важный момент для оптимизации деятельности ТОС - это информатизация деятельности объединений территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В этом смысле уместно вспомнить хороший опыт, предложенный в г. Рязани. Специалистами Администрации города создан первый экспериментальный интернет-сайт для комитета ТОС "Улица Верхняя г. Рязани" <9>. В дальнейшем планируется включить в данный проект многие крупные комитеты ТОС.

Интернет-сайты - это постоянный доступ жителей города к полной объективной информации из жизни ТОС и городской политики в сфере ТОС, это постоянный контакт администрации с ТОС, обмен информацией, планами, обсуждение перспектив работы <10>. Опыт г. Рязани по развитию таких информационных проектов перенимают в рамках межмуниципального сотрудничества другие города, в первую очередь признанные лидеры по уровню гражданской активности населения: Чебоксары, Самара, Волгоград, Новосибирск, Кемерово <11>.

В целом информатизация ТОС позволяет решать задачи информационно-справочной поддержки объединений ТОС; организации новой формы коммуникации ТОС и администраций муниципальных образований, в том числе интерактивной; налаживания новой формы обратной связи с жителями; пропаганды идей ТОС посредством сайтов ТОС.

Таким образом, несмотря на очевидное продвижение модернизации общей системы муниципального управления в Российской Федерации, требуется продолжение реформирования органов местного самоуправления. В первую очередь необходимо акцентировать внимание на децентрализации муниципального управления и его более тесном взаимодействии со структурами общественного самоуправления на партнерских началах. Для преодоления проблем необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на реформирование системы территориального общественного самоуправления, акцентировать внимание на доступности и открытости сведений о деятельности ТОС, информатизации ТОС.

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 07.05.2013, с изм. от 27.06.2013) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2013. N 19. Ст. 2329.
2. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 2013. N 27. Ст. 3464.
3. О проекте Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле": решение Орловского городского Совета народных депутатов от 27 марта 2008 г. N 30/471-ГС (в ред. от 22.12.2011) // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов. 2008. N 3.
4. О проекте Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле": решение Орловского городского Совета народных депутатов от 27 марта 2008 г. N 30/471-ГС (в ред. от 22.12.2011) // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов. 2008. N 3.
5. Безвиконная Е.В. Территориальное общественное самоуправление как условие реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 1.
6. Гражданское общество в модернизирующейся России: аналитический доклад Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ / Л.И. Якобсон, И.В. Мерсиянова. М.: НИУ ВШЭ, 2012.
7. Интернет в помощь общественникам - кемеровские комитеты территориального общественного самоуправления создадут свои странички во Всемирной паутине // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2010. N 12(98).
8. Киселева А.М. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества. СПб.: Инфрада, 2007.
9. Холопов В.А. Актуальные вопросы формирования организационно-правовых условий для эффективного функционирования электронного муниципалитета. Опыт муниципального образования г. Рязань // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 1.