Конституционные основы юридической ответственности и конституционно-правовая ответственность

Гаджиев Гадис Абдуллаевич, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор.

Рассматриваются понятие "публично-правовая ответственность", а также вопрос о соотношении отраслевых видов юридической ответственности, ответственности в негативном и позитивном смысле с позиций философии права, в том числе с точки зрения спора между номиналистами и реалистами. На материалах практики Конституционного Суда Российской Федерации анализируются феномен прямого действия конституционных принципов юридической ответственности и проблема конституционализации законодательства об административных правонарушениях.

Ключевые слова: публично-правовая ответственность, реализм, номинализм, практика Конституционного Суда Российской Федерации, административные штрафы.

Constitutional foundations of legal responsibility and constitutional legal responsibility

G.A. Gadzhiev

This article attempts to address the concept of "public responsibility", as well as the problem of relationships between branches of legal responsibility and responsibility in a negative and a positive sense, from the standpoint of the philosophy of law, including the dispute between nominalists and realists. In addition, the phenomenon of the direct action of constitutional principles of legal liability and the problem of "constitutionalization" of legislation on administrative offenses are analyzed on the basis of the Constitutional Court of the Russian Federation practice.

Key words: public responsibility, realism, nominalism, practice of the Constitutional Court of the Russian Federation, administrative fines.

Понятие юридической ответственности в советской литературе по правовой тематике определялось через применение мер государственного принуждения, чего, однако, недостаточно для возникновения такой ответственности. Истребование собственником вещи с помощью виндикационного иска основано на государственном принуждении, но состояние владельца, у которого вещь истребуется, не считается ответственностью. О.С. Иоффе писал, что правовая ответственность - это особая государственно-принудительная мера, обрушивающая на ответственного субъекта существенно новые, дополнительные обременения <1>.

В теории права долго пробивалась на свет идея о том, можно ли объединить в одном понятии восстановительную, компенсационную имущественную ответственность, столь характерную для гражданского права, с так называемой карательной ответственностью, которая используется в уголовном и административном праве. Дискуссия на страницах журнала "Советское государство и право" привела к консенсусу о допустимости их объединения в общее теоретическое понятие ответственности. С.Н. Братусь справедливо подметил, что "нет необходимости искать специфику и принципиальные отличия между отраслями права там, где имеется общее основание для правового регулирования однородных отношений" <2>.

Позднее, в 80-е гг. XX в., возник спор о том, можно ли включить в единое понятие ответственности ретроспективную (негативную) и позитивную юридическую ответственность. На наш взгляд, это так и не удалось сделать. На одной научной конференции на юридическом факультете МГУ О.С. Иоффе очень образно сказал, что если воздушный шарик сильно надуть, то он обязательно лопнет.

Вопрос об объеме юридических понятий, о родовых и видовых понятиях относится не только к предметной сфере формальной логики, но и к области так называемой метафизики права. И в области юриспруденции можно обнаружить два направления мысли - реализм и номинализм.

22 января 1915 г. в Киевском научно-философском обществе прозвучал доклад Е.В. Спекторского на тему "Номинализм и реализм в общественных науках" <3>, в котором были подняты очень важные для юридической науки методологические вопросы, в особенности касающиеся метафизики права. Спор о номинализме и реализме возник еще в Средневековье. Схоласты вопрошали: существуют ли роды и виды как понятия в действительности или же только в нашем мышлении? И что онтологически первично? И если они существуют в действительности, то обладают ли телесным бытием отдельно от чувственно воспринимаемых вещей или нет?

Те, кто утверждал, что общие понятия - это не более как логические обобщения, т.е. суммирование одинаковых признаков определенных конкретных предметов словесным обозначением группы сходных предметов, получили обозначение "номиналисты". Те же ученые, которые считали, что общие понятия обладают самостоятельным метафизическим бытием, отличным от бытия соответствующих конкретных предметов, стали называться реалистами.

Реалисты исповедовали гносеологический и метафизический примат, первичность и онтологическое превосходство общего и идеального перед частным и эмпирическим. А номиналисты склонялись к признанию единственной реальностью мира эмпирического, мира фактов. При виде группы деревьев номиналисты говорят: вот деревья. Реалисты же говорят: вот лес.

В эмпирически существующем судье, президенте реалисты желают видеть идеального судью, президента. И когда они узнают, что у него, как у любого живого человека, обязательно есть и достоинства, и недостатки, и вообще индивидуальные особенности, то с изумлением обнаруживают, что они никогда в жизни не встречаются с идеальным судьей, президентом. Реалистов постигает разочарование, подобное разочарованию средневекового турка: "Я думал, султан - это султан, а, оказывается, султан - это человек". А номиналисты в подобных случаях не испытывают разочарования. Они не очарованы идеалистической презумпцией идеального судьи, президента и поэтому лучше разбираются в людях и меньше страдают от утерянных иллюзий.

Реалисты изобрели утверждение "Король не может ошибаться!". Номиналисты же учитывают опыт человечества - "Короли всегда ошибаются". А поэтому нужны правовые механизмы для защиты от королей, султанов и парламентов. Так появилась потребность в конституционно-правовой ответственности, в том числе парламента, законодателя перед конституцией, как контрмажоритарная мера ответственности со всеми ее особенностями.

Можно ли включить в единое понятие юридической ответственности и конституционно-правовую ответственность? То есть надо ли придерживаться реализма или же предпочтителен номиналистский подход?

В 70-е гг. XX в. большой резонанс в правовой науке вызвала книга С.Н. Братуся "Юридическая ответственность и законность". В начале XXI в. аналогичную роль сыграла монография Н.В. Витрука "Общая теория юридической ответственности" <4>. Он писал о дифференциации единой юридической ответственности на ответственность в частном праве и ответственность в публичном праве. Далее ответственность в публичном праве он подразделял на конституционную, уголовную, административную, процессуальную. Полагаем, что это тот подход, который может быть оценен как реалистический. Возможен и другой подход, когда используется понятие конституционно-правовой ответственности, однако без попыток создания единого общего понятия, включающего признаки гражданско-правовой, уголовно-правовой и конституционно-правовой ответственности, т.е. номиналистский подход.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Н.В. Витрука "Общая теория юридической ответственности" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2009 (2-е издание, исправленное и дополненное).

Рассмотрим еще один вопрос метафизики: можно ли считать, что сложилось понятие публичной ответственности?

Исследуя виды юридической ответственности, В.А. Кислухин пришел к выводу о том, что частное и публичное право определяют реальное существование частноправовой и публично-правовой ответственности с их особой природой и характером <5>. Н.В. Витрук оспорил эту точку зрения, а я ею воспользовался в своем мнении по жалобе граждан О.В. Борохова, В.А. Кауца и А.Ю. Федотова на нарушение их конституционных прав ч. 2 ст. 1.7 и п. 5 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Большинство судей признали жалобу недопустимой. На мой взгляд, есть смысл и практическая польза в признании родового понятия публично-правовой ответственности. Оно помогает решить сложные вопросы, возникающие при криминализации отдельных административных проступков.

Заявители упомянутой жалобы просили прокурора возбудить производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.60 "Клевета" КоАП РФ в отношении гр. Р. за распространение клеветы. 11 апреля 2012 г. мировой судья признал гр. Р. виновным и оштрафовал его на 2 тыс. руб. Районный суд оставил это решение без изменения.

Нарушив положения КоАП РФ, суды не превратили к 5 августа 2012 г. это решение в res judicata, т.е. в исполнение разрешенного дела (решение суда вступило в законную силу 5 июля 2012 г.). В случае неуплаты штрафа добровольно в 30-дневный срок мировой судья должен был составить протокол об административном правонарушении за неуплату административного штрафа в срок, возбудив тем самым второе дело об административном правонарушении, наказание за которое является более суровым, чем штраф в размере 2 тыс. руб.

28 июля 2012 г. был принят Федеральный закон N 141-ФЗ, исключивший из КоАП РФ ст. 5.60 "Клевета" в связи с криминализацией этого деяния. Челябинский областной суд 15 ноября 2012 г. отменил судебные решения на основании ст. 24.5 КоАП РФ, в соответствии с которой начатое производство подлежит прекращению при отмене закона, установившего административную ответственность. Суды исходили из такого понимания положения ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, в соответствии с которым, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон, но тем самым создается своеобразная "мертвая зона", состояние безъюрисдикционности, поскольку новый уголовный закон об ответственности за клевету обратной силы не имеет (ч. 1 ст. 54 Конституции РФ). Решение Челябинского областного суда было поддержано и Верховным Судом РФ, и Конституционным Судом РФ.

Думается, что нельзя трактовать положения ст. 54 Конституции РФ как имеющие сугубо отраслевой характер, не учитывающие межотраслевые связи законодательства о разновидностях единой, родовой публично-правовой ответственности.

Законодатель не пошел на полную отмену публично-правовой ответственности за клевету, а наоборот, административное правонарушение подверглось криминализации. Родовое понятие "публично-правовая ответственность" оказывается необходимым для правильного толкования положения ст. 54 Конституции РФ. Надо всегда помнить, что ст. 54 становится применимой при принятии закона, обусловленного изменением общественной опасности.

С точки зрения конституционно-правовой аксиологии при применении положений ст. 54 Конституции нельзя забывать про то, что право на судебную защиту, включающее в себя свойство res judicata, признано в решениях Конституционного Суда РФ абсолютным правом <6>. Это логически вытекает из судебной доктрины верховенства права, аксиологический вес которой чрезвычайно высок. Соответственно, положения ст. 54 Конституции и КоАП РФ нельзя было толковать так, чтобы в результате наносился ущерб и праву на судебную защиту, и верховенству права, а виновное лицо, признанное таковым судом, избежало юридической ответственности. Именно такое толкование Конституции РФ и положений КоАП РФ нарушает конституционные права заявителей. Законодатель и суды создали временное безъюрисдикционное пространство, фактически на время "отключили" действие положений Конституции РФ, и тем самым появился еще один способ нарушения конституционных прав.

Эта, казалось бы, незначительная проблема подчеркивает ценность прямого действия Конституции РФ - принципа, предусмотренного в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Указанный принцип, его реальное применение - один из главных критериев конституционно-правовой культуры (или ее дефицита).

При применении норм о юридической ответственности в разных отраслях права необходимо учитывать не только нормы Конституции России об основных правах и свободах, но и конституционные принципы, имеющие непосредственное отношение к юридической ответственности. Именно поэтому можно смело утверждать, что и применение норм о юридической ответственности не исключает прямого действия Конституции РФ.

Зачастую имеет место феномен одновременного участия конституционного и отраслевого права в механизме правового регулирования общественных отношений. Впервые с такого рода ситуацией, когда при решении вопросов о юридической ответственности учитывалось прямое действие Конституции РФ, Конституционный Суд столкнулся в 1992 г., рассматривая дело о проверке конституционности постановлений Правительства РФ, касающихся приобретения гражданами легковых автомобилей по целевым чекам и вкладам <7>.

Фабула этого дела следующая. В 1988 г. Сбербанком СССР и Министерством торговли СССР были утверждены Правила приема учреждениями Сбербанка целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей от работников, занятых на строительстве и эксплуатации объектов Байкало-Амурской магистрали (БАМа), путем перечисления части заработной платы на такие вклады. По условиям вкладов накопление необходимых средств производилось по заявлению работника в течение трех - пяти лет, после чего при наличии суммы, достаточной для оплаты стоимости автомобиля, учреждения Сбербанка обязаны были выдать вкладчику целевой чек, который предоставлял право на покупку вне очереди по месту прописки легкового автомобиля определенной марки и по установленной цене.

В 1991 г. Правительство РСФСР своим постановлением отсрочило отоваривание чеков работников БАМа на легковые автомобили в количестве 53,3 тыс. штук с 1991 г. на 1992 г. Эта отсрочка по существу представляла собой одностороннее изменение государством условий исполнения обязательства, т.е. мораторий. В период действия отсрочки исполнения обязательств Президент РСФСР издал Указ, которым было отменено государственное регулирование цен на многие товары, в том числе на легковые автомобили <8>. В результате гражданам, у которых возникло право на покупку легковых автомобилей по целевым вкладам во втором полугодии 1991 г. и которые вследствие переноса сроков исполнения обязательств на 1992 г. не смогли реализовать это право, был причинен государством значительный ущерб, вызванный резким увеличением розничных цен на автомобили.

Отношения между работающим на БАМе гражданином и государством не являлись обычными договорными отношениями. В условиях всеобщего огосударствления и БАМ как работодатель, и Сбербанк как банкир представляли в договорных отношениях государство, и в силу этого договорные отношения оказались отягощены публичным элементом. Сберегательные счета пострадавших граждан были ревалоризованы, т.е. был повышен курс валюты по отношению к другим вкладам посредством решения публичной власти <9>. Именно в силу того, что отношения между гражданином и государством были усложнены публичным элементом, Конституционный Суд счел возможным сослаться на ст. 67.2 действовавшей в то время Конституции (ст. 53 ныне действующей Конституции РФ), предусматривавшей право частных лиц на возмещение государством причиненного им вреда. Однородное ст. 53 Конституции положение ст. 16 ГК РФ может применяться, как известно, только при отсутствии договорных отношений, но Конституционный Суд посчитал, что ответственность государства за возмещение вреда предусмотрена нормой не только гражданского, но и конституционного права, причем как предусмотренная конституционным правом она имеет самостоятельное юридическое содержание и основания возникновения.

Следует согласиться с В.В. и Л.В. Бойцовыми в том, что основанием возникновения ответственности государства в конституционном смысле является нарушение принципов конституционной государственности и что статьи Конституции не могут рассматриваться в изоляции, поскольку они имеют внутреннее единство и содержат иерархию ценностей.

В Конституции РФ, конечно, нет уголовно-правовых, административно-правовых и других составов правонарушений, но в ней содержатся конституционные принципы, которые могут быть использованы для придания мерам юридической ответственности соразмерности, справедливости.

Как своеобразную "инъекцию справедливости" можно рассматривать правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в Постановлении от 17 января 2013 г. N 1-П по делу о проверке конституционности ст. 19.8 КоАП РФ в связи с жалобой Маслянского хлебоприемного пункта.

Обстоятельства этого дела обнажили системную проблему административного права в России. Оказывается, кодификация норм может сопровождаться разного рода юридическими рисками, влекущими отрицательные последствия. В ходе кодификации норм об административных правонарушениях в КоАП РФ попали очень разные составы - и об ответственности граждан, и об ответственности должностных и юридических лиц. Сейчас КоАП РФ охватывает и административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, и административные правонарушения против порядка управления, и административные правонарушения в области таможенного дела. Как следствие, значительно расширился диапазон размеров административных штрафов, которые превышают размеры штрафов по уголовному праву. Несмотря на инициативы Следственного комитета РФ, в российском законодательстве нет уголовной ответственности юридических лиц, а поэтому административная ответственность является в известной мере превращенной формой уголовной ответственности. Однако в УК РФ заложена возможность назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление. При наличии исключительных обстоятельств, связанных с целями и мотивами преступления, ролью виновного, его поведением во время или после совершения преступления, и других обстоятельств, существенно уменьшающих степень общественной опасности преступления, наказание может быть назначено ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части (ч. 1 ст. 64 УК РФ).

Однако в КоАП РФ аналогичной нормы в Общей части нет, и это при том, что к уголовной ответственности привлекаются за деяния, превышающие административные правонарушения по степени общественной опасности. Возникает закономерный вопрос: если при привлечении к уголовной ответственности законодатель наделяет судью правом назначать более мягкое наказание, то почему он лишается этого права при привлечении лиц к административной ответственности?

В Постановлении по жалобе Маслянского хлебоприемного пункта Конституционный Суд РФ вновь напомнил о конституционных основах публично-правовой ответственности. Правовое регулирование ответственности за конкретные виды правонарушений возложено на законодателя, который, обладая широкой дискрецией, вправе вводить и изменять меры ответственности. Но при этом законодатель связан общеправовым принципом соразмерности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), который во взаимосвязи со ст. 8, 17, 34 и 35 Конституции применительно к праву собственности физических и юридических лиц, свободе экономической деятельности допускает возможность ограничения этих экономических прав, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости и являются соразмерными конституционно значимым целям.

Согласно правовой позиции КС РФ, сформулированной в Постановлении от 15 июля 1999 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции", конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного.

Эти конституционные принципы требуют индивидуализации при применении тех или иных мер государственного принуждения. В указанном Постановлении содержится рекомендация федеральному законодателю: "При введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных административных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица. Такой учет может осуществляться различными способами, в том числе путем установления "гибкой" дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, а также правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела".

То, что произошло вслед за этим, характеризует конституционную культуру страны. Многие арбитражные суды начали назначать наказание ниже низшего предела и по другим составам КоАП РФ, осуществляя универсализацию правовой позиции Конституционного Суда РФ.

Правовая позиция, содержащаяся в Постановлении КС РФ от 17 января 2013 г. N 1-П, лежит в основе Постановления КС РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко.

Не имея возможности при назначении лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренное ст. 5.38, 20.2 или 20.18 КоАП РФ, административного штрафа определить его размер ниже низшего предела, установленного за соответствующее административное правонарушение, судьи вынуждены были исходить из минимально возможного размера санкции, который для граждан составляет 10 тыс. руб., а для должностных лиц - 50 тыс. руб. В такой ситуации применение административного штрафа за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию иного массового мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, не позволяло во всех случаях в полной мере учесть все имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства, характеризующие как само административное правонарушение, так и личность правонарушителя, и тем самым - по смыслу правовой позиции, сформулированной КС РФ в Постановлении от 17 января 2013 г. N 1-П, - не исключало превращение административного штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение правонарушений, в инструмент чрезмерного ограничения права собственности граждан, не совместимого с требованиями справедливости при назначении административного наказания.

Затрагивая проблему конституционно-правовой ответственности законодателя перед Конституцией за обеспечение конституционности нормативных актов в позитивном и негативном аспекте, следует обратить внимание и на Постановление КС РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П по делу о проверке конституционности подп. "а" п. 3.2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ч. 1 ст. 10 и ч. 6 ст. 86 УК РФ в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова. В нем отмечается, что установление Федеральным законом от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" бессрочного (пожизненного) запрета баллотироваться в качестве кандидата на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления (первоначально он совпадал по времени со сроком наказания, затем - со сроком судимости) вызывает сомнение с точки зрения исторического и политико-правового контекста в том виде, в каком он отражен в Конституции РФ, ориентирующей Россию на упрочение правовой демократии. По смыслу ч. 3 ст. 32 Конституции РФ такой запрет допустим только в случае назначения уголовного наказания в виде пожизненного лишения свободы. Ограничения на основании федерального закона пассивного избирательного права на иной срок возможны, если они преследуют конституционно защищаемые цели, указанные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, соразмерны им. Бессрочное же лишение гражданина права быть избранным, при том что к пожизненному лишению свободы он не приговорен, представляет собой такое ограничение данного права, которое затрагивает само его существо, делает невозможным осуществление права как такового на протяжении всей жизни гражданина и после отбывания им наказания, т.е. в нарушение ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15, ч. 3 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ превращается именно в отмену пассивного избирательного права, что недопустимо.

Правовая позиция, содержащаяся в этом решении, интересна тем, что Конституционный Суд РФ повышает планку требовательности по отношению к законодателю: нормы закона признаются неконституционными на основании отсутствия веского и убедительного конституционно-правового обоснования необходимости введения ограничений прав, что не соответствует требованиям общего принципа равенства и разрушает существо, ядро основного права человека.

Если в законе отсутствует разумная дифференциация правового регулирования, если законодатель допускает необоснованное уравнивание различных групп субъектов права, то это противоконституционное деяние приводит к конституционно-правовой ответственности законодателя.

Библиографический список

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Интерпретация принципа ответственности государства за ущерб, причиненный гражданам, в практике Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. N 4.

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 2001.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Н.В. Витрука "Общая теория юридической ответственности" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2009 (2-е издание, исправленное и дополненное).

Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008.

Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Советское государство и право. 1972. N 9.

Кислухин В.А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Спекторский Е.В. Номинализм и реализм в общественных науках // Юридический вестник. 1915. Кн. 9(1).