Мудрый Юрист

О правовом статусе центрального банка Российской Федерации: тенденции законодательного регулирования и судебной практики

Пастушенко Елена Николаевна, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", доктор юридических наук.

Земцов Андрей Сергеевич, аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия".

В статье анализируются законодательные новеллы, имеющие отношение к выяснению вопроса о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации, а также судебная практика, затрагивающая проблемы реализации права Банка России на налоговые льготы как органа государственной власти.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, правовой статус Банка России, Банк России как юридическое лицо публичного права.

On the legal status of Central bank of the Russian Federation: the trends of legislative regulation and court practice

E.N. Pastushenko, A.S. Zemcov

Pastushenko Elena Nikolaevna, professor of the department of finance, banking and customs law of Federal state-financed educational Institution of Higher Professional Education (FGBOU VPO), doctor of science (law) "Saratov state juridical academy".

Zemcov Andrej Sergeevich, postgraduate student of the department of finance, banking and customs law of FGBOU VPO "Saratov state law academy".

Legislative innovations relating the issue of the legal status of Central bank of the Russian Federation as well as judicial practice concerning the problem of realization of the Bank of Russia's right for tax concessions as a body of state power are analyzed in the article.

Key words: Central bank of the Russian Federation, legal status of the bank of Russia, the Bank of Russia as a public entity.

Категории "финансовая деятельность" справедливо уделяется значительное внимание в финансово-правовой науке. Устойчивым обозначением финансовой деятельности в теории финансового права является формулировка "финансовая деятельность государства и муниципальных образований". Вместе с тем Н.И. Химичева подчеркивает, что финансовая деятельность органов государственной власти (выделено нами. - Е.П., А.З.) и местного самоуправления связана с общей направленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами <1>.

<1> Химичева Н.И. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, ее понятие и правовые формы // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 89.

Центральный банк Российской Федерации как главный банк Российской Федерации, регулирующий денежно-кредитные отношения в стране, рассматривается при изложении вопросов компетенции финансово-кредитных органов <2>. Роль Центрального банка Российской Федерации в финансовой деятельности государства является актуальной проблемой науки финансового права <3>.

<2> Химичева Н.И. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 122 - 125.
<3> См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 390 (автор главы, посвященной правовым основам денежного обращения и расчетов, - Е.В. Покачалова); Рыбакова С.В. Правовое регулирование участия кредитных организаций в финансовой деятельности государства (опыт современной России): Монография / Под ред. Н.И. Химичевой; Федеральное агентство по образованию, ГОУ ВПО "Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина". Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2009. С. 146 - 174; Давиденко Д.В. Экономические нормативы как метод банковского регулирования (финансово-правовой аспект) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: ИЦ "Наука", 2008. С. 21 - 34; Быстрова Е.Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007 и др.

По-прежнему остается дискуссионным вопрос о том, является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти <4>. С одной стороны, в законодательных актах последних лет Центральный банк Российской Федерации позиционируется обособленно от других субъектов права, а с другой стороны, не отличается единообразием судебная практика арбитражных судов по рассмотрению заявлений территориальных учреждений Банка России об обжаловании действий управлений внутренних дел субъекта Российской Федерации об отказе в предоставлении льготы освобождения от уплаты государственной пошлины за совершение юридически значимых действий (регистрации транспортных средств) как орган государственной власти.

<4> См.: Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Красиков Д.А. Правовые проблемы формирования и функционирования банковской системы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Тимакова Т.Г. Финансово-правовые проблемы регулирования Центральным банком Российской Федерации внутригосударственных безналичных расчетов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Неверова Н.В. К вопросу о правосубъектности Банка России как государственного органа // Ученый, Наставник, Личность... / Под ред. Е.В. Покачаловой; ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия". Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", 2013. С. 188 - 198 и др.

По указанной категории судебных споров арбитражные суды стали занимать позицию о непредоставлении налоговой льготы Центральному банку Российской Федерации, не признавая его органом государственной власти, хотя ранее по спорам об уплате Центральным банком Российской Федерации земельного налога арбитражные суды делали вывод об освобождении Банка России от уплаты земельного налога как органа государственной власти. Например, указанную позицию заняла кассационная инстанция - Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа <5>, при этом суды первой и апелляционной инстанций подтвердили право Банка России на льготу как федерального органа государственной власти.

<5> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 января 2013 г. по делу N А78-5190/2012 // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" (дата обращения: 26.05.2013).

Согласно правовой позиции, выраженной в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 268-О <6>, от 15 января 2003 г. N 45-О <7>, Банк России является публичным юридическим лицом, а полномочия Банка России, предусмотренные положениями ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, т.е. Банк России определен в качестве органа, выступающего от имени государства и наделенного определенными властными полномочиями. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

<6> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2.
<7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2003 г. N 45-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 3.

Указанное, по мнению Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, свидетельствует о том, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом. Вместе с тем, как отмечает кассационная инстанция, перечисленные обстоятельства не свидетельствует о том, что Банк России имеет статус федерального органа государственной власти. Из подп. 4 п. 1 ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации не следует, что льготы по уплате государственной пошлины предоставляются лицам, осуществляющим определенные функции, относящиеся по своей правовой природе к функциям органов государственной власти. Возможность применения налогового законодательства по аналогии не предусмотрена Налоговым кодексом Российской Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что ранее также по налоговому спору (по земельному налогу) Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признавал Центральный банк Российской Федерации субъектом права на льготу по земельному налогу как органом государственной власти <8>. Аналогичные выводы относительно статуса Центрального банка Российской Федерации содержатся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2002 г. N 5697/01 <9> и были сделаны Федеральным арбитражным судом Московского округа в Постановлении от 19 февраля 2001 г. N КА-А41/403-01 <10>, Федеральным арбитражным судом Центрального округа в Постановлении от 27 ноября 2003 г. N А48-2046/03-13 <11>.

<8> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 сентября 2005 г. N А58-6398/04-Ф02-4773/05-С1 // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" (дата обращения: 26.05.2013).
<9> Письмо МНС России от 9 августа 2002 г. N ШС-6-14/1212 "О Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.04.2002 N 5697/01" (вместе с Постановлением Президиума ВАС РФ от 19.04.2002 N 5697/01) // Документ опубликован не был. [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" (дата обращения: 26.05.2013).
<10> Документ опубликован не был // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" (дата обращения: 26.05.2013).
<11> Документ опубликован не был // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" (дата обращения: 26.05.2013).

Изучение судебной практики весьма важно для выводов о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации. Именно это рекомендует Министерство финансов Российской Федерации в письме от 16 мая 2013 г. N 03-05-04-03/17215 <12>. Предметом рассмотрения Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России был вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины Центрального банка Российской Федерации за выдачу разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также при совершении иных юридически значимых действий, установленных главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно подп. 4 п. 1 ст. 333.35 главы 25.3 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобождаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при их обращении за совершением юридически значимых действий, установленных главой 25.3 НК РФ, за исключением случаев, предусмотренных подп. 124 п. 1 ст. 333.33 НК РФ.

<12> Документ опубликован не был // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияФинансист. Финансовые и кадровые консультации" (дата обращения: 12.06.2013).

В указанном документе Минфина России приводится ряд судебных постановлений (в частности, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2011 г. по делу N А28-4522/2011, Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2012 г. N 09АП-33251/2012-АК, Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30 января 2013 г. N А78-5190/2012 и Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 марта 2013 г. по делу N А40-80160/12-154-740), в которых отмечается, что положение пп. 4 п. 1 ст. 333.35 НК РФ на Банк России и его территориальные учреждения не распространяется, поскольку Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 268-О свидетельствует о том, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом, но данное обстоятельство не свидетельствует о том, что Банк России имеет статус органа государственной власти, так как действующее законодательство не содержит прямого указания о наделении Банка России статусом государственного органа.

Приведенная судебная практика свидетельствует о том, что Центральный банк Российской Федерации имеет уникальный правовой статус. Подтверждением этому является подход законодателя, когда Центральный банк Российской Федерации указывается как единичный субъект индивидуальной группы участников правоотношений.

Так, Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" <13>, вступившим в силу с 1 января 2013 г., Центральный банк Российской Федерации в подп. 3 ч. 1 ст. 2 указанного Закона заявлен как особый субъект права, отличный по статусу от государственных органов, обозначенных в подп. 2 ч. 1 ст. 2 указанного Закона. Между тем Центральный банк Российской Федерации назван органом государственного регулирования бухгалтерского учета наряду с уполномоченным федеральным органом (ст. 22 Федерального закона "О бухгалтерском учете"), каковым признается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности (п. 2 ст. 3 Федерального закона "О бухгалтерском учете"). Изложенный подход правотворчества позволяет сделать вывод о том, что Центральный банк Российской Федерации рассматривается как особый субъект в государственном аппарате.

<13> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.

В Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" <14> служащие Центрального банка Российской Федерации выделены в отдельную классификационную группу публично-правовых субъектов, за расходами которых устанавливается контроль. Изложенный подход законодателя наблюдается и в другом федеральном законе антикоррупционной направленности - Федеральном законе от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" <15>. Законодатель не относит Центральный банк Российской Федерации к государственным органам, а позиционирует его отдельно как особый вид субъектов заявленных правоотношений.

<14> СЗ РФ. 2012. N 50 (часть 4). Ст. 6953.
<15> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2306.

В указанном аспекте представляет интерес подход законодателя, закрепленный в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <16>. При определении области действия контрольных полномочий Счетной палаты, объектов аудита (контроля) Центральный банк Российской Федерации не отнесен к федеральным государственным органам.

<16> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

Можно заметить, что прослеживается устойчивая тенденция законодательного закрепления уникальности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, когда в норме права Центральный банк Российской Федерации обозначается как единичный субъект индивидуальной группы. Развитие указанной тенденции наблюдается в Федеральном законе от 28 июня 2013 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" <17>, в котором часть первая и часть третья статьи 9 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" изложены в новой редакции. Ее системный анализ позволяет сделать вывод, что законодатель не относит Центральный банк Российской Федерации ни к органам государственной власти Российской Федерации, ни к иным организациям, созданным Российской Федерацией на основании федеральных законов.

<17> СЗ РФ. 2013. N 26. Ст. 3207.

Принципиальное значение для анализа финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации имеет Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" <18>. Характерной чертой указанного Федерального закона является замена терминов "государственное регулирование" и "государственный контроль" на "регулирование" и "надзор" применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации, а также включение Центрального банка Российской Федерации обособленной группой наряду с органами государственной власти в число субъектов правоотношений. Данный подход законодателя отражает обозначенную тенденцию позиционирования Центрального банка Российской Федерации как индивидуального субъекта обособленной группы участников финансово-правовых отношений, не включаемого в состав органов государственной власти.

<18> СЗ РФ. N 30 (часть I). Ст. 4084.

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ укрепляет позиции Центрального банка Российской Федерации в праве на налоговые льготы по освобождению от уплаты государственной пошлины при совершении юридически значимых действий. Подпункт 5 п. 1 ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации изложен в новой редакции, закрепляющей положение о том, что от уплаты государственной пошлины освобождается Центральный банк Российской Федерации - при обращении за совершением установленных настоящей главой юридически значимых действий в связи с выполнением им функций, возложенных на него законодательством Российской Федерации. Данная законодательная новелла разрешает возникшую в судебной практике коллизию относительно того, пользуется ли Центральный банк Российской Федерации правом на освобождение от уплаты государственной пошлины при регистрации транспортных средств как орган государственной власти. Обновленная норма налогового законодательства уже не требует выяснения вопроса о том, является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти в целях применения налоговой льготы, поскольку в субъектном составе Центральный банк Российской Федерации поименован индивидуально как субъект обособленной группы участников финансово-правовых отношений.

Выявленные тенденции развития правотворчества и правоприменительной практики о финансово-правовом статусе Центрального банка Российской Федерации подтверждают востребованность исследования доктрины юридических лиц публичного права. А.В. Турбанов справедливо полагает, что можно лишь сожалеть, что понятие юридического лица публичного права пока не нашло закрепления в российском законодательстве <19>.

<19> Турбанов А.В. Гражданско-правовые и публично-правовые подходы к регулированию финансовой и банковской деятельности // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений. Материалы международной научно-практической конференции. М.: РАП, 2012. С. 25.

На сайте Банка России содержится информация о том, что ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения: Банк России не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения <20>.

<20> URL: htpp://www.cbr.ru/today/ ?Prtid=bankstatus (дата обращения: 24.02.2012, 14.10.2013).

Таким образом, учитывая выявленные особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, а также устойчивую тенденцию законодательного закрепления статуса Центрального банка Российской Федерации как единичного субъекта индивидуальной группы, формирующуюся тенденцию судебной практики непризнания Центрального банка Российской Федерации органом государственной власти в налогово-правовых спорах, представляется обоснованным определять финансово-правовой статус Центрального банка Российской Федерации исходя из концепции юридических лиц публичного права как публично-правового субъекта, не являющегося органом государственной власти, но обладающего государственно-властными полномочиями.

Литература

  1. Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
  2. Быстрова Е.Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
  3. Давиденко Д.В. Экономические нормативы как метод банковского регулирования (финансово-правовой аспект) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: ИЦ "Наука", 2008.
  4. Красиков Д.А. Правовые проблемы формирования и функционирования банковской системы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
  5. Неверова Н.В. К вопросу о правосубъектности Банка России как государственного органа // Ученый, Наставник, Личность... / Под ред. Е.В. Покачаловой; ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия". Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", 2013.
  6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2.
  7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2003 г. N 45-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 3.
  8. Письмо МНС России от 9 августа 2002 г. N ШС-6-14/1212 "О Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2002 г. N 5697/01" (вместе с Постановлением Президиума ВАС РФ от 19.04.2002 N 5697/01) // Документ опубликован не был [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".
  9. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 января 2013 г. по делу N А78-5190/2012 // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".
  10. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 сентября 2005 г. N А58-6398/04-Ф02-4773/05-С1 // [Электр. ресурс] Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".
  11. Рыбакова С.В. Правовое регулирование участия кредитных организаций в финансовой деятельности государства (опыт современной России): Монография / Под ред. Н.И. Химичевой; Федеральное агентство по образованию, ГОУ ВПО "Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина". Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2009.
  12. Тимакова Т.Г. Финансово-правовые проблемы регулирования Центральным банком Российской Федерации внутригосударственных безналичных расчетов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
  13. Турбанов А.В. Гражданско-правовые и публично-правовые подходы к регулированию финансовой и банковской деятельности // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений. Материалы международной научно-практической конференции. М.: РАП, 2012.
  14. Химичева Н.И. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.
  15. Химичева Н.И. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, ее понятие и правовые формы // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.
  16. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005.