Мудрый Юрист

О новых контрольно-надзорных полномочиях центрального банка Российской Федерации

Неверова Наталья Владимировна, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются полномочия Центрального банка Российской Федерации в сфере финансовых рынков. Анализируется соотношение прав и обязанностей Центрального банка Российской Федерации с понятиями "контроль", "надзор", принятыми в науке финансового и административного права.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, контроль, надзор, финансовые рынки.

On new control-supervision powers of the Central bank of the Russian Federation

N.V. Neverova

Neverova Natal'ya Vladimirovna, assistant professor of the chair of financial, banking and customs law of the Federal State budgetary educational establishment of higher professional education "Saratov state law academy", candidate of juridical sciences.

The article deals with the authorities of the Central Bank of the Russian Federation in the scope of financial markets. The paper analyzes the relations between rights and obligations of the Central Bank of the Russian Federation and the concept of "control" and "supervision" accepted in the science of finance and administrative law.

Key words: the Central Bank of the Russian Federation, control, supervision, financial markets.

В настоящей статье предпринята попытка развить идеи талантливого ученого, прекрасного педагога, профессора, доктора юридических наук, академика Международной академии наук высшей школы РФ, заслуженного работника высшей школы РФ Нины Ивановны Химичевой. Одним из направлений научных исследований Н.И. Химичевой является изучение правовых основ государственного и муниципального финансового контроля <1>. Одновременно в своих научных работах Нина Ивановна неоднократно затрагивала вопросы, связанные с функционированием Центрального банка Российской Федерации, "призванного выполнять важнейшие функции в области финансовой деятельности государства" <2>. О контрольной деятельности Центрального банка Российской Федерации Н.И. Химичева высказывалась как об особенном контроле, обусловленном спецификой правового положения Банка России, соединяющего статус органа государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятельность <3>.

<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. 768 с. С. 139 - 173.
<2> Химичева Н.И. Исследование правовых актов Центрального банка РФ в аспектах финансового права // Финансовое право. 2008. N 9.
<3> Химичева Н.И. Вопросы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля // Вестник Саратовской государственной академии права. 2001. N 1(24). С. 9.

Последними изменениями в полномочиях Центрального банка Российской Федерации стало дополнение целей его деятельности (защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы) новыми, а именно: развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Соответственно, для реализации новых целей Банк России был наделен новыми функциями, такими, как:

<4> Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084.

Не высказывая мнения о целесообразности и обоснованности передачи Банку России новых полномочий (а ряд ученых считают, что "размытие" целей и функций Центрального банка влечет и экономические, и юридические проблемы, связанные с его независимостью, так как Банк России в качестве мегарегулятора должен решать множество вопросов, требующих согласования с Правительством Российской Федерации, а введение любой дополнительной цели Банка России создает конфликты интересов, противоречие целей, риски для независимости этого финансового регулятора <5>), автором настоящей статьи предпринята попытка соотнесения новых для Банка России задач и функций с традиционными понятиями "контроль" и "надзор", используемыми в науке как финансового, так и административного права. Автор согласен с классификацией форм деятельности Банка России, предпринятой Е.Н. Пастушенко, в которой осуществление контрольно-надзорной функции обозначено как правоохранительная форма деятельности Банка России <6>.

<5> Баренбойм П.Д., Кравченко Д.В. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его независимого конституционного статуса // Законодательство и экономика. 2013. N 6.
<6> Пастушенко Е.Н. Доктрина и практика правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2013. N 3(33). С. 131.

В отечественной юридической литературе большое внимание уделялось рассмотрению контроля с позиций административного и финансового права <7>, при этом контроль зачастую сравнивался с надзором. Анализируя эти два понятия с точки зрения теории права, можно подвергнуть сомнению правильность использования понятия "контроль" применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации.

<7> Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как форма правовой деятельности. М.: Юридическая литература, 1987; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

Контроль и надзор - это способы обеспечения законности, которые используются не всеми, а строго определенными государственными органами. Государственный контроль является довольно распространенным видом деятельности. Его сущность и назначение заключаются в том, что уполномоченные государственные органы ведут наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта, выясняют, не допущены ли в его деятельности какие-либо нарушения законности и дисциплины, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных лиц к ответственности <8>.

<8> Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973. С. 240; Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И. Туровцева. М., 1970. С. 33.

Государственный контроль означает функцию, которая тесно связана с государственным регулированием, с обеспечением законности и дисциплины. Как способ обеспечения законности контроль характеризуется определенными признаками. Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным субъектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности и подведомственности. Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого субъекта, поскольку контролирующий вправе вмешаться в его текущую административно-хозяйственную деятельность. В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого. В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения <9>.

<9> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. С. 435.

Если контроль эффективный, то он позволяет делать вывод о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях и сферах управления, насколько действенны подзаконные акты. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. В связи с этим следует отметить, что целями регулирования, контроля и надзора Банка России за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Таким образом, контроль призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, рассмотрение жалоб и т.д. Особое место среди форм контроля занимают проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Банк России вправе проводить проверки деятельности эмитентов и участников корпоративных отношений, некредитных финансовых организаций, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также применять иные меры, предусмотренные федеральными законами. Кроме того, Банк России устанавливает требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (финансовые, экономические) нормативы, а также иные требования в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность соответствующих организаций. Банк России также устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Рассматривая вопрос о видах и формах государственного контроля, необходимо обратить внимание на его специализированные формы, поскольку именно они отражают особенности определенных отраслей и сфер деятельности и функций управления ими. Такой контроль формируется в виде деятельности либо самостоятельных в организационном и юридическом отношении органов, либо ведомств, действующих в составе других органов государственного управления. Он функционирует в качестве вневедомственного, т.е. общего для всех отраслей и сфер, управления, или в области экономики, или социально-культурной, или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля. В зависимости от разных критериев различают также контроль сплошной и выборочный, фактический и документальный, внутриведомственный и межведомственный, а в зависимости от того, где проводится проверка, выделяют контроль, реализуемый по месту нахождения субъекта, его осуществляющего, и контроль по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов <10>.

<10> Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как форма правовой деятельности. М.: Юридическая литература, 1987. С. 144; Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И. Туровцева. С. 15.

Очевидно, что контроль Банка России в сфере финансовых рынков относится к вневедомственному контролю, так как осуществляется самостоятельным в организационном и юридическом отношении органом, и ему присущи все перечисленные формы проведения.

Некоторые ученые к специфической разновидности государственного контроля относят административный надзор, утверждая, что надзор - это ограниченный, суженный контроль <11>. По нашему мнению, между этими категориями есть существенные различия.

<11> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М., 1999. С. 378; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФА-М"), 2000. С. 394 - 395.

Административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления должного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Административный надзор характеризуется следующими особенностями:

<12> Бахрах Д.Н. Указ. соч.; Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 203.

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц. Органы административного надзора для выполнения стоящих перед ними задач наделены определенными полномочиями, имеющими надведомственный характер, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных субъектов.

Таким образом, административный надзор от контроля отличает прежде всего содержание: органы контроля обладают более широкой компетенцией и проверяют состояние дел подконтрольного субъекта не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности принимаемых решений, тогда как надзор предполагает проверку только законности действий субъекта надзора. Кроме того, контрольные полномочия связаны с организационной подчиненностью подконтрольных субъектов контролирующим органам и возможностью вмешательства органов контроля в оперативную деятельность контролируемых субъектов, а надзорные органы такими полномочиями не обладают.

Вместе с тем следует согласиться, что контроля и надзора в чистом виде нет и итоговая оценка по данному вопросу выводится из преобладающей степени наличия элементов той или иной категории <13>.

<13> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М., 1974. С. 7.

По признаку содержания терминов "контроль", "надзор" к деятельности Центрального банка Российской Федерации в сфере финансовых рынков более близок надзор, так как поднадзорные субъекты - некредитные финансовые организации (профессиональные участники рынка ценных бумаг, управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, акционерные инвестиционные фонды, лица, осуществляющие актуарную деятельность, клиринговую деятельность, деятельность по осуществлению функций центрального контрагента, деятельность организатора торговли, деятельность центрального депозитария, деятельность субъектов страхового дела, негосударственные пенсионные фонды, микрофинансовые организации, кредитные потребительские, сельскохозяйственные кредитные потребительские и жилищные накопительные кооперативы, бюро кредитных историй, рейтинговые агентства), эмитенты и участники корпоративных отношений не связаны отношениями организационной подчиненности и подведомственности с Центральным банком Российской Федерации, тогда как контроль, как правило, предполагает наличие таких отношений.

В пользу определения в виде надзора рассматриваемой деятельности Центрального банка Российской Федерации свидетельствует и то обстоятельство, что вмешательство в текущую производственную деятельность поднадзорных субъектов для Банка России не свойственно. Таким образом, преобладающими в определении полномочий Центрального банка Российской Федерации в сфере финансовых рынков являются элементы надзора.

Литература

  1. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. 1). Ст. 4084.
  2. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000.
  3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М., 1999.
  4. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973.
  5. Баренбойм П.Д., Кравченко Д.В. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его независимого конституционного статуса // Законодательство и экономика. 2013. N 6.
  6. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФА-М"), 2000.
  7. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как форма правовой деятельности. М.: Юридическая литература, 1987.
  8. Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И. Туровцева. М., 1970.
  9. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000.
  10. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
  11. Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
  12. Пастушенко Е.Н. Доктрина и практика правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2013. N 3(33).
  13. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М., 1974.
  14. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008.
  15. Химичева Н.И. Вопросы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля // Вестник Саратовской государственной академии права. 2001. N 1(24).
  16. Химичева Н.И. Исследование правовых актов Центрального банка РФ в аспектах финансового права // Финансовое право. 2008. N 9.