Государственный контроль в царской России 1

Ананов Иосиф Николаевич (1896 - 1960) - юрист, специалист в области административного права. Старший научный сотрудник Института государства и права Академии наук СССР. Доцент Ленинградского государственного университета.

Статья И.Н. Ананова "Государственный контроль в царской России" переиздается по тексту, опубликованному в журнале "Вестник Государственного контроля" в 1940 (N 1). В статье рассматриваются вопросы организации Государственного контроля в России в XIX - начале XX в., виды ревизий и техника их проведения, административные и судебные процедуры наложения начетов.

Ключевые слова: государственный контроль в Российской империи, история финансового контроля, органы финансового контроля, формы ревизии, административный порядок наложения начета, судебный порядок наложения начета.

State control in tsarist Russia

J.N. Ananov

Paper by J.N. Ananov "State control in tsarist Russia" was reprinted on the text published in the journal "Bulletin of state control", 1940 (N 1). The article examines organization issues of the State control in Russia in XIX - early XX centuries, types of audits and technique of audit fulfillment, as well as administrative and judicial procedures for nachiots imposing.

Key words: state control in the Russian Empire, the history of financial control, financial control bodies, revision forms, administrative order imposing nachiot (obligation to return the stolen property), judicial order of nachiot imposing.

Государственный контроль в царской России осуществлял надзор за законностью денежных операций государственных органов, а также земских, городских и сословных учреждений, имевших в своем распоряжении средства казны.

Государственный контроль как самостоятельное ведомство был организован в 1811 году. Созданное Главное управление ревизии государственных отчетов, хотя и было самостоятельным, но не имело права принуждать ведомства к своевременному представлению отчетности.

Управление состояло из двух департаментов: 1) ревизии счетов по гражданской части; 2) ревизии счетов по части военной. В задачи их входили "поверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за совершившимся движением оных". Порядок ревизии состоял: а) в поверке счетов, б) в утверждении их с выдачей "исправным местам и лицам" расчетных свидетельств (квитанций).

При создании Главного управления ревизии государственных отчетов из его ведения были изъяты Государственный банк, воспитательные дома и другие благотворительные заведения ведомства императрицы Марии и по кабинету царя. В дальнейшем были изъяты и другие ведомства и лица, расходовавшие ежегодно десятки миллионов рублей. Подконтрольные ведомства доставляли отчетность крайне неаккуратно и притом такую, по которой невозможно было производить ревизии.

В 1836 году Главное управление ревизии государственных отчетов переименовывается в Государственный контроль.

В составе Государственного контроля были образованы: Совет Государственного контроля (под председательством Государственного контролера), три контрольных департамента для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомства, канцелярия и архив. Совет Государственного контроля рассматривал и утверждал результаты ревизий, проводимых департаментами. Государственный же контролер единолично решал вопросы распорядительного характера.

Положение о Государственном контроле 1836 года устанавливало точное различие между производством ревизии счетов, возложенным на департаменты Государственного контроля, и утверждением результатов ревизии Советом госконтроля. Это различие существовало до Октябрьской революции.

Несмотря на эти меры, в некоторой степени улучшающие постановку контроля, организация его и после 1836 года страдала крупнейшими дефектами. Ревизия сводилась к рассмотрению не подлинных документов, а "генеральных отчетов", представлявшихся министерствами. По существу, "ведомства контролировали сами себя", ввиду чего "такой автоконтроль был тождественен отсутствию всякого контроля" <2>.

Некоторое улучшение работы царского контроля связано с именем В.А. Татаринова, талантливого государственного деятеля и основоположника Государственного контроля в России. Татаринов, развивая и углубляя мысли Сперанского о независимости контроля, стремился создать полноправный и авторитетный государственный контроль. Печальные результаты Крымской войны заставили царское правительство принять меры к упорядочению Государственного контроля. Посланный в 1856 году за границу, Татаринов внимательно изучил организацию Государственного контроля в Европе. По приезде он выдвинул свой проект реорганизации этого учреждения в России на принципах, приближавших его в известной степени к западным образцам.

Татаринов предлагал распространить компетенцию Государственного контроля на все без исключения ведомства, причем ревизию проводить по подлинным документам, а не по министерским отчетам. Кроме последующей ревизии, Татаринов предлагал ввести предварительный контроль.

Эти предложения были одобрены царем. Но они встретили сильное сопротивление в бюрократических кругах и были в основном сведены на нет. Татаринов предлагал расширить компетенцию Государственного контроля, фактически же круг контролируемых ведомств был даже сокращен. От поверки были освобождены расходы на цели, "его величеству известные", и ряд других.

Все же была введена документальная ревизия, что явилось определенным шагом вперед в постановке контроля. Органы Государственного контроля получили доступ к подлинным документам. Контрольная работа, по существу, превратилась в ревизионную работу.

В предреволюционное десятилетие организация и формы деятельности Государственного контроля царской России не изменились. В 1905 году был выдвинут проект о несменяемости Государственного контролера иначе как по суду или по решению государственных палат (в духе английской конституции). Но этот проект не был принят. В том же году государственный контролер был включен в Совет министров. Хотя ревизионная деятельность Государственного контроля компетенции Совета министров не подлежала, Совет министров решал вопрос о назначении высших должностных лиц в центральные и местные органы управления всех министерств, в том числе и в Государственный контроль. Таким образом, министры имели возможность влиять на подбор руководящего персонала Государственного контроля.

Государственная дума должна была рассматривать отчеты Государственного контроля по исполнению государственной росписи доходов и расходов. Но это на практике не применялось. Дума не спешила с рассмотрением отчетов. Например, отчеты Государственного контроля по исполнению бюджета за 1908 год лежали в Думе до 1910 года без движения. Только в январе 1912 года был заслушан доклад комиссии, рассматривавшей отчет. Было установлено, что отчет носит чисто бухгалтерский характер, и предложено его переработать. Государственный контролер от переработки отказался.

Бесправие и зависимое положение Государственного контроля, полный произвол в управлении страной - вот что мешало ему выполнить свои функции, делало контроль бессильным в борьбе с казнокрадством. Наоборот, успешно вели борьбу с Государственным контролем его подконтрольные. Например, генерал Шестаков - управляющий морским ведомством, где были крупные злоупотребления, - писал, что министерство "относится к выгодам казны с не меньшим сравнительно с чинами Государственного контроля рвением, не слабее их в понимании законов империи, а в способности обсуждать, отвечают при предположенные операции по содержанию флота в возможно лучшем положении, вероятно, не уступят домогающимся и считающим себя компетентными поверять их". Шестакову удалось добиться отмены предварительного контроля в морском ведомстве.

Государственный контроль в России осуществлялся различными методами: в форме последующей ревизии, являвшейся наиболее ранним и преобладающим видом деятельности царского контроля, в форме предварительной ревизии, возникшей позднее, и наконец, в форме фактической ревизии, не получившей широкого развития <3>.

Кроме ревизий, производимых государственным контролем, были сенаторские ревизии, которые назначались царем, губернаторские и министерские ревизии, проводимые в порядке подчиненности и являвшиеся одной из форм внутриведомственного контроля.

В законодательстве дореволюционной России чрезвычайно тщательно были разработаны вопросы отчетности, процедура ее составления и представления на ревизию, порядок ревизий и юридического оформления их результатов, порядок наложения начетов и пр. Если, несмотря на это, работа контроля оказывалась малоэффективной, то причина лежала в том, что контролеры не могли и не смели бороться с высокими сановниками и с подрядчиками и спекулянтами, которым эти сановники покровительствовали.

Остановимся на рассмотрении порядка осуществления последующей ревизии.

Последующая ревизия - старейший и основной вид контрольной деятельности царского Государственного контроля.

"Все места и лица, заведывающие сбором, или приходом, хранением и употреблением казенных или общественных капиталов, как денежных, так и материальных, - говорилось во введении к Своду Уставов Счетных (Св. Зак., т. VIII, ч. II), - обязаны вести сим капиталам счеты и отдавать в них, кому следует, отчет; а места и лица, коим вверено наблюдение за оборотами капиталов, обязаны ревизовать представляемые им отчеты и их основания". Исходя из этого, закон регулировал действия подотчетных и контролирующих учреждений в области: а) счетоводства, б) отчетности и в) ревизий счетов.

Закон самым тщательным образом определял понятие счетов вообще: "Счеты должны представлять верные сведения о состоянии, движении и о всех вообще оборотах капиталов, данных в распоряжение или только в наблюдение месту или лицу". Закон давал понятие счетной книги, устанавливал их классификацию, порядок заготовления и снабжения этими книгами, а также порядок их ведения; возлагал на "лиц, начальствующих в местах, где ведутся книги", обязанность "сколь возможно чаще самые книги осматривать и вообще наблюдать за их "исправностью и ведением по закону". Особые правила устанавливались для кассовых книг, для реестров, которые служили основанием для всех прочих книг, для дневных кладовых записок и т.п.

Запись в счетные книги приходов и расходов производилась по документам. Поэтому закон также тщательно определял, что считать документом, устанавливал их виды, порядок составления и т.д. Не менее подробно закон регулировал и порядок хранения документов "в чистоте и исправности", порядок их периодического осмотра для убеждения в точном исполнении их и "исправном ведении по ним книг" и представление их по прошествии года в переплетенном виде вместе с приходно-расходными книгами на ревизию в ближайшую ревизионную инстанцию и т.д.

Наконец, в законе определялись понятия расписки, квитанции и т.п.

Второй раздел счетного устава подробно регулировал круг, виды и формы отчетности, их содержание, порядок составления и представления, указывал, какие документы должны быть приложены к каждому отчету.

Третий раздел устава был посвящен собственно документальной ревизии. "Ревизия, или проверка счетов, - говорилось в счетном уставе, - состоит в подробном рассмотрении их, в соображении действий отчетного места, или власти, с законами и распоряжениями начальства, и наконец, в заключении, правильно ли совершились обороты капиталов, в представленных счетах означенные".

Если первые два раздела преимущественно касались контролируемых учреждений и лиц, то третий раздел относится к деятельности самих контролирующих органов.

Большой интерес представляют статьи закона, устанавливавшие порядок рассмотрения отчетов. Эти отчеты сличались ревизионной инстанцией со сметой в целях установления соответствия расходов утвержденной смете. Об открытых "неверностях" немедленно должно было делаться "исполнение", которое заключалось в том, что требовались нужные пояснения, "если найдена одна неясность или цифирные ошибки", а в случаях, если вскрывались "важные упущения, беспорядки, злоупотребления или убытки", принимались "меры исправления и обеспечения".

Собственно говоря, эту часть работы контроля еще нельзя назвать ревизионной деятельностью, а скорее наблюдением за поступающей отчетностью, в результате чего намечались объекты для ревизии.

Свидетельства, о которых говорится в дальнейших статьях закона, и есть документальная ревизия.

В законе были подробно определены виды свидетельств (периодические или срочные и внезапные или чрезвычайные), указано, кто их производит и кто при них присутствует. Также отмечалось, что назначенное законом "свидетельство" "должно быть произведено" непременно в тот срок, без малейшего пропуска".

Каждое свидетельство заключалось "журналом", т.е. актом по определенной форме "за подписанием всех свидетельствовавших".

Месячные осмотры и свидетельства представляли наиболее живой вид работы царского контроля. В известной мере эти ревизии шли "по следам", в то время как годовые или общие (генеральные) ревизии были чисто бумажным, формальным контролем.

В законе был подробно изложен порядок производства годовых ревизий. Сперва книги и отчеты "предварительно обозревались", потом они "подробно исследовались" и, наконец, "заключались", то есть делались выводы.

Во всех стадиях ревизионное обследование имело дело исключительно с отчетностью. Фактические ревизии царский контроль имел право производить лишь в очень редких случаях. Между тем для открытия злоупотреблений последующая, хотя бы и документальная ревизия, производимая раз в год, была слишком слабым средством, с которым вполне сжились опытные казнокрады - поставщики продовольствия, обмундирования для армии, материалов для казенных железных дорог и их высокие покровители из царских министерств. Хищения обставлялись так искусно, что к поступавшему на ревизию отчетному материалу с внешней стороны было довольно трудно придраться.

Обнаруженные злоупотребления или вообще "неверности" в годовых ревизиях влекли за собой затребование объяснений. Ввиду опытности воров и казнокрадов и наличия у них высокопоставленных защитников ревизия довольно редко привлекала виновных к уголовной ответственности.

Если ревизия обнаруживала излишние поступления в доход казны, то, по предположению контроля, эти суммы либо возвращались плательщику, либо засчитывались в счет последующих платежей. Если последствием неправильных действий подотчетных учреждений и лиц был убыток для государства, то контрольный орган составлял учетный реестр, в котором излагалась сущность замеченных неправильностей и указывался размер понесенных государством убытков. Учетный реестр направлялся начальнику виновного в этом учреждения и последним возвращался в контрольный орган с объяснениями. Если начальство соглашалось с контрольным органом и взыскивало с виновного убыток, то этим все кончалось. Если же начальство было не согласно с мнением контроля или представляло не удовлетворявшие его объяснения, дело передавалось на рассмотрение коллегии данного контрольного органа (общего присутствия соответствующего департамента в центральном аппарате Государственного контроля или контрольной палаты - в губерниях). Если коллегия признавала действия подотчетного учреждения правильными - дело кончалось; если признавала их неправильными, то предлагала возместить понесенный убыток, делала начет.

Решение коллегии о начете приводилось в исполнение только при наличии согласия подотчетного учреждения. В случае несогласия дело переносилось на рассмотрение Совета Государственного контроля. Но и здесь вопрос не разрешался окончательно, т.к. решение Совета Государственного контроля приводилось в исполнение министром того учреждения, на которое производился начет, лишь тогда, когда он считал это решение правильным. В случае же разногласий между министром и Советом Государственного контроля вопрос о начете поступал на разрешение Сената.

Такая система сводила к нулю значение начетов, которые обычно не взыскивались.

Рассмотрим в кратких чертах порядок и формы наложения и взыскания начетов.

Прежде всего необходимо различать две основных формы наложения начетов - в административном и судебном порядке.

Согласно общему счетному уставу, коллегиям контрольных учреждений предоставлялось право налагать в административном порядке только те начеты, которые "основываются на одной ошибке или неверности в самом счете", все же остальные начеты, возникающие из какого-либо "противозаконного действия или небрежения казенной, общественной или частной пользы", могли налагаться не иначе как по суду. На практике этот порядок никогда не соблюдался. Контрольные органы расширили рамки наложения начетов в административном порядке и направляли в суд дела в случаях, когда имела место "злоумышленность действий отчетных мест или лиц".

Роль Государственного контроля заканчивалась определением размера предполагаемого начета и возбуждением уголовного дела.

Контрольные органы, вынося решения о начетах, как правило, не указывали лиц, на которых следовало наложить начет. Они ограничивались определением суммы начета. Исключение составлял случай, когда было ясно, кто отвечает за нанесенный казне ущерб.

Как общее правило, ответственность по начету взыскивалась с виновного лица, а в случае его смерти - с наследников.

Начет подлежал взысканию в сумме действительного ущерба, нанесенного казне. Возмещение ущерба производилось наличными деньгами. Если оказывалось, что за ущерб должны нести ответственность несколько лиц, служащих в одном учреждении, причем вина и ответственность каждого из них равны, то взыскание производилось не поровну, а пропорционально их жалованью. К жалованью тех виновных лиц, которые пользовались казенной квартирой, прибавлялось 25 процентов.

Взыскание проводилось тем ведомством, где работало виновное лицо.

Взыскание начетов проводилось в бесспорном порядке. Закон различал случаи, когда местожительство лица, на которое сделан начет, было известно контрольному органу и когда оно было неизвестно.

В первом случае взыскание начета производилось сравнительно просто - по месту службы виновного. Если оклад содержания виновного был недостаточным для полного погашения начета, взыскание обращалось на его недвижимое имущество. Вообще одновременно с вынесением решения о взыскании налагалось запрещение, или арест, на имущество виновного <4>. Когда запрещение, или арест, своевременно не было наложено, то, в случае если виновное лицо не погашало начет, взыскание обращалось на должностных лиц, по вине которых был пропущен срок наложения запрещения, или ареста.

В случаях, когда местопребывание виновного лица или местонахождение его имущества было неизвестно, закон предписывал ведомствам, по которым числились взыскания, проводить "сыск и публикацию". Эти меры не применялись по начетам до 300 руб. В отношении таких начетов "сыск и публикация" ограничивались лишь той губернией, где "оные взыскания возникли".

В публикациях, рассылавшихся ведомствами на места, помещались следующие сведения о подвергшемся взысканию лице: звание, чин, должность, имя, отчество, фамилия, место старого жительства и наименование недвижимого имущества.

Если по истечении года со времени публикации ведомство не получило уведомления об отыскании должника или его имущества, то недоимка "слагалась со счетов", то есть принималась за счет казны, но для начетов суммой свыше 300 руб. закон предписывал повторение публикации еще несколько раз и списание со счетов убытка лишь при повторной безуспешности сыска.

Запрещение на имущество должника сохраняло свою силу в течение десяти лет.

Право слагать наложенные, но к поступлению безнадежные начеты принадлежало следующим органам: до 50 руб. - губернским присутственным местам, до 300 руб. - департаментам министерств и главных управлений, до 1000 руб. - общим присутствиям департаментов и главных управлений, до 10000 руб. - министрам и главноуправляющим, свыше 10000 руб. - Сенату.

Характерно, что никакого согласования с органами Государственного контроля при сложении безнадежных начетов не требовалось. Ведомства ограничивались информированием контрольных органов о своих решениях.

Закон устанавливал также понятие ревизионной давности. Это означало: если учреждение Государственного контроля не начало переписки по обнаружившимся при ревизии убыткам или по начету в течение десятилетнего срока, исчисленного со дня поступления отчетности на ревизию, если оно не установило - в течение тех же 10 лет - ревизионного заключения о начете или же, наконец, наложив начет, не дало этому постановлению законного движения, то виновные освобождались от всякой ответственности. Эта ответственность переносилась на учреждения Государственного контроля и в частности на тех его представителей, по вине которых была пропущена ревизионная давность.

Введение предварительной ревизии являлось важной частью преобразования Государственного контроля по идеям Татаринова. Однако на практике до последних лет существования царизма она играла второстепенную роль, вызывая систематическое противодействие со стороны контролируемых министерств.

Под предварительным контролем в царской России понимались две формы ревизионной деятельности: а) предварительная документальная проверка распорядительных операций ведомств, производимая органами Государственного контроля в различных заседаниях и совещаниях ведомств при обсуждении финансово-административных вопросов.

Первый из видов предварительного контроля не получил сколько-нибудь широкого применения. Он устанавливался в виде опыта, частично и исчерпывался областью хозяйственно-операционных расходов и операциями по извлечению так называемых неокладных доходов, то есть таких доходов, размеры которых не могли быть точно исчислены на основании закона и которые определялись приблизительно по отчетным данным за последние годы.

Предварительному контролю с 80-х годов прошлого века были подчинены операции, связанные с постройкой и эксплуатацией государственных железных дорог, а с 1884 года и с эксплуатацией частных железных дорог, требовавших от государства крупных расходов по гарантированию доходов от акций и облигаций их держателям. В дальнейшем предварительный контроль был распространен на строительные операции частных железнодорожных предприятий, на операции, связанные с возведением оборонительных сооружений на западной границе, с постройкой воинских казарм, и т.п. Другой важной группой операций, подчиненных предварительному контролю, являлись расходы, связанные с постройкой, а с 1904 года и с содержанием и эксплуатацией торговых портов. С 1909 года предварительному контролю подверглись операции по сооружению шоссейных и водных путей сообщения.

В морском министерстве предварительному контролю удалось подчинить после 1900 года, несмотря на упорное сопротивление лиц, возглавлявших это министерство, операции, связанные с постройкой, содержанием и эксплуатацией морских портов и заводов.

За последние 25 лет царского режима рамки применения предварительного контроля были несколько расширены. Контролю подвергались расходы по винной монополии; по операциям, связанным с осушением и орошением земель; по переселениям, хозяйственным заготовкам лесоматериалов, по эксплуатации Кавказских минеральных вод и, наконец, по крупным строительным операциям почти всех ведомств.

Предварительная ревизия осуществлялась в форме контроля над возникновением расходов или над возникновением доходов, а также в форме контроля над ассигнованием. В первом случае органы Государственного контроля составляли и сообщали контролируемому ведомству свои заключения по проектам договоров и по отдельным документальным данным, относящимся к подготовке договоров в срок от 5 до 10 дней.

Во втором случае органы Государственного контроля проводили документальную проверку предстоящего расхода. Органы Госконтроля были обязаны давать заключение в течение 10 дней - при проверке окончательных расчетов с подрядчиками и поставщиками; 3 дней - при проверке ассигновок с оправдательными к ним документами, а в отдельных случаях - в течение 5 или 7 дней. Этот срок мог быть распорядителем кредита сокращен до однодневного - путем надписи на ассигновке "экстренная".

Государственный контроль имел право разрешать расход, условно разрешать в тех случаях, когда он был убежден в правомерности расхода, но не мог произвести проверку в установленный срок, в таком случае контроль мог запрещать расход, если он был противозаконным.

Запрещение приостанавливало платеж, но не являлось безусловным препятствием для него. Распорядитель кредита имел право произвести платеж и по неутвержденной ассигновке, но в этом случае он полностью принимал на себя ответственность за расход.

Вторая форма предварительного контроля - учет представителей Государственного контроля во всевозможных ведомственных комиссиях - получила совершенно неумеренное применение. Так, например, в 1912 году Государственный контроль участвовал в 329 комиссиях, советах и комитетах, причем некоторые чиновники контроля получили награды от подконтрольных ведомств.

Разумеется, все это не могло способствовать независимости царского контроля, делая его игрушкой в руках сановников.

Известное распространение имела и фактическая ревизия. Первыми опытами применения фактической ревизии было подчинение ей в 1839 году государственных касс, затем операций по извлечению неокладных доходов (например, от эксплуатации железных дорог). Фактический контроль в форме полевого контроля успешно применялся начиная с русско-турецкой войны 1877 - 1878 годов почти во всех войнах, которые вело царское правительство.

Закон не выделял фактическую ревизию как особый вид ревизионной работы, относя ее к предварительной ревизии. Между тем в практике царского контроля были известны специальные формы фактической ревизии, отличные от предварительной (например, надзор представителей Государственного контроля за заключением договоров, засвидетельствованием и оценкой фактов, служивших основанием для исчисления расходов и доходов).

Фактическая ревизия применялась при выборе поставщиков или подрядчиков, при выборе покупателей или арендаторов на государственное имущество, при производстве торгов или ведении переговоров между контролируемыми учреждениями и их будущими контрагентами.

Законом эти виды ревизий не регулировались. Фактический контроль, так же как и предварительный, вводился или специальным повелением царя, или же по соглашениям между государственным контролером и соответствующими министрами.

Роль Государственного контроля при производстве фактических ревизий сводилась к тому, что представитель Государственного контроля присутствовал при совершении поднадзорных ему действий. Неприбытие контролера к назначенному сроку не останавливало этих действий. Если при фактической ревизии между представителем Государственного контроля и подконтрольным лицом возникали разногласия, они разрешались в межведомственном порядке. Эти разногласия не связывали свободы распорядителей.

Отчеты Государственного контроля по исполнению государственной росписи доходов и расходов не были тайной. Они издавались ежегодно, но почти не распространялись и поэтому оставались неизвестными не только для прессы и публики, но и для большинства чиновников самого контроля.

Кроме этих отчетов, Государственный контролер ежегодно представлял царю так называемый "всеподданнейший отчет", в котором, между прочим, изливал свои горькие жалобы на непокорные контролю министерства, препятствовавшие осуществлению ряда мероприятий по борьбе со злоупотреблениями. Эти отчеты имели крайне узкий круг читателей - среди высшей бюрократии, так как рассылались по особым спискам.

Органические недостатки царского контроля, сказавшиеся, в частности, и на его бессилии в деле предварительного контроля и взыскания начетов, не могли быть ликвидированы в рамках помещичье-буржуазного строя России. Они требовали полной реорганизации самих основ построения и работы Государственного контроля. Этой реорганизации контроль подвергся лишь после Великой Октябрьской социалистической революции.

Библиография

1. Боголепов М.И. Статья "Государственный контроль" в "Энциклопедическом словаре" Граната. Т. XVI. С. 254.