Мудрый Юрист

Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти

В статье анализируется многообразие форм непосредственного народовластия при осуществлении местного самоуправления. Автор выделяет четырнадцать особенностей, которые характеризуют современное состояние демократии на муниципальном уровне. Обозначены проблемные моменты в закреплении и реализации форм непосредственной демократии при осуществлении муниципального уровня публичной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, формы непосредственной демократии, жители муниципального образования, особенности местной демократии.

Features of direct democracy at the local level, the public authorities

V.V. Komarova

The article examines the variety of forms of direct democracy within the implementation of local government. The author calls fourteen features that, in his opinion, characterize the current state of democracy at the municipal level. Identified areas of difficulty in securing and implementing forms of direct democracy in the exercise of public authority at the municipal level.

Key words: local government, the forms of direct democracy, the inhabitants of the municipality, especially local democracy.

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В этой статье получило свое развитие положение преамбулы российского Основного Закона о народном суверенитете <1>. Народовластие - это не просто конституционный принцип; это особая модель взаимоотношений между властью и народом, между личностью, государственными и общественными структурами <2>. Лапидарность конституционного регулирования форм народовластия, политических прав в условиях разработки и принятия ныне действующей Конституции России может быть оправдана <3>. По мнению О.Е. Кутафина, "народу принадлежит учредительная власть <...> для решения базовых, кардинальных вопросов <...> именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает" <4>. Формы, составляющие систему непосредственной демократии, их многоплановость, без сомнения, отличают Россию от других государств. Анализ действующего законодательства, закрепляющего формы непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, и механизмы их реализации позволили автору выделить следующие особенности.

<1> Пашенцев Д.А. Конституция России: этапы развития. М.: Готика, 2008. С. 100.
<2> Рогачева Л.И. Взаимодействие государства и общества в условиях евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2013. N 2. С. 31.
<3> Комарова В.В. Конституционное закрепление механизма народовластия (некоторые вопросы) // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия "Юридические науки". 2008. N 1. С. 68.
<4> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 74.
  1. Несомненное расширение количественного состава системы форм непосредственной демократии. За последние несколько лет расширилась группа форм, используемых при осуществлении только муниципальной власти (например, в 1995 г., с принятием Федерального закона от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", появилось территориальное общественное самоуправление, в 2003 году в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были закреплены голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, публичные слушания).
  2. Многообразие форм непосредственной демократии для осуществления местного самоуправления: закреплено двенадцать форм (местный референдум, муниципальные выборы, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).

Этот перечень не закрыт, его можно продолжить митингами, шествиями, демонстрациями, пикетами, наказами, отчетами, обсуждениями, консультативным референдумом, деятельностью политических партий - в совокупности это двадцать одна форма непосредственной демократии.

  1. Выделение и закрепление форм непосредственного народовластия, используемых только при осуществлении местного самоуправления: сход, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований, территориальное общественное самоуправление.
  2. Законодательное подразделение форм непосредственной демократии на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и на формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
  3. Появление на уровне местного самоуправления комплексных форм народовластия - формы осуществления власти народом, которые используют для поставленных перед ними задач непосредственное народовластие и формы представительного правления.

Примером может стать территориальное общественное самоуправление как формы народовластия на местном уровне. При осуществлении своих задач ТОС использует как формы прямой демократии, так и выборные органы, выборные должностные лица. Еще одним примером комплексной формы народовластия может быть политическая партия. Основанием для ее отнесения к формам народовластия является возможность этого субъекта использовать для выполнения своих целей все закрепленные формы народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов. Политическая партия и избирательное объединение (общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения) как формы комплексной группы народовластия обладают особенностью: они представлены не во всех муниципальных образованиях. Наибольшее влияние посредством использования депутатских фракций они имеют в муниципальном районе и в городском округе с численностью представительного органа не менее 20 человек, избранных в связи с обязательным требованием федерального законодательства - по смешанной избирательной системе. Комплексными формами демократии территориальное общественное самоуправление и политическая партия могут быть названы и по иному критерию, а именно по выполняемым ими функциям. Если мы исходим из того, что современные формы прямого народовластия призваны выполнять одну из функций - императивную, консультативную или регулятивную, то названные комплексные формы народовластия совмещают в себе несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативные); деятельность политических партий (регулятивно-консультативные).

  1. Расширение субъектов - возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в осуществлении местного самоуправления в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами; снижение возраста для участия в некоторых формах прямого правления.
  2. Дополнительными судебными гарантиями по проведению местных выборов и референдумов (назначение их судом в установленном законодательством порядке).
  3. В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии консультативного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по определенным вопросам местного значения - это публичные слушания. Несмотря на обязательность проведения публичных слушаний, механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе их проведения, в законодательстве нет. Возникает правомерный вопрос о целесообразности столь объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер при проведении публичных слушаний с таким небольшим коэффициентом полезного действия. Условная результативность и соразмерность затрат служат не "за", а "против" правильной по сути идеи публичных слушаний. Целесообразность проведения публичных слушаний без механизма реализации их результата выхолащивает содержание и сводится к очередной "галочке".
  4. В связи с делением на пять видов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, внутригородской округ городов федерального значения, городское поселение, сельское поселение) законодатель пошел по пути неравномерного использования форм непосредственной демократии в различных видах муниципальных образований. Например, сход может использоваться только в таком муниципальном образовании, как сельское поселение. ТОС может использоваться только в таких видах муниципальных образований, как городское и сельское поселение. В одних видах муниципальных образований (муниципальный район и городской округ с численностью представительного органа не менее 20 человек, избранных по смешанной избирательной системе) отзыв депутата представительного органа муниципального образования использован быть не может, а во всех других видах муниципальных образований, где используется мажоритарная избирательная система при формировании представительного органа, - может. Аналогично решен вопрос отзыва главы муниципального образования. В случае прямых выборов главы муниципального образования населением его отзыв возможен, тогда как при косвенных (непрямых) выборах главы муниципального образования отзыв населением невозможен.
  5. Одна и та же форма непосредственной демократии может быть обязательной и факультативной (например, публичные слушания, голосования по вопросу изменения границ и преобразованию муниципальных образований); императивной и консультативной (как, например, сход).
  6. Некоторые формы непосредственной демократии отличаются друг от друга по формальным, не сущностным, признакам. Так, отличие собрания от конференции - в процедурах подготовки и территории проведения, но решаемые вопросы и результативность одинаковы. Институты консультативной группы форм непосредственной демократии - публичных слушаний, народных обсуждений и опросов отличаются друг от друга процедурой проведения, инициаторами. Коллективные обращения от правотворческой инициативы и наказов отличаются вопросами, по которым они используются, и процедурами подачи. Референдум от голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований отличается вопросами, некоторыми процедурами подготовки и механизмом реализации решений, на них принятых <1>.
<1> Комарова В.В. Учредительная власть: теория и механизм ее реализации // Евразийский юридический журнал. 2011. N 4. С. 28.
  1. Некоторые формы непосредственной демократии при осуществлении муниципальной власти помимо традиционных инициаторов - жителей муниципального образования и его органов вправе инициировать органы государственной власти. Примером могут быть публичные слушания; инициаторами голосования по преобразованию муниципальных образований помимо населения, органов местного самоуправления являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Возможность инициирования непосредственного народовластия при осуществлении муниципальной власти органами государственной власти обусловлена вопросами, выносимыми на ту или иную форму прямой демократии.
  2. Результат реализации некоторых форм непосредственной демократии при осуществлении муниципальной власти оформляется органами государственной власти или учитывается при принятии ими решений. Например, решение, принятое в результате проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразованию муниципальных образований, оформляется законом субъекта РФ. Решение об упразднении поселений, создание вновь образованных поселений на межселенных территориях и некоторые иные решения, принятые на сходе граждан, осуществляются законами субъектов Российской Федерации. Результат опроса, проводимого на территории муниципального образования для выявления мнения населения, учитывается при принятии решений органами и должностными лицами государственной власти.
  3. Особенностью осуществления непосредственного народовластия на местном уровне публичной власти является возможность решения только жителями муниципальных образований определенного круга вопросов (широта вопросов зависит от доброй воли органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления); широкий перечень форм участия населения в осуществлении полномочий органов муниципального образования (обязательные, но в большинстве своем инициативные со стороны населения). Согласно нормам федерального законодательства голосование является единственной обязательной формой получения согласия населения городского поселения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения, населения муниципального района. Выборы в большинстве случаев предусмотрены как обязательная императивная форма прямой демократии на муниципальном уровне.

Обязательные референдумы предусмотрены актами некоторых муниципальных образований. Как показывает анализ актов органов местного самоуправления, обычно обязательному вынесению на местный референдум подлежат по частоте закрепления следующие вопросы:

В сравнении с закреплением обязательных референдумов на уровне субъектов Федерации, на муниципальном уровне количество вопросов, решаемых только местными референдумами, гораздо больше. Обязательные референдумы - бесспорные формы осуществления учредительной власти народа, школа демократии <1>.

<1> Комарова В.В. Учредительная власть: теория и механизм ее реализации // Евразийский юридический журнал. 2011. N 4. С. 62.

С точки зрения автора, несмотря на огромный прогресс российского государства в законодательном закреплении форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления, еще необходимы определенные шаги государства в обозначенной сфере. В противном случае в России будет продолжаться имитационная демократия, а конституционные нормы о демократичности российской государственности останутся фиктивными.

Пристатейный библиографический список

  1. Комарова В.В. Конституционное закрепление механизма народовластия (некоторые вопросы) // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия "Юридические науки". 2008. N 1.
  2. Комарова В.В. Учредительная власть: теория и механизм ее реализации // Евразийский юридический журнал. 2011. N 4.
  3. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008.
  4. Пашенцев Д.А. Конституция России: этапы развития. М.: Готика, 2008.
  5. Рогачева Л.И. Взаимодействие государства и общества в условиях евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2013. N 2.