Мудрый Юрист

О признаках административного правонарушения с позиции процесса деликтизации деяния

Попугаев Юрий Ильич, первый заместитель начальника ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент, генерал-майор полиции.

Раскрываются признаки административного правонарушения с позиции процесса деликтизации деяния, подробно обосновывается наличие у административного правонарушения такого признака, как общественная опасность, приводится собственная аргументация, сформулирован вывод о целесообразности включения в законодательное определение административного правонарушения признака общественной опасности (опасности).

Ключевые слова: правонарушение, деликтизация, общественная опасность, степень опасности.

On features of administrative law violation from the viewpoint of the process of delictization of action

Yu.I. Popugaev

Popugaev Yurij Il'ich, First Deputy Head of the All-Russia Science Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences, assistant professor, police major general.

The article reveak the features of administrative law violation from the viewpoint of the process of delictization of action, substantiates in detail the presence of such a feature as public danger, presents arguments, formulates the conclusion on feasibility of inclusion into the legislative definition of the administrative law violation of the feature of public danger (danger).

Key words: law violation, delictization, public danger, level of danger.

Укрепление законности, обеспечение правопорядка, охрана прав и свобод человека и гражданина является важнейшей внутренней функцией государства. В ее реализации первостепенную роль играет правотворческая деятельность государства. Характер принимаемых законов, степень отражения в них объективных потребностей общества, идей справедливости, равенства перед законом, нравственности, гуманизма предопределяют состояние и содержание правопорядка в стране, гармонию (или дисгармонию) в отношениях государства, общества (его политических институтов) и личности.

Важнейшая роль в формировании и поддержании правопорядка принадлежит законодательству об административных правонарушениях, которое устанавливает административно-правовые запреты на совершение определенных деяний (их противоправность) и административные наказания за нарушение установленных запретов (наказуемость деяний). Именно посредством принятия норм этого законодательства те или иные поведенческие акты, к которым государство относилось ранее юридически безразлично, обретают юридическую значимость. Они наделяются законодателем юридическими свойствами (признаками) административного правонарушения, т.е. происходит их деликтизация <1>.

<1> О сущности деликтизации (деликтолизации) см.: Шергин А.П. Нужна теория административной деликтолизации // Право и государство: теория и практика. М., 2005. N 1. С. 41 - 45; Игнатенко В.В. Административно-деликтное законотворчество: понятие и функции // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 202 - 204. В.В. Игнатенко, характеризуя функции административно-деликтного законотворчества, выделяет такую функцию, как "функция административной деликтации". При этом под административной деликтацией им понимается "деятельность законодателя по установлению в законе общих оснований и условий административной ответственности, а также определение в законе конкретных деяний в качестве административных правонарушений". Рассматривая термины "деликтизация", "деликтолизация" и "деликтация" как синонимы, нам представляется, что предпочтительнее все же первый термин, по аналогии с термином "криминализация".

Анализ законотворческой практики последних лет показывает, что этот процесс весьма динамичен. КоАП РФ регулярно пополняется новыми составами административных правонарушений.

Абстрагируясь от многочисленных нюансов законотворчества, можно отметить, что деликтизация предполагает решение трех основных задач. Во-первых, обоснованный объективными потребностями выбор (определение) деяния, требующего деликтизации. Во-вторых, выявление и формулирование в диспозиции правовой нормы признаков этого деяния, которым придается юридическое значение, т.е. признаков состава административного правонарушения. В-третьих, определение адекватных характеру этого деяния правовых последствий его совершения (вида и размера административного наказания).

Деликтизация деяния не может осуществляться без учета понятия административного правонарушения, сформулированного в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, которая указывает на такие его признаки, как противоправность, виновность и административная наказуемость. Эти признаки содержат лишь формально-юридическую характеристику административного правонарушения. Они не отвечают на вопросы: почему то или иное деяние законодатель признает административным правонарушением; чем он руководствуется, определяя деликтность деяния и устанавливая за его совершение тот или иной вид и размер наказания (более или менее строгое)? Такое определение понятия административного правонарушения не ограничивает возможности законодателя по субъективному усмотрению признать административным правонарушением любое деяние. Если вдруг законодатель деликтизирует рукопожатие в общественных местах, то это деликтизированное деяние будет полностью соответствовать признакам административного правонарушения, предусмотренным ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, а установление за его совершение наказания в виде административного ареста будет соответствовать всем нормам Общей части КоАП РФ.

Очевидно, что законодатель не имеет и не должен иметь такой свободы выбора деяний, подлежащих деликтизации. Необходимость признания деяния административным правонарушением порождена его опасностью для общественных отношений, в существовании и развитии которых заинтересованы общество и государство. Только деяние, причиняющее или способное причинить им вред, может быть признано правонарушением. Такая точка зрения является господствующей в теории права <2>.

<2> См.: Общая теория государства и права. Л., 1974. С. 394; Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 18; Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учебник. М., 2010. С. 415; Теория государства и права: Учебник / Под ред. О.В. Мартышина. М., 2009. С. 389; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 267, 268 и др.

Общественную опасность как неотъемлемое свойство всех видов правонарушений (в т.ч. и административных) признают многие представители уголовно-правовой науки, указывая лишь на различия характера и степени этой опасности <3>.

<3> См.: Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник. М., 1996. С. 19; Комментарий к УК РФ. М., 1996. С. 19.

В административно-правовой науке вопрос об общественной опасности административных правонарушений многие десятилетия остается дискуссионным. Так, одни авторы признают за административными правонарушениями только формально-юридические признаки (противоправность, виновность, наказуемость), видя их отличие от преступлений в отсутствии общественной опасности <4>. Другие полагают, что признаком общественной опасности обладают лишь некоторые виды административных правонарушений, а многие опасными не являются <5>. Вместе с тем они признают, что "каждое административное правонарушение (т.е. независимо от обладания признаком общественной опасности. - Ю.П.) причиняет вред конкретному объекту или создает угрозу причинения такого вреда" <6>. То есть эти авторы солидаризируются с мнением тех ученых, которые, считая, что общественная опасность свойственна только преступлениям, признают за административными правонарушениями признак вредоносности <7>.

<4> См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 132 - 133; Якуба О.М. Советское административное право. Киев, 1975. С. 162 - 163; Административное право России: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003. С. 398; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2009 и др.
<5> См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова и др. М., 2009. С. 369 - 370.
<6> Там же. С. 369.
<7> См.: Бахрах Д.Н. Состав административного проступка. Свердловск, 1987. С. 8; Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 97.

Общественная опасность как неотъемлемое свойство, сущностный (материальный) признак административного правонарушения признавалась и признается значительной частью ученых-административистов <8>. Представляется, что эта точка зрения в последние годы обрела доминирующее положение и на общественную опасность как на естественный признак административных правонарушений указывают не только авторы научных публикаций <9>, но и Конституционный Суд Российской Федерации <10>.

<8> См.: Административное право. М., 1986. С. 155; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 313; Административное право России: Учебник / Под ред. А.П. Коренева и В.Я. Кикотя. М., 2002. С. 5; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушение. М., 1961. С. 37 и др.
<9> См.: Шергин А.П. Административная деликтность: оценка и выбор средств противодействия // Проблемы противодействия административной деликтности. М., 2010; Шергин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Научный портал МВД России. 2010. N 4; Шкеле М.В. О взаимодействии уголовного и административного права при квалификации правонарушений // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Ч. 1. СПб., 2012 и др.
<10> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 14 февраля 2013 г. N 4-П.

Отрицание признака общественной опасности административных правонарушений в настоящее время представляется анахронизмом.

До начала 60-х гг. прошлого века административные правонарушения наказывались лишь предупреждением или штрафом, размер которого был незначительным. Эти меры не рассматривались даже как наказание, они именовались административными взысканиями. По характеру и объему содержащихся в них правоограничений они существенно отличались от уголовных наказаний. Это и давало основания для отрицания общественной опасности административных правонарушений.

За последующие десятилетия значительно расширен перечень административных наказаний и возросла их репрессивная составляющая. Представляется, что последнее говорит об иной законодательной оценке общественной опасности административных правонарушений.

Могут ли за деяния, не представляющие общественной опасности, устанавливаться наказания, по характеру содержащихся в них правоограничений совпадающие с уголовными наказаниями? <11> Более того, размеры некоторых видов административных наказаний совпадают, приближаются и даже превосходят нижние границы санкций, предусматривающих аналогичные уголовные наказания. Так, обязательные работы как вид административного наказания назначаются на срок до 200 час, а в качестве наказания за совершенное преступление они могут быть назначены от 60 час, а в исключительных случаях и менее <12>. Аналогично соотношение и таких наказаний, как штраф, дисквалификация (лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью). Совпадают максимальный срок административного ареста и минимальный срок ареста как вида уголовного наказания.

<11> Напр., обязательные работы - ст. 3.13 КоАП РФ и ст. 49 УК РФ; дисквалификация - ст. 3.11 КоАП РФ и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью - ст. 47 УК РФ; штраф - ст. 3.5 КоАП РФ и ст. 46 УК РФ; арест - ст. 3.9 КоАП РФ и ст. 54 УК РФ.
<12> См.: ст. 64 УК РФ.

Сторонники отрицания признака общественной опасности административных правонарушений и ранее не приводили убедительных доводов в подтверждение своих взглядов, а с учетом ныне действующего законодательства их поиск представляется вовсе бесперспективным.

Признание общественной опасности признаком лишь некоторых административных правонарушений и отрицание его наличия у большинства других представляется малопродуктивным. Во-первых, сторонники такой точки зрения не называют какого-либо критерия их разграничения, позволяющего определить, какие административные правонарушения являются общественно опасными, а какие этого признака лишены. Во-вторых, такой подход не отвечает на вопросы о том, почему государство запрещает наряду с общественно опасными деяниями и те, которые не являются таковыми, зачем оно устанавливает серьезные санкции за их совершение и содержит многочисленный государственный аппарат, эти санкции применяющий?

Что касается концепции признания административных правонарушений не общественно опасными, а лишь вредоносными деяниями, то она представляется лишенной практического смысла. Такая концепция не имеет самостоятельного предметного содержания, отличного от позиции авторов, считающих административное правонарушение общественно опасным деянием. В данном случае различия носят лишь терминологический характер. Термины "вредоносность" и "общественная опасность", по сути, являются синонимами. Вред - это и есть реализованная опасность <13>.

<13> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 106, 453.

Позиция авторов, считающих общественную опасность неотъемлемым признаком административного правонарушения, нашла отражение и в законодательстве об административных правонарушениях. Не получив отражения непосредственно в определении административного правонарушения (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ), в то же время упоминается о наличии этого признака в других нормах КоАП РФ, а именно есть указание о причинении правонарушением вреда. Так, ст. 2.2 КоАП РФ, определяя формы вины, указывает на предвидение (непредвидение) вредных последствий деяния, на желание (нежелание) их наступления. На причинение административным правонарушением вреда охраняемым общественным отношениям, а следовательно, и на его общественную опасность указывают и другие нормы КоАП РФ <14>.

<14> См.: п. 5 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ; ст. 2.7, 2.9 КоАП РФ.

Не исключает возможности признания за административными правонарушениями признака общественной опасности и уголовное законодательство. Оно не претендует на "охват" всех общественно опасных деяний, оставляя за рамками уголовного закона какую-то их часть. Так, ч. 2 ст. 2 УК РФ указывает, что Уголовный кодекс определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями. То есть некоторые общественно опасные деяния не признаны преступлениями, и, соответственно, именно часть таких деяний признается административными правонарушениями.

Представляется, что включение в содержащееся в ст. 2.1 КоАП РФ определение административного правонарушения признака общественной опасности (опасности) отражало бы социальную сущность деяния, признаваемого таким правонарушением, и служило бы законодателю относительно объективным критерием наделения деликтизируемого деяния юридическими признаками противоправности и наказуемости. Именно общественная опасность является объективной предпосылкой для установления противоправности и наказуемости деяния.

Законодательное закрепление признака общественной опасности административного правонарушения имело бы значение и для правоприменительной практики. Признание общественной опасности в качестве признака административного правонарушения означает для правоприменителя, что деяние, не являющееся общественно опасным, даже при наличии всех других юридических признаков административного правонарушения (противоправности, виновности, наказуемости) не может быть квалифицировано как административное правонарушение.

Общественная опасность как причинение (или возможность причинения) вреда (ущерба) охраняемым общественным отношениям является объективной реальностью социальной действительности. Ее наличие или отсутствие не обусловлены волей законодателя. Он способен лишь выявить и оценить степень опасности тех или иных деяний, возможность и необходимость установления правового запрета на их совершение и определить адекватные этой опасности правовые последствия нарушения установленного запрета <15>.

<15> О проблемах социальной и юридической обоснованности административной деликтизации см.: Шергин А.П. Концептуальные основы административно-деликтного права // Научный портал МВД России. М., 2008. N 1. С. 14 - 22.

Юридическое значение самого факта общественной опасности деяния выражается в установлении правового запрета на его совершение, т.е. в наделении деяния таким признаком административного правонарушения, как противоправность. Законодательное определение степени общественной опасности противоправного деяния отражается в характере правовых последствий, которые установлены законодателем за его совершение (вид и размер наказания, срок давности привлечения к административной ответственности). Очевидно, что более опасные деяния должны наказываться более строго и, наоборот, менее опасное правонарушение влечет менее строгое наказание.

С учетом изложенного для субъектов административно-деликтного нормотворчества при рассмотрении вопросов деликтизации деяния имеет важное значение обязательный учет степени общественной опасности этого деяния и сравнительно-правовой анализ соответствующих сходных статей КоАП РФ и УК РФ.

Литература

  1. Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова и др. М., 2009.
  2. Административное право. М., 1986.
  3. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.
  4. Административное право России: Учебник / Под ред. А.П. Коренева и В.Я. Кикотя. М., 2002.
  5. Административное право России: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003.
  6. Бахрах Д.Н. Состав административного проступка. Свердловск, 1987.
  7. Игнатенко В.В. Административно-деликтное законотворчество: понятие и функции // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003.
  8. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушение. М., 1961.
  9. Общая теория государства и права. Л., 1974.
  10. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991.
  11. Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учебник. М., 2010.
  12. Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2009.
  13. Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963.
  14. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977.
  15. Теория государства и права: Учебник / Под ред. О.В. Мартышина. М., 2009.
  16. Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник. М., 1996.
  17. Шергин А.П. Нужна теория административной деликтолизации // Право и государство: теория и практика. М., 2005. N 1.
  18. Шергин А.П. Административная деликтность: оценка и выбор средств противодействия // Проблемы противодействия административной деликтности. М., 2010.
  19. Шергин А.П. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности / А.П. Шергин, К.Ф. Шергина // Научный портал МВД России. 2010. N 4.
  20. Шергин А.П. Концептуальные основы административно-деликтного права // Научный портал МВД России. М., 2008. N 1.
  21. Шкеле М.В. О взаимодействии уголовного и административного права при квалификации правонарушений // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Ч. 1. СПб., 2012.
  22. Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976.
  23. Якуба О.М. Советское административное право. Киев, 1975.