Мудрый Юрист

Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества: международно-правовой аспект и российское законодательство

Москаленко Антон Федорович, ассистент кафедры конституционного права Томского государственного университета.

Анализируется влияние международных правовых актов и зарубежного законодательства на правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в России. Исследуется общее и особенное в организации межмуниципального взаимодействия. Отдельное внимание уделяется определению статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в качестве особого звена в системе местного самоуправления.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, взаимодействие, советы муниципальных образований.

Legal regulation of the inter-municipal cooperation: international-law aspect and the Russian legislation

A.F. Moskalenko

Moskalenko Anton Fedorovich, assistant of the Chair of Constitutional Law of the Tomsk state University.

The impact of international legal acts and foreign legislation on legal regulation of intermunicipal collaboration in Russia is analyzed. The general and special aspects in the organization of intermunicipal cooperation are studied. The determination of the municipal council status of the subjects of the Russian Federation is considered to be a particular link within the system of the local self-government.

Key words: inter-municipal cooperation, interaction, councils of municipalities.

Межмуниципальное сотрудничество (взаимодействие органов местного самоуправления по представительству и защите общих интересов) получило законодательное закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [21]. Действующее законодательство устанавливает разнообразные формы межмуниципального взаимодействия, получившего развитие на общефедеральном, региональном и местном уровнях. В настоящее время его институциональное ядро образует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, межрегиональные союзы и ассоциации. Широко распространено создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих муниципальных организаций, заключение межмуниципальных договоров и соглашений.

Между тем определенную нормативную основу для организации внутригосударственного межмуниципального сотрудничества составляют международно-правовые акты и документы. В частности, во Всеобщей декларации прав человека (ст. 21), принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций [4], и в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 22) [16] провозглашается свобода ассоциаций, право участия в них для защиты своих и коллективных интересов.

Немаловажное значение для правового регулирования межмуниципального сотрудничества имеет его международная практика и осуществление в зарубежных странах. Международное межмуниципальное сотрудничество производится организациями, в которых принимают участие муниципалитеты разных регионов мира (Международный союз местного самоуправления) и организациями, объединенными по региональному принципу (в частности, европейскими межмуниципальными организациями). Международный союз местного самоуправления основан в Генте (Бельгия) в 1913 г. для достижения следующих целей: способствование улучшению благосостояния граждан; повышение эффективности местного самоуправления; выработка общих стандартов в деятельности местного самоуправления и местных служб; обеспечение международного обмена опытом и информацией, а также налаживание личных контактов между главами муниципальных образований; увеличение числа рядовых граждан, вовлеченных в местное самоуправление. Союз объединяет ассоциации местного самоуправления более 70 стран, он действует посредством различных программ, включая всемирные ежегодные конгрессы, которые собирают от 1000 до 1500 человек из стран - членов Союза. Регулярно проводятся региональные семинары, конференции, встречи специалистов и другие мероприятия [9].

Для специалистов серьезный интерес представляет опыт европейского межмуниципального сотрудничества. Как известно, 28 февраля 1996 г. Россия стала 39-м членом Совета Европы (СЕ). Соответственно, она приняла обязательства по ратификации конвенций, действующих среди государств - участников СЕ. Одним из первостепенных источников по вопросам местного самоуправления считается Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее - Хартия) [7]. Хартия признана моделью для законодательной реформы местного самоуправления в странах Европы. На 12-й пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, состоявшейся 12 мая 2005 г., отмечено, что, будучи международным договором, Хартия остается единственным документом, в котором для государств определяются в обязательном порядке основные характеристики местного самоуправления и порядок применения данных положений в институциональной сфере [5]. Она обеспечивает условия для развития национального и международного межмуниципального сотрудничества. Согласно ст. 10 Хартии, органы местного самоуправления при выполнении своих полномочий обладают правом на сотрудничество и вступление в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для реализации задач, представляющих общий интерес. Хартия отмечает, что в каждом государстве подлежит признанию право органов местного самоуправления на вступление в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также и в какую-либо международную ассоциацию муниципальных органов. Муниципалитетам разрешается взаимодействовать друг с другом на условиях, устанавливаемых национальным правом.

Другой международный акт - Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. (далее - Конвенция) [6] направлена на развитие взаимодействия органов местного самоуправления, находящихся по разным сторонам государственных границ. В статье 2 Конвенции под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией разных государств и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Она включает типовые соглашения, направленные на региональное планирование, экономическое развитие и защиту окружающей среды. В развитие названной Конвенции Комитетом министров Совета Европы принята Рекомендация N R(2005)2 от 19 января 2005 г. "О хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему" [19]. В соответствии с названным документом государствам предлагается сформировать правовую основу для приграничного и межтерриториального сотрудничества региональных властей и органов местного самоуправления посредством принятия национального законодательства, согласующегося с Конвенцией о приграничном сотрудничестве, заключения межгосударственных соглашений, проведения взаимных консультаций, получения информации в сфере межтерриториального сотрудничества.

В европейском межмуниципальном сотрудничестве немалую роль играют рекомендации и резолюции Комитета министров Совета Европы, Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ). КМРВЕ учрежден в 1994 г. Комитетом министров Совета Европы и входит в структуру СЕ. По своему статусу он является консультативным органом СЕ, отражающим точку зрения региональных и местных органов власти государств - членов СЕ. Комитет министров (КМ) и Парламентская Ассамблея (ПА) СЕ консультируются с КМРВЕ по вопросам, которые могут затрагивать компетенцию и основные интересы местных и региональных органов власти, представляемых КМРВЕ. КМРВЕ занимается широким кругом вопросов европейской повестки дня, рассматривая их с позиций местных и региональных органов власти. Особое внимание уделяется положению в области местной и региональной демократии в странах - членах Совета Европы, территориальной автономии для национальных меньшинств, проблемам миграции в Средиземноморье, социальной сплоченности в городах, финансовому обеспечению местных органов, контролю за выполнением положений Европейской хартии местного самоуправления. КМРВЕ организует европейскую сеть центров подготовки кадров в Европе для органов местного и регионального самоуправления с целью укрепления общеевропейского сотрудничества и обучения практическим навыкам и умениям, необходимым для работы органов местного самоуправления [12]. КМРВЕ одобрены к применению Европейская городская хартия, Хартия участия молодежи в общественной жизни, муниципальных образованиях и регионах, проект Конвенции об укреплении межрегионального сотрудничества между органами местного самоуправления.

К примеру, Европейская городская хартия, принятая 30 марта 1992 г., предоставила практическое руководство для оказания помощи в решении насущных проблем городского управления (загрязнение, энергоснабжение, транспорт, архитектура, безопасность и т.д.) [15, с. 5 - 59]. Хартия участия молодежи в общественной жизни, муниципальных образованиях и регионах информирует о том, как молодежь может участвовать в разработке решений, касающихся ее интересов, проявлять активность в общественной жизни муниципального образования или региона [8, с. 28]. Декларация по регионализму в Европе, принятая 4 декабря 1996 г. Ассамблеей регионов Европы [25], ориентирует местные власти на сотрудничество в вопросах реализации принадлежащих им полномочий, в т.ч. в финансовой сфере, оказание помощи ассоциациям местных властей, развитие подлинной региональной самобытности. В Декларации подчеркивается, что, несмотря на юридическую ее необязательность, она призвана оказать помощь некоторым странам в определении целей и подходов к регионализации, в развитии межрегионального сотрудничества, позволяющего решать многие местные проблемы.

Рассмотренные международные акты и документы обладают разной юридической силой. Так, Европейская хартия местного самоуправления, Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей носят обязательный характер для принявших ее стран, в т.ч. для Российской Федерации. В результате принятия Россией международной нормы, считает А.М. Барнашов, содержащееся в ней правило включается в правовую систему страны, становится нормой внутреннего права и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц [2, с. 107]. Другие международные акты (резолюции, рекомендации) призваны оказывать информационно-организационное содействие государствам в развитии своей правовой системы и разнообразии практики межмуниципального сотрудничества.

Доминирующим фактором, влияющим на нормативную регламентацию межмуниципального сотрудничества в России, выступает его долгосрочное воплощение в зарубежных странах. По мнению Е.В. Болотиной, большое воздействие на современное правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в России оказала французская модель муниципального управления, в которой применяются понятия "межмуниципальное взаимодействие" или "межкоммунальное сотрудничество" [3, с. 60]. Межмуниципальное сотрудничество во Франции появилось более 100 лет назад (Закон от 22 марта 1890 г.) с созданием одноцелевого межмуниципального синдиката. В настоящее время во Франции, согласно Закону от 12 июля 1999 г., действуют межмуниципальные ассоциации, союзы, синдикаты коммун, дистрикты, сообщества коммун, межмуниципальные организации, рамочные договоры о сотрудничестве муниципальных образований и об учреждении совместных координационных органов. Выделяются три главные цели межмуниципальных связей - средство против излишней раздробленности коммун и инструмент рациональной организации территорий; способствование местному экономическому развитию и совершенствованию политики по обустройству территории; разрешение местных проблем управления [3, с. 60 - 65]. Сравнительный анализ законодательного регулирования межмуниципального сотрудничества во Франции и в России подтверждает вывод Е.В. Болотиной о заимствовании из французской схемы многих организационно-правовых форм межмуниципального взаимодействия в современной России.

Думается, что правовое регулирование межмуниципального взаимодействия и в других государствах тоже использовалось при разработке законодательства в указанной сфере. Например, в некоторых федеральных землях Германии получили узаконение объединения нескольких общин. В земле Северный Рейн-Вестфалия - крупнейшей в ФРГ - действуют два земских объединения, охватывающих 9 млн. человек населения. Общины и их объединения не только имеют право, но в ряде случаев и обязаны сотрудничать между собой. Некоторые задачи, стоящие перед общинами и их объединениями, распределяются по нескольким общинам, что вызывает к жизни возникновение общественно-правовых органов в виде целевых объединений общин для совместного выполнения определенных работ. Общины и районы вправе создавать самостоятельные субъекты права - публично-правовые учреждения в форме сберегательных касс и различных хозяйственных предприятий частноправового характера [24]. Кроме того, в Германии законодательно разрешено заключение публично-правовых и целевых соглашений, которыми регулируются отношения, связанные с эксплуатацией коммунальных сооружений по организации водоснабжения и водоотведения в муниципальных общинах [14]. Перекликается российская практика заключения межмуниципальных соглашений и с опытом Дании, в которой узаконено заключение соглашений об оказании услуг со стороны крупных муниципалитетов малым муниципальным образованиям. Подобные соглашения подлежат одобрению муниципальными советами [22].

Таким образом, международно-правовые акты и документы, правовые акты зарубежных стран создали нормативные и сравнительно-правовые начала для правового регулирования межмуниципальных кооперационных связей в России и способствовали совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, в т.ч. в отношении межмуниципального сотрудничества.

Анализ российских правовых источников свидетельствует не только о заимствовании дореволюционных, международных и зарубежных форм межмуниципального сотрудничества. Есть и собственные подходы к регулированию отношений в данной сфере. Одной из особенностей организации межмуниципального сотрудничества, на которую следует обратить внимание, является создание советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 8, 66 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), названные межмуниципальные органы создаются в каждом субъекте РФ. По замыслу законодателя, их наличие во всех регионах призвано обеспечить взаимодействие муниципальных образований, выражение и защиту их общих интересов. При этом Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. прямо относит регулирование статуса советов муниципальных образований к сфере Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон о некоммерческих организациях) [18]. Следовательно, законодатель относит советы муниципальных образований к одной из разновидностей некоммерческих организаций, учреждаемых на добровольной основе.

В специальной литературе обращалось внимание на несоответствие норм двух названных Законов [1; 13]. Так, А.А. Замотаев отмечает, что, с одной стороны, Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предписывает создавать советы муниципальных образований в каждом субъекте РФ, с другой - это противоречит принципу добровольности при учреждении ассоциаций, праву свободного выхода из ее состава по истечении финансового года (ст. 11 Федерального закона о некоммерческих организациях) [10]. Отмечаются расхождения охарактеризованных Федеральных законов в части наименований советов муниципальных образований (в одном устанавливается единое название, в другом обязательно используются слова "ассоциация" или "союз"), возможность преобразования советов муниципальных образований в иные формы некоммерческих организаций - в фонды, автономные некоммерческие организации, хозяйственные общества или товарищества (ч. 4 ст. 17 Федерального закона о некоммерческих организациях), ликвидации советов муниципальных образований (ст. 18), распределения имущества после ликвидации (ст. 20) и некоторые другие вопросы.

Анализ целей и задач советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации показывает, что они во многом совпадают и сводятся к методической, образовательной, информационной и организационной работе. В целом подобные задачи идентичны задачам функционирующих в настоящее время межрегиональных ассоциаций - Союза российских городов, Ассоциации малых и средних городов России, Российского союза местных властей, Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Союза городов центра и северо-запада России, Ассоциации городов Поволжья, Ассоциации городов юга России. Но если межрегиональные ассоциации и союзы образованы и действуют строго на добровольных началах, то советы муниципальных образований создаются в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.). В то же время общероссийское объединение муниципальных образований учреждается советами муниципальных образований по их инициативе (ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 67 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.), т.е. на свободной основе. При обсуждении Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., внесенного Президентом Российской Федерации в Государственную Думу ФС РФ в январе 2002 г., ст. 8 и 66 законопроекта первоначально содержали положение о том, что муниципальные образования субъектов Российской Федерации "могут" образовывать объединения муниципальных образований (советы, союзы, ассоциации) субъектов Российской Федерации [20]. Но ко второму чтению в законопроект внесена поправка N 25, предусматривающая создание советов муниципальных образований в каждом субъекте РФ. На заседании Государственной Думы произошла дискуссия между депутатом С.С. Митрохиным, полагавшим, что нельзя обязывать создавать советы муниципальных образований - это нарушает принцип добровольности создания объединений. В ответ представитель Президента Д.Н. Козак сослался на статус советов муниципальных образований как саморегулируемых организаций по типу адвокатских, нотариальных, внешних управляющих. В итоге победила вторая точка зрения и первичное положение изменено на ныне действующее - "образуется совет муниципальных образований" (без слова "могут"). То есть в процессе обсуждения законопроекта произошло преобразование права создания в обязанность создания советов муниципальных образований в каждом субъекте РФ [17, с. 23 - 24].

Различная позиция законодателя в отношении порядка создания советов муниципальных образований, межрегиональных ассоциаций (союзов) и общероссийского объединения муниципальных образований требует своего изучения. На наш взгляд, предполагаемая цель создания советов муниципальных образования в каждом субъекте РФ, прямо в законе не прописанная, но потенциально в нем заложенная, - централизация (однако не прямое административное подчинение) системы местного самоуправления в пределах границ территории субъектов Российской Федерации. В частности, Е.В. Болотина обращает внимание на французский опыт, где одной из целей межмуниципального сотрудничества признается средство против излишней раздробленности коммун и инструмент рациональной организации территорий [3, с. 60].

По нашему мнению, законодателю следует конкретизировать организационно-правовую форму советов муниципальных образований. Пока Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. приравнивает их к ассоциациям (ч. 1 ст. 66). На наш взгляд, советы муниципальных образований не ассоциации, а самостоятельная форма некоммерческих организаций. Из смысла ч. 2 ст. 1 и ч. 3 ст. 2 Федерального закона о некоммерческих организациях вытекает, что некоммерческие организации могут создаваться в формах, предусмотренных не только поименованным законом, но и иными федеральными законами. В данном случае советы муниципальных образований введены Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. Он определяет специальные правила, связанные с организацией и деятельностью советов муниципальных образований, отличные от ассоциаций, что имеет приоритет над общими нормами Закона о некоммерческих организациях.

Ассоциация как форма некоммерческой организации обладает своими специфическими особенностями. К ним относятся: добровольность участия и свобода выхода по истечении финансового года; указание в наименовании предмета деятельности членов ассоциации с включением слова "ассоциация"; возможность исключения из ассоциации; получение согласия на вхождение нового члена ассоциации (ст. 11, 12 Федерального закона о некоммерческих организациях). Изложенные нормы нельзя применять к советам муниципальных образований.

Думается, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. необходимо усилить специфику советов муниципальных образований, исключив ссылку на применение к ним норм об ассоциациях. Посему выглядит правильной точка зрения А.А. Замотаева, признающего советы муниципальных образований особыми субъектами муниципального права, а нормы законов и иных нормативных правовых актов должны применяться к ним только в части, не противоречащей Федеральному закону о местном самоуправлении 2003 г., в т.ч. по обязательному их созданию в каждом субъекте Российской Федерации [10, с. 23 - 24]. По мнению С.М. Киричука, советы муниципальных образований имеют публично-правовую или смешанную природу, представляющие различные "сектора" общества, а также экономические субъекты [11]. Потому предложение Ю.А. Семакиной об исключении из Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. нормы об обязательности создания в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований (по мнению названного автора, их наличие уменьшает значение других межмуниципальных объединений и объединений по приграничному сотрудничеству) [23, с. 349] представляется необоснованным.

Таким образом, в отношении советов муниципальных образований целесообразно законодательно определить, что они относятся к категории негосударственных некоммерческих организаций, основанных на членстве муниципальных образований и выражающих их интересы на территории субъекта РФ. Необходимы дальнейшее совершенствование законодательства о региональных советах муниципальных образований, учет их специфики и значимости в развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Список литературы:

  1. Бабичев И.В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 39 - 44.
  2. Барнашов А.М. Общепризнанные принципы и нормы международного права и российское законодательство // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. ст. Ч. 17 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2004.
  3. Барнашов А.М. Общепризнанные принципы и нормы международного права и российское законодательство: Моногр. / ГУАП. СПб., 2006.
  4. Всеобщая декларация прав человека: принята 10 дек. 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН // Российская газета. 1995. 5 апр.
  5. 20 лет Европейской хартии о местном самоуправлении: Резолюция N RES CG(12)6 // [Электронный ресурс]. URL: www.coe.int/t/R/Clrae.
  6. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3103.
  7. Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт. 1985 г. // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
  8. Европейская хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2004.
  9. Ежевский Д.О. Ассоциации и союзы местных властей в России и Европе // Административное и муниципальное право. 2008. N 2. С. 13 - 21.
  10. Замотаев А.А. О создании советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единого общероссийского объединения муниципальных образований // Институциональный, правовой и экономический федерализм: Ежекварт. бюл. 2005. N 2. С. 22 - 23.
  11. Киричук С.М. Доклад на Круглом столе по теме "Актуальные вопросы развития местного самоуправления в Европе": "Открытые дни 2008 - Европейская неделя регионов и городов" в Брюсселе, 7 окт. 2008 г. [Электронный ресурс] URL: www.rncm.ru/default.aspx.
  12. Конгресс местных и региональных властей Европы (Страсбург, март 1995 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
  13. Лызлов Д.Н. Особенности правового статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Юрист. 2006. N 9. С. 12 - 13.
  14. Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. N 6/7. С. 12 - 16.
  15. Материалы двадцать седьмой сессии Постоянной конференции местных и региональных органов власти Европы. Страсбург, 1992.
  16. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 дек. 1966 г. // Ведомости ВС СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
  17. Муниципальное сотрудничество в Российской Федерации: не прошедшее время // Вестник межмуниципального сотрудничества. М., 2008.
  18. О некоммерческих организациях: Федер. закон от 12 янв. 1996 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
  19. О хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему: Рекомендация N R(2005)2 от 19 янв. 2005 г., принята Комитетом министров Совета Европы // СПС "КонсультантПлюс".
  20. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: паспорт проекта Федер. закона N 280514-3 // СПС "КонсультантПлюс".
  21. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  22. Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. N 8. С. 17 - 21.
  23. Семакина Ю.А. Приграничное сотрудничество: проблемы международного и внутригосударственного правового регулирования // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16 нояб. 2009 г.). Омск: Изд-во Омс. гос. ун-та, 2009.
  24. Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Государство и право. 2002. N 3. С. 68 - 74.
  25. Secretariat general - Immeuble Europe, 20, Place des Halles, Strasbourg Cedex (France).