Мудрый Юрист

Правовое обеспечение государственно-частного партнерства с участием малого и среднего бизнеса

Шохин Сергей Олегович, профессор Финансового университета при Правительстве РФ, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы законодательного обеспечения государственно-частного партнерства в Российской Федерации, необходимость и пути его совершенствования, значение расширения практики и диверсификации механизмов государственно-частного партнерства для экономического и социального развития страны.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, малый и средний бизнес, государственные гарантии.

Legal groundwork for the state-private partnership with participation of small and medium-sized businesses

S.O. Shokhin

Shokhin Sergej Olegovich, professor of the Financial university attached to the Government of the RF, Honored lawyer of the RF, doctor of juridical sciences.

The article concerns the issues of legal groundwork for the state-private partnership in the Russian Federation, necessity and ways of improvement thereof, significance of broadening of practice and diversification of mechanisms of state-law partnership for economic and social development of the state.

Key words: state-private partnership, small and medium-sized businesses, state guarantees.

Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) - достаточно новая тема для российского законодательства. В периоды доминирования либеральных экономических идей она мало актуальна, поскольку они предполагают свободную игру рыночных механизмов, где государство осуществляет лишь социально необходимое регулирование. Сейчас, когда российская экономика уверенно движется в сторону классического государственно-монополистического капитализма в сочетании с обширными социальными обязательствами, развитие государственно-частного партнерства может и должно стать эффективным рычагом экономического и социального развития, диверсификации экономики, укрепления и подъема в первую очередь несырьевых отраслей, роста численности, экономической и социальной значимости среднего класса, увеличения занятости, расширения налоговой базы, а с политической точки зрения укрепления стабильности российского общества.

Следует отметить, что среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП.

Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и других областях общественной жизни.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса, включая государственные контракты, арендные отношения, финансовую аренду (лизинг), государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения.

Мы же будем рассматривать государственно-частное партнерство в сугубо экономическом смысле, в числе базовых признаков которого можно назвать следующие:

Как правило, государственно-частное партнерство предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

В настоящее время государство достаточно активно использует механизмы ГЧП, но есть одна особенность. На этой основе реализуются масштабные инфраструктурные и сырьевые инвестиционные проекты с участием крупных частных партнеров. Подобные проекты носят уникальный характер, и под них, как правило, создается специальная законодательная база. Для обеспечения общего правового фона используется законодательство о концессиях и СРП, особенностью которых является их временный характер, сохранение права собственности у государства без привлечения государственных финансов, что является лишь одной из форм государственно-частного партнерства, не рассчитанной на активное участие малого и среднего бизнеса <1>.

<1> См.: глава 54 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.

В то же время в области общественных финансов провозглашается переход в основном к программно-целевому методу расходования средств федерального бюджета. Разрабатываются и начинают внедряться отраслевые социально направленные федеральные и региональные целевые программы, которые, наоборот, предполагают широкое привлечение частных инвестиций для реализации относительно небольших инвестиционных проектов. При этом доля государственных вложений, как правило, составляет от двадцати до сорока процентов от общих затрат.

Следует констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствующих сферах деятельности исключительно за счет бюджетных средств.

Малые и средние предприятия при этом имеют достаточный потенциал для решения серьезных задач. Напомню, что малое предприятие может использовать до 100 работников и осваивать средства с выручкой до 400 млн. рублей в год, а среднее соответственно до 250 работников и до 1 млрд. рублей <2>. Это достаточные средства, чтобы создавать объекты капитального строительства в сфере социального жилья, потребительской инфраструктуры, индустрии развлечений и многих других.

<2> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006; Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434.

Финансирование подобных проектов через государственные целевые программы осуществляется путем выделения бюджетных субсидий. Общие положения о субсидиях содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но нормативное регулирование всех конкретных практических вопросов, представляющих интерес для частного партнера, делегировано на уровень Правительства РФ и, даже в большей степени, министерств и ведомств - государственных заказчиков и координаторов целевых программ <3>. Это порождает большое разнообразие в подходах к определению форм и механизмов государственно-частного партнерства на уровне подготовки, заключения и реализации соглашений по инвестиционным проектам. Неопределенность "правил игры" не способствует привлечению частных инвестиций для общественно значимых целей. Пока же в действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций, т.е. в проекты государственно-частного партнерства.

<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Вывод один: если мы хотим серьезно привлечь малого и среднего инвестора к решению социально значимых экономических задач, необходимо принять адекватное законодательство, хотя бы рамочное, способное заинтересовать такого инвестора.

В отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов государственно-частного партнерства на федеральном уровне некоторые субъекты Российской Федерации стали разрабатывать и принимать региональные законы о государственно-частном партнерстве. К настоящему времени региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Главным образом целью разработки таких региональных законов является создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям. Анализ регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства позволяет выделить две основные группы региональных законов. Часть законов содержат достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП и во многом имеют схожие положения с Законом Санкт-Петербурга о ГЧП <4>, включают детальное описание форм ГЧП, в том числе форм участия публичного партнера, гарантии прав партнеров и ряд других ключевых положений. Большинство же региональных законов содержат рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, включают лишь общие положения, зачастую состоят из нескольких статей и являются фактически декларативными документами.

<4> Закон Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Санкт-Петербургские ведомости. 2010. N 235.

Анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.

Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧП является наличие рисков противоречия указанных законов и соответственно конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства. Важно отметить, что указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов Российской Федерации.

В зарубежной практике нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства, законодательное обеспечение условий его функционирования в различных странах является достаточно гибким, базирующимся на учете особенностей национального права. Большинство экономически развитых стран, в которых широко и активно используются механизмы ГЧП, не имеют специального закона о государственно-частных партнерствах. Вместе с тем принятие в России специального законодательного акта о ГЧП явилось бы шагом в правильном направлении, поскольку можно было бы решить целый ряд стратегически важных задач, в том числе обеспечить консенсус мнений и единство взглядов государства, бизнеса и общества на пути развития в России института ГЧП.

Общее понимание признаков и важнейших характеристик этого инструмента модернизации российской экономики позволит использовать государственно-частное партнерство наравне с другими механизмами привлечения частных инвестиций в экономику посредством устранения законодательных ограничений и снижения рисков и издержек.

Необходимо также стимулировать процесс согласования существующих во властных органах подходов к пониманию роли государства в современной экономике и необходимости определения перечня публичных полномочий и задач, к выполнению которых государство готово привлечь частных предпринимателей, в том числе обозначить круг вопросов ведения каждого уровня власти, а также оценить степень контроля и меру ответственности государства в тех функциях, которые переданы на исполнение частному бизнесу.

Процесс детального осмысления государственно-частного партнерства поможет лучше понять роль и место ГЧП в сложившемся на сегодняшний день соотношении между государственным и частным секторами экономики от тотального государственного регулирования и монопольного исполнения публично-правовыми образованиями всего спектра общественно значимых услуг и государственных полномочий до полной их передачи частнопредпринимательским структурам.

Вместе с тем очевидно, что успешное становление принципов государственно-частного партнерства определяется целой системой взаимоувязанных правовых норм из различных отраслей законодательства - бюджетного, налогового, административного, земельного, корпоративного, антимонопольного, трудового, а также инструментов гражданского права - договоров аренды, купли-продажи, подряда, займа, переуступки прав. Поэтому решающее значение имеет согласованность всей системы нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства.

В любом случае, законодательство предполагает исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП. Вместе с тем, поскольку частный партнер и так уже проходит конкурсный отбор инвестиционных проектов, целесообразно изъять соглашения в рамках государственно-частного партнерства из сферы действия общих законов о конкурсных закупках, о конкурсном порядке получения земли и т.п. Тем более что они направлены на решение социально значимых задач. Действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <5> не должно распространяться на отношения, связанные с заключением и реализацией соглашений о ГЧП. Соответственно соглашения о ГЧП в форме концессионных соглашений также должны быть выведены из-под действия Закона N 94-ФЗ в силу того, что для концессионных соглашений установлена отдельная конкурсная процедура для их заключения. Для неконцессионных форм ГЧП должны быть установлены отдельные процедуры заключения соглашения о ГЧП на каждом уровне бюджетной системы.

<5> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105.

Необходимо также внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации <6> в части установления возможности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором располагается объект соглашения о государственно-частном партнерстве или который необходим для осуществления инвестором обязательств в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве в ходе единых торгов на реализацию соглашения о государственно-частном партнерстве. Предоставление земельных участков для деятельности, предусмотренной соглашениями о государственно-частном партнерстве, следовало бы осуществлять без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и без предварительного согласования места размещения объекта, поскольку соглашение о государственно-частном партнерстве и так заключается по результатам конкурсных процедур.

<6> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Для полноценного использования механизмов государственно-частного партнерства следует внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации <7>. Во-первых, необходимо распространить на все виды ГЧП налоговый режим, предусмотренный для концессионных соглашений. Кроме того, нуждаются в уточнении вопросы ведения учета операций, подлежащих налогообложению по соглашению о государственно-частном партнерстве, определения первоначальной стоимости имущества, полученного в качестве объекта соглашения о ГЧП, амортизационных отчислений, порядка налогообложения операций, совершаемых в соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве.

<7> Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

Частные предприниматели нуждаются также в поддержке государства в области кредитных отношений. На данный момент существует чрезмерно жесткое, несоразмерное рискам регулирование со стороны Центрального банка Российской Федерации кредитования коммерческими банками малых и средних предприятий без учета реальной экономической ситуации, а именно отсутствия или недостаточности залога, небольших объемов средств на счетах и т.п. Следовало бы предусмотреть механизмы, позволяющие банкам смягчать требования к заемщику - участнику инвестиционных проектов в рамках ГЧП, в том числе определенные гарантии или трехсторонние соглашения с участием государства, банка и инвестора.

Вопрос о гарантиях - один из ключевых вопросов, интересующих потенциальных инвесторов. И здесь одних только положений Гражданского кодекса Российской Федерации явно недостаточно <8>. Важны стабильность соблюдения условий соглашения, уверенность в том, что никакие действия государства не будут ухудшать положение частного партнера, лишать его того, на что он был вправе рассчитывать при заключении соглашения о государственно-частном партнерстве. Разумеется, как общее правило, частный партнер должен иметь право на возмещение убытков в размере реального ущерба и упущенной выгоды, в том числе недополученного дохода, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в части исполнения обязательств публичного партнера в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве. Также было бы целесообразно внесение изменения в ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, в том числе в целях установления возможности получения государственных гарантий Российской Федерации при реализации соглашений о ГЧП.

<8> См.: глава 15 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Вместе с тем, на наш взгляд, в определенных случаях соглашением о государственно-частном партнерстве должна быть предусмотрена возможность перехода права собственности на объект соглашения о государственно-частном партнерстве от одной его стороны к другой стороне. Это потребует изменений и дополнений в законодательство о приватизации, но таких, которые не привели бы к выпадению доходов бюджета и злоупотреблениям коррупционного типа <9>.

<9> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Если государству удастся создать устойчивые и понятные условия для вовлечения среднего и малого бизнеса в активное решение социально-экономических проблем, обеспечить комфортную предпринимательскую среду и гарантии от произвола, это может коренным образом изменить облик страны, преодолеть сырьевую доминанту в экономике, существенно поднять уровень жизни населения. И что не менее важно, реальное государственно-частное партнерство с участием малого и среднего бизнеса может всколыхнуть энергию миллионов экономически активных людей, предпринимателей, которые хотят и могут сделать жизнь лучше, а свою страну богаче и сильнее.

Литература

  1. Глава 54 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
  2. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.
  3. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
  4. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434.
  5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
  6. Закон Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Санкт-Петербургские ведомости. 2010. N 235.
  7. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105.
  8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
  9. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
  10. Глава 15 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
  11. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.