Мудрый Юрист

Об устранении двоевластия в уголовном преследовании

Багмет А.М., кандидат юридических наук, директор Института повышения квалификации Следственного комитета РФ.

В статье рассматриваются проблемы распределения процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа в стадии досудебного производства по уголовному делу. Анализируется деятельность прокуратуры по надзору за предварительным следствием. Формулируется необходимость расширения процессуальной самостоятельности следователя и наделения руководителя следственного органа функциями утверждения обвинительного заключения и направления уголовного дела в суд.

Ключевые слова: следователь, руководитель следственного органа, прокурор, прокурорский надзор, процессуальная самостоятельность следователя.

This article deals with the problem of allocation of procedural powers between the prosecutor and the head of the investigating body in the pre-trial stage of criminal proceedings. Analyses the procuratorial supervision over pre-trial investigation. Is the need to increase the procedural autonomy of the investigator and giving the head of the investigating body functions of indictment and a criminal case in court.

Key words: investigator, head of the investigative body, prosecutor, public prosecutor's supervision, the procedural autonomy of the investigator.

В свете реформирования российской правоохранительной системы были приняты Федеральные законы от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <1> и от 02.12.2008 N 226-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" <2>, в соответствии с которыми произошло перераспределение полномочий между руководителем следственного органа и надзирающим прокурором. При этом изменились их процессуальные взаимоотношения со следователем. Законодатель обоснованно исключил дублирование полномочий участников уголовного процесса относительно друг друга в осуществлении процессуального контроля на предварительном следствии. Роль руководителя следственного органа в организации расследования уголовных дел при соблюдении конституционных прав и свобод граждан закономерно возросла и объективно стала главенствующей.

<1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.
<2> Собрание законодательства РФ. 2008. N 49. Ст. 5724.

Руководитель следственного органа имеет важные процессуальные полномочия. В целом их можно охарактеризовать как выполнение функции уголовного преследования в форме руководства предварительным следствием. Практически все полномочия по руководству предварительным следствием, закрепленные законом, которые ранее имел прокурор, переданы руководителю следственного органа.

Это привело к закономерному этапу разграничения на предварительном следствии процессуальной деятельности по расследованию уголовных дел и по надзору за соблюдением законов.

Руководитель следственного органа, организуя работу следователей и неся за нее полную ответственность, вправе давать следователю указания. Все они направлены на раскрытие преступлений, т.е. установление лиц, совершивших, в частности, тяжкие и особо тяжкие уголовно наказуемые деяния.

Работа руководителя территориального следственного подразделения начинается с получения сообщения о совершении преступления, организации взаимодействия с органами дознания, личного выезда на место происшествия и руководства его осмотром, проведения необходимых следственных действий, направленных на установление обстоятельств произошедшего происшествия либо преступления. При этом руководитель следственного подразделения организует следственно-оперативную группу, которая по горячим следам закрепляет доказательства, устанавливает обстоятельства произошедшего путем опроса очевидцев происшествия. Практика показала, что и без участия прокурора руководители следственных подразделений способны полностью справляться с этой работой. На этом этапе положительного влияния от так называемого прокурорского надзора нет и он не требуется. Выезд прокурора на место происшествия никоим образом не повлияет на результативность раскрытия преступления, так как его осмотр производит следователь и под его руководством работают на месте происшествия эксперты.

Кроме того, на основании п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа вправе давать следователю указания по находящемуся в его производстве уголовному делу.

Законом, безусловно, обоснованно предусмотрено такое важное полномочие руководителя, как направление расследования уголовного дела. Оно взаимосвязано с полномочием давать указания по делу.

На практике направление расследования дела определяет следователь. Свои действия по раскрытию преступления, установлению виновных лиц, причин и условий, способствующих совершению преступления, следователь, как правило, согласовывает с руководителем следственного подразделения. Эта совместная работа однозначно приносит положительные результаты. Руководители следственных отделов организовывают оперативные совещания с сотрудниками оперативных служб МВД России и ФСБ России, на которых совместно вырабатываются версии, направленные на раскрытие преступлений.

Направление расследования по своему смыслу включает выдвижение следователем версий, подлежащих следственной и оперативно-розыскной проверке, касающихся прежде всего событий преступлений, лиц, причастных к его совершению, форм их вины и мотивов действий, а также других фактических обстоятельств дела. Руководители следственных подразделений, взаимодействуя со следователем, определяют вопросы и обстоятельства, которые необходимо выяснить по каждой версии, эпизоду или по делу в целом. Они определяют источники доказательственной информации, которые должен исследовать следователь, с определением следственных действий, необходимых для установления объективных обстоятельств.

Руководителю следственного подразделения законом предоставлено право давать указания следователю об определении квалификации преступления, привлечении лица в качестве обвиняемого, определении объема обвинения, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения.

Таким образом, для руководителя следственного подразделения установлены законом основные права, которые определяют весь ход предварительного расследования и его результаты. Эти полномочия руководитель, как правило, использует по согласованию со следователем. Именно на них лежит ответственность за раскрытие преступления, установление лица, его совершившего. Работа следователя находится под постоянным процессуальным контролем руководителя следственного органа.

Не сказалось на качестве расследования преступлений перераспределение законодателем ряда процессуальных прав, которые ранее по действовавшему законодательству принадлежали прокурору. Теперь руководитель следственного органа не только проверяет материалы уголовного дела, но также вправе отменять незаконные или необоснованные постановления следователя. Наличие этого важного полномочия предотвратило длительность по времени устранения нарушений закона. Ранее только прокурор мог отменять решения следователя. Прокурор как бы подменял роль руководителя, теперь этот перекос законодателя устранен.

Президентом РФ 23.07.2013 подписан Федеральный закон N 220-ФЗ "О внесении изменений в статью 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" <3>, в котором закреплено, что постановления следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участникам уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления. Таким образом, закон в полном объеме обеспечивает в настоящее время защиту прав граждан путем обжалования действий следователя руководителю следственного отдела и в суд.

<3> Сайт Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru/acts.

Только с согласия руководителя следственного органа следователь может обратиться в суд с ходатайством об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу обвиняемого либо, в исключительных случаях, подозреваемого. Такое право, предоставленное руководителю следственного органа, позволило в разы снизить количество лиц, реабилитированных на стадии следствия и оправданных судом. Как указывает заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России профессор Б.Я. Гаврилов, показатели объективно свидетельствуют о том, что после передачи основных полномочий по осуществлению процессуального контроля за деятельностью следователей и частично надзорной функции от прокурора к руководителю следственного органа, показатели законности в деятельности следственного аппарата не только не ухудшились, на чем настаивают представители прокуратуры, но и отмечается устойчивая тенденция к их улучшению. По уголовным делам, направленным в суд следователями Следственного комитета Российской Федерации (далее - СК России), число оправданных и реабилитированных граждан за два года сократилось на 29%. Весьма существенными темпами снизилось число необоснованно содержащихся под стражей граждан (на 30,5% в 2007 г. и еще на 13,2% в 2008 г.) <4>. Этот показатель красноречиво свидетельствует сегодня о том, что без вмешательства прокуратуры руководители следственных подразделений успешно справляются с поставленными задачами.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Гаврилова Б.Я. "Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве?" включена в информационный банк согласно публикации - "Уголовное судопроизводство", 2009, N 4.

<4> Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурорами и руководителями следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Вестник МВД России. 2010. N 1. С. 81 - 88.

Заявления отдельных прокуроров и ученых, не владеющих данными о результатах следствия, о необходимости согласования следователями с прокурорами еще и избрания меры пресечения не обоснованы и расходятся с данными о работе следователей СК России. Очевидно, что это приведет к дополнительной затрате времени и сил следователя, которому законом предоставлено всего 48 часов для закрепления доказательств. Он должен предъявить обвинение лицу, заподозренному в совершении преступления, как правило, тяжкого и особо тяжкого, представить материалы в суд за восемь часов до истечения срока содержания. При этом инициаторы внесения изменений в законодательство не понимают, что предоставление материалов прокурору и получение его согласия отвлекают следователя от его основной работы по закреплению доказательств преступления. Однозначно, что это внесет дополнительную волокиту и хаос в работу следователя. Он должен будет дожидаться под дверью прокурора, пока тот освободится от других дел, чтобы согласовать арест. На это уйдет немалое время. Кому это выгодно? Ответ очевиден. Это выгодно лицам, совершившим преступления. Такое решение может привести только к серьезному осложнению деятельности следователя, что негативно повлияет на результаты его работы по изобличению лиц, совершивших преступления.

Решение законодателя о передаче практически в полном объеме процессуальных полномочий в досудебном производстве от прокурора к руководителю следственного органа выглядит не только абсолютно логичным, но и, что не менее важно, своевременным.

Об этом красноречиво свидетельствуют результаты следственной работы СК России за 2012 г. В производстве следователей СК России находилось 212278 уголовных дел. В суд было направлено 89520, что на 5,8% больше, чем в 2011 г. Удельный вес от числа оконченных составил 87,3%. Прокурорами для производства дополнительного расследования возвращено 4,1% уголовных дел <5>. За пять месяцев 2013 г. по всему СК России, включая военное следственное управление, оправдано 249 человек из 42587, направленных дел прокурору с обвинительным заключением <6>.

<5> Справка по результатам работы СК России за 2012 г. // Архив СК России.
<6> Справка по результатам работы СК России за пять месяцев 2013 г. // Архив СК России.

Эти данные свидетельствуют о том, что руководители следственных органов СК России обеспечивают надлежащий процессуальный контроль.

Кроме того, при обсуждении проблемы возвращения уголовных дел для дополнительного расследования во время семинарских занятий в Институте повышения квалификации СК России от руководителей следственных подразделений поступают сообщения о том, что уголовные дела прокурорами возвращаются по формальным основаниям, не влияющим на оценку собранных следователем доказательств и не препятствующим рассмотрению уголовного дела по существу судом.

К сожалению, работники прокуратуры до сих пор не нашли времени проанализировать свою работу по вопросу о том, как повлияло дополнительное расследование на результаты рассмотрения уголовного дела судом.

Для оптимизации работы следственных подразделений, исключения волокиты, перенаправления уголовных дел от одного органа к другому назрела необходимость передачи права утверждения обвинительного заключения от прокурора руководителю следственного органа в соответствии с подследственностью и подсудностью. А именно - руководитель следственного органа, согласившись с объемом собранных доказательств, утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд. Одновременно он направляет прокурору копию обвинительного заключения и основных процессуальных документов по принятым решениям.

Прокурор, как и судья, должен поручить конкретному государственному обвинителю изучить уголовное дело и принять участие в судебном заседании при предании обвиняемого суду. В настоящее время в прокуратуре десятилетиями складывалась практика, когда уголовное дело при направлении в суд изучает один помощник прокурора, который докладывает дело заместителю прокурора, курирующему либо следствие ОВД, либо следствие СК России. После этого заместитель вынужден потратить определенное время для самостоятельного изучения дела и утверждения обвинительного заключения. Поддержание обвинения поручается государственным обвинителям из управления по поддержанию государственного обвинения, которые в суде самостоятельно вновь начинают изучать уголовное дело и организовывать поддержание государственного обвинения. Это приводит к нерациональной трате материальных ресурсов и времени.

В настоящее время отсутствует необходимость двойного контроля работы следователя и, соответственно, содержания целого аппарата работников, которые осуществляют только надзор за результатами работы следователя. Высвободившиеся силы необходимо направить действительно на борьбу с преступностью, тогда государство и граждане получат результаты.

Прокурор, который будет принимать участие в поддержании государственного обвинения, не будет связан мнением руководителя прокуратуры, утвердившего обвинительное заключение. Он в соответствии с законом будет поддерживать государственное обвинение. Только в том случае, если прокурор отказывается поддерживать обвинение в полном объеме, он выходит из процесса и обвинение поддерживает лично руководитель следственного органа.

В подтверждение высказанных предложений можно привести следующие показатели. В 2012 году всеми судами Российской Федерации оправдано 585 лиц, дела о которых прекращены судом за отсутствием события или состава преступления, а также в связи с непричастностью, что на 11,1% меньше чем в 2011 году. Из указанного выше числа под стражей содержался 151 человек. В аналогичном периоде 2011 года под стражей содержалось 158 человек. Судами за 2012 год возвращено в порядке ст. 237 УПК РФ всего 1,3% от числа направленных в суд. В 2011 году этот показатель составлял 1,6% <7>. Приведенные показатели свидетельствуют о том, что руководители следственных подразделений успешно справляются со своими обязанностями.

<7> Справка по результатам работы СК России за 2012 г. // Архив СК России.

Передачу руководителю следственного органа полномочий по утверждению обвинительного заключения можно произвести поэтапно. Например, сначала эти полномочия передать в СК России, а при положительном результате распространить опыт и на все правоохранительные органы. Это не повлияет существенно на состояние законности на досудебной стадии. В судебном заседании государственный обвинитель будет объективно поддерживать обвинение. При этом его надо освободить от надуманных показателей эффективности кассационного обжалования приговоров. Ни районный, ни областной суды, ни Верховный Суд РФ иной раз не могут одинаково оценивать те или иные обстоятельства совершенного преступления. Аналогично должен быть свободен при оценке квалификации содеянного и доказательств прокурор. Он должен оценивать доказательства по закону и внутреннему убеждению. Законом необходимо предусмотреть взаимодействие государственного обвинителя со следователем и руководителем следственного подразделения. При выявлении препятствий рассмотрения дела судом судья будет возвращать его для их устранения руководителю следственного органа в порядке ст. 237 УПК РФ, а не прокурору. Это сократит время на прохождение дела по временным срокам, сократит сроки содержания обвиняемых под стражей. Направление дела судом в настоящее время прокурору для устранений препятствий его рассмотрения в суде не обеспечивает соблюдение законности. Это подтверждает лишь то, что при утверждении обвинительного заключения прокурор не устраняет те или иные просчеты следователя.

Таким образом, мы сможем укрепить процессуальную самостоятельность органов предварительного расследования. Главной задачей в защите конституционных прав и свобод граждан является полное возложение ответственности за расследование преступлений на следователя и руководителя следственного органа. В противном случае при направлении дела в суд, по которому утвердил обвинительное заключение прокурор, прокуратура должна брать на себя определенную ответственность. Однако, как мы видим из докладов руководителей Генеральной прокуратуры РФ, виноваты только следственные органы в том или ином просчете на стадии расследования, не дается оценка тактике поддержания государственного обвинения прокурором в суде. Правильно ли были представлены суду доказательства прокурором и в полном ли объеме? Прокуратуре необходимо проанализировать причины переквалификации преступлений в суде. Почему так происходит, что заместитель прокурора утверждает обвинение по одной статье, а в суде помощник прокурора поддерживает обвинение по другой? От правильной организации проведения прокурором судебного следствия по уголовному делу зачастую зависит и верная квалификация действий осужденных лиц. Это говорит о том, что назрела необходимость закрепления права за руководителем следственного органа утверждать обвинительное заключение с целью исключения нерезультативного двойного контроля за деятельностью следователя. В связи с этим и назрела необходимость в передаче всех полномочий по осуществлению организации и руководства уголовным преследованием руководителю следственного органа, который, в свою очередь, будет нести полную ответственность за законность и эффективность работы подчиненных следователей, а следователь будет отвечать за результаты своей работы.

На наш взгляд, предложенный подход позволит увеличить эффективность правоохранительной системы по противодействию преступности в форме расследования преступлений.

Список использованной литературы

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Гаврилова Б.Я. "Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве?" включена в информационный банк согласно публикации - "Уголовное судопроизводство", 2009, N 4.

  1. Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурорами и руководителями следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Вестник МВД России. 2010. N 1.